Книги, научные публикации
Экономические 4(89) Экономика и политика 25
науки 2012 Развитие государственного финансового механизма обеспечения услуг социальной защиты населения й 2012 Б.Ю. Алисултанов Дагестанский государственный педагогический университет им. Гамзата Цадаса, г. Махачкала E-mail: zeldner В статье рассматриваются состояние и направления развития государственного финансового механизма предоставления услуг социальной защиты населению.
Ключевые слова: финансирование, социальная сфера, финансовое обеспечение, нормативы, ад ресная помощь.
Материальную основу системы финансово- ма бюджетных расходов на социальную сферу го обеспечения социальной защиты населения с другой, оказалась еще более острой, чем в стра составляют финансовые ресурсы - совокупность нах с развитой рыночной экономикой. В совре денежных средств, потенциально и фактически менных условиях социальный популизм стал се обеспечивающих функционирование системы рьезным фактором давления на законодательную социальной защиты. Потоки финансовых ресур- и исполнительную власть, которая вынуждена сов пронизывают всю институциональную струк- принимать ряд социальных законов и постанов туру сферы социальной защиты, образуя систе- лений, не имеющих реального финансового обес му ее финансового обеспечения в широком и печения.
узком ее понимании. Каждый институт соци- В последние годы произошло существенное альной защиты имеет свою видовую структуру уменьшение расходов на фоне сокращения на финансовых ресурсов и свои характерные осо- логовых поступлений в связи с экономическим бенности их движения - формирования и ис- спадом производства. Осуществлен процесс при пользования. ватизации предприятий, оказывающих некото Финансирование социальных услуг осуще- рые виды услуг, ранее относящихся к государ ствляется в основном государственными и му- ственному сектору, например, услуги предприя ниципальными органами власти. Расходы на со- тий бытового обслуживания, некоторые услуги циальную сферу представляют важнейшую со- учреждений культуры, спорта и т.д., а ряд дру ставную часть расходов бюджетов всех уровней. гих услуг, например, жилищно-коммунальные, Социальные расходы покрываются как за счет находится в стадии реформирования. Однако общих, так и за счет целевых, специальных на- дальнейшее снижение государственных соци логовых поступлений в государственный бюд- альных расходов путем коммерциализации мно жет. гих социально-культурных услуг наталкивается В силу особой природы социальных услуг на ограниченность платежеспособного спроса частный сектор не заинтересован, как правило, большинства населения. Сворачивание социаль финансировать социальные услуги обществен- ной сферы по мере сокращения бюджетных по ного сектора. Поэтому рост социальной сферы ступлений вызывает нарушение процесса воспро обусловлен увеличением объема бюджетного изводства человеческого фактора.
финансирования, которое в свою очередь зави- В сложившихся социально-экономических сит от доходной базы бюджета. условиях доминирующим направлением финан Финансирование экстенсивного расширения сирования социальной сферы является прямое социальных услуг не может сопровождаться без- бюджетное финансирование, базирующееся на граничным ростом социальных платежей. Граж- подушевых нормативах. Оно предоставляет ши дане и предприниматели не заинтересованы в рокую финансово-экономическую самостоятель увеличении налогового бремени. Существует ность учреждениям и организациям бюджетной предел роста налоговых поступлений, после ко- сферы. Для повышения обоснованности норма торого наступает антистимулирующий эффект и тивного финансирования отраслей социальной появляются застойные явления в экономике. сферы важное значение имеет разработка мини В России проблема соотношения налоговых мальных социальных стандартов, являющихся поступлений и налогового бремени юридичес- основой разработки минимальных норм бюджет ких и физических лиц, с одной стороны, и объе- ного финансирования - федерального компонента Экономические 4(89) Экономика и политика 26 науки селения по уровню нуждаемости. Речь может идти норматива финансирования социальной сферы о введении единого пособия по нуждаемости. Од и, соответственно, минимально необходимых нако для этого необходимо установить критерии бюджетов на разных уровнях управления, бла нуждаемости и структуру самой выплаты. По срав годаря этому может быть обеспечено единое нению с бюджетным финансированием оказывае финансовое пространство и введен обоснован мых социальных услуг, не ориентированным по ный механизм вертикального и горизонтального своей природе на возвратный и платный характер, регионального выравнивания. Это имеет важное адресное финансирование с помощью целевых сви значение для осуществления взвешенной соци детельств дает возможность выделить обществен ально-трансфертной политики.
ный сектор в отдельных сегментах социальной сфе На уровне учреждений и организаций соци ры.
альной сферы происходит трансформация однока Такая разновидность софинансирования соци нального финансирования с системой оперативно альной сферы отвечает требованиям социальной го управления в многоканальное финансирование справедливости. Она исключает возможность по на принципах некоммерческого хозяйствования.
лучения бесплатно или на льготных условиях со Бюджетное финансирование социальных отраслей циальных услуг высоко- и среднеобеспеченными не замещается, а дополняется внебюджетным фи слоями населения. Они должны приобретать соци нансированием. Кроме того, прямое бюджетное альные услуги по рыночным ценам, оплачивая их финансирование сочетается с косвенным через ме за счет средств семейного бюджета. С точки зрения ханизм предоставления налоговых льгот как госу финансирования социальных расходов адресный дарственным организациям, так и субъектам выде характер социальной помощи рассматривается как ления внебюджетных средств. Финансирование в самый эффективный метод социальной политики, некоторых отраслях социальной сферы (здравоох поскольку переносит социальную нагрузку с госу ранение, пенсионное обеспечение и т.д.) в после дарственного и муниципальных бюджетов на се дние годы стало строиться на страховых началах, мейный.
что обеспечивает взаимосвязь размера выплат и об В последнее время перспективным направле щего трудового вклада. Поскольку система трудо нием повышения эффективности бюджетного фи вых мотиваций при страховых методах финансиро нансирования социальной сферы становится фи вания на основе распределительного принципа в нансирование через госзаказы, госпрограммы, фон некоторых социальных отраслях оказалась недоста ды, гранты и контракты, которые размещаются на точно эффективной, для их усиления требуется осу конкурсной основе как между государственными ществить переход к обязательному накопительному некоммерческими, так и негосударственными не принципу аккумулирования финансовых средств.
коммерческими организациями. Но указанный спо Повышению эффективности бюджетного финан соб бюджетного финансирования социальных ус сирования способствует использование модели пер луг не является альтернативой базовому норматив сонифицированного финансирования социальных ному бюджетному финансированию. Обладая не потребностей населения (МПФ). Существует два которыми достоинствами (гибкостью и динамич варианта МПФ, основанных на разных принципах ностью, адресностью в получении финансовых предоставления социальных услуг:
средств), он не лишен определенных недостатков и 1. Универсальный принцип предоставления прежде всего нестабильности финансовых поступ социальных услуг всем членам общества или всем лений. Это ограничивает возможности широкого членам определенной категории населения (напри применения данного способа финансирования, в мер, ветераны войны) без проверки нуждаемости.
связи с чем целесообразно базовое бюджетное фи Предоставление социальных услуг потребителям нансирование дополнять финансированием через осуществляется через механизм различных соци контракты, гранты и фонды.
альных сертификатов - страхового полиса, личного Можно выделить следующие основные направ образовательного кредита и т.д. Финансирование ления развития финансового обеспечения социаль потребителя через механизм социальных свиде ной защиты населения в Российской Федерации:
тельств добавляет фактор конкуренции в систему обеспечение адресности социальной помощи;
финансирования социальной сферы. Только в этом приведение расходных обязательств в соот случае можно создать условия для прямого адрес ветствие с доходными возможностями органов вла ного финансирования потребителей конкретных сти, которые уполномочены финансировать соци социальных услуг. Это позволяет преодолеть уси альную помощь населению;
ливающуюся в последнее время тенденцию чрез повышение эффективности социальной по мерной бюрократизации социальной инфраструк мощи.
туры.
Повысить эффективность социальной помо 2. Принцип адресности предоставления потре щи можно обеспечением адресности и предоставле бителям социальных услуг с дифференциацией на Экономические 4(89) Экономика и политика науки нием равных возможностей доступа к социальной Благодаря стабильной экономической ситуации в поддержке тех граждан, которые реально в ней нуж- регионе, финансирование здравоохранения как из даются. бюджета, так и из средств обязательного медицин Предоставление социальной помощи семьям с ского страхования в отчетном году значительно доходами ниже официального прожиточного ми- улучшилось. Планомерное и устойчивое финанси нимума, т.е. соблюдение принципа адресности, по- рование учреждений здравоохранения позволило зволит сократить контингент получателей и повы- сократить дефицит Программы государственных сить долю социальных трансфертов в доходах ма- гарантий обеспечения граждан бесплатной медицин лообеспеченных слоев населения. Таким образом, ской помощью. Внедрены новые технологии в ме достигается вертикальное равенство, т.е. происхо- дицинскую практику, стали применяться лекарствен дит перераспределение дохода от богатых слоев на- ные препараты нового поколения, что сделало ме селения в пользу малообеспеченных. дицинскую помощь более эффективной. Произошли Предоставление равных возможностей доступа изменения в структуре обслуживания: резко воз к социальной поддержке тех граждан, кто реально в росла доля платных социальных услуг при одно ней нуждаются, обеспечивает горизонтальное ра- временном снижении удельного веса бесплатного венство и исключает доступ к ней прочих катего- обслуживания, чему в значительной мере способ рий населения. ствовала сложившаяся экономическая ситуация в На эффективность социальной помощи также России. Социальная защита оказалась во многом влияет отношение объема трансфертов, достигаю уравнительной, не адресной и потому недостаточ щих тех граждан, которые реально в ней нуждают ной и неэффективной. Особенно заметно ухудши ся, к общему объему социальной помощи.
лось материальное положение пенсионеров, инва В конечном итоге эффективность социальной лидов и многодетных семей, т.е. наиболее уязви политики зависит от адекватности принципов со мых, малообеспеченных социальных групп населе циального обеспечения.
ния России.
Социально-экономические реформы, осуществ Социальная помощь в рамках социальной ляемые в ходе становления в России рыночной эко защиты населения в современной России суще номики, привели к радикальным переменам в жиз ствует в форме выплаты за счет средств феде ни общества. Важнейшим их следствием стали пре рального бюджета: ежемесячных пособий для образования в форме собственности, сводившиеся, граждан, имеющих детей до полутора лет (см.
в частности, к возникновению наряду с государ таблицу) и детей старше 1,5 года до достижения ственными негосударственных форм хозяйствова ими 16 лет или 18 лет (в случае учебы с отрывом ния. В полной мере эти процессы охватили и соци от производства). Размер пособия - 70 (140) руб.
альную сферу. Последствия оказались противоре на 1 ребенка. Основанием для его получения яв чивыми, прежде всего потому, что параллельно с ляется персональное подтверждение того, что традиционным государственным бесплатным обслу доходы на 1 члена семьи находятся на уровне ниже живанием начал формироваться рынок социальных прожиточного минимума в регионе. Названные услуг.
выплаты составляют менее 0,3 % к ВВП.
В связи с появлением негосударственных уч За последние несколько лет значительные из реждений социального обслуживания изменилось предложение и у людей появилась реальная воз- менения произошли и в размерах пособий по бере можность выбора наиболее предпочтительных форм менности и родам (в 2008 г. - 23 400 руб.;
в 2009 г. медицинского обслуживания, страхования и т.п. 25 390 руб.;
в 2010 г. - 34 583 руб., а также размер Размеры денежных пособий для граждан, имеющих детей в возрасте до полутора лет, в 2008-2010 гг.
Единовременное Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу пособие за ребенком до достижения им возраста полутора лет при рождении Минимальный размер Размер Период ребенка (а также индексации Максимальный за вторым при передаче за первым размер и последующими ребенка в семью), ребенком, руб.
детьми, руб.
руб.
Базовый размер - 8000 1500 3000 С 01.01.2008 по 30.06.2008 1,085 8600 1627,5 3255 С 01.07.2008 по 31.12.2008 1,0185 8840,58 1657,61 3315,22 6630, С 01.01.2009 1,13 9989,86 1873,1 3746,2 7492, С 01.01.2010 1,10 10 988,85 2060,41 4120,82 13 833, Экономические 4(89) Экономика и политика 28 науки материнского капитала (в 2008 г. - 276 250 руб.;
в руют более 70 % расходов на народное хозяйство, в 2009 г. - 312 162,5 руб.;
в 2010 г. - 343 378,8 руб.). среднем около 80 % расходов на социально-куль С 1 января 2007 г. по 31 декабря 2010 г. выда- турные мероприятия, территориальные бюджеты но более 2,6 млн. государственных сертификатов на лучше справляются с возвратом кредитов. Однако материнский (семейный) капитал, в том числе в лишь 12 из 89 бюджетов субъектов Федерации яв 2010 г. 789,4 тыс. сертификатов. ляются донорами, все остальные дотационные.
С начала 2010 г. свыше 53 тыс. семей, у кото- Уровень бюджетной обеспеченности субъектов рых дети родились в 2007 г., приняли решение о Российской Федерации различен и не всегда имеет распоряжении средствами материнского (семейно- тенденцию к стабилизации. Высокая степень бюд го) капитала, в том числе на улучшение жилищных жетной обеспеченности дает основание регионам условий - 47,8 тыс. семей на сумму 15,2 млн. руб., относительно самостоятельно решать конкретные на оказание образовательных услуг - 5,3 тыс. семей задачи в социальной области. В этой ситуации дан на сумму 282 млн. руб., на накопительную часть ные регионы, получив определенное преимущество, трудовой пенсии - 326 женщин на сумму 54 млн. должны активно стимулировать работу по норми руб.1 рованию социальных расходов, обеспечивая тем са Практически во всех регионах ежемесячное мым развитие всей системы социальной стандарти пособие на детей из многодетных семей выплачи- зации в России. Субъекты Российской Федерации вается в повышенном размере. Дополнительно к с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены единовременному пособию при рождении ребенка пока регулировать социальные расходы с помощью в ряде регионов выплачивается региональное еди- механизма бюджетного регулирования.
новременное пособие, размер которого дифферен- В данной связи формирование финансовых цирован в зависимости от очередности рождения нормативов, по нашему мнению, должно происхо ребенка. дить с учетом следующих условий:
В ряде субъектов Российской Федерации осу- 1) максимально возможное использование су ществляются выплаты многодетным семьям на де- ществующих законодательных и подзаконных ак тей, не посещающих дошкольные образовательные тов, прямо или косвенно определяющих матери учреждения, а также обеспечивается бесплатное пи- ально-вещественные показатели социальных норм тание в общеобразовательных учреждениях и бес- и нормативов (Уминимальный социальный стан платное лекарственное обеспечение по рецептам дартФ);
врача. 2) возможность разработки законодательных С января 2008 г. введены два новых вида по- актов, регламентирующих неурегулированные воп собий, адресованных семьям военнослужащих по росы финансирования социальной сферы;
призыву. Детям данной категории граждан предус- 3) необходимость учета основных социально мотрена выплата ежемесячного пособия на каждого экономических и природно-географических особен ребенка в возрасте до 3 лет в размере 6 тыс. руб., в ностей отдельных районов и территорий внутри 2009 г. - 6780 руб. (2010 г. - 7458 руб., 2011 г. - субъектов Федерации;
7942 руб.). 4) объективность подхода в определении фи Минимальный размер ежемесячного пособия нансовых нормативов применительно к конкрет по уходу за ребенком в 2009 г. составил 1873 руб., ным районам и городам;
так же как и размер данного пособия неработаю- 5) применимость единых для всех районов и щим гражданам по уходу за первым ребенком городов корректирующих коэффициентов (Убюд (2010 г. - 2060 руб., 2011 г. - 2194 руб.) и 3746 руб. - жетных ограничителейФ), отражающих уровень до за вторым и последующими детьми (2010 г.- ходов, в случае невозможности выполнения всех 4120 руб., 2011 г. - 4388 руб.)2. законодательных актов, затрагивающих социальную За последние годы по отношению к ВВП фи- сферу (в финансовом обеспечении).
нансовые ресурсы и выплаты не изменились, но Решение поставленных целей и задач осуще произошло усиление финансовых позиций инсти- ствляется через реализацию трех основных меха тута социального обеспечения и ослабление пози- низмов.
ций института социального страхования. 1) создание нормативной базы бюджетного Развитие процессов бюджетного федерализма, финансирования социальной сферы;
перераспределение властных полномочий между цен- 2) выравнивание уровней бюджетного финан тром и регионами приводят к тому, что все более сирования проблемных регионов;
позитивную роль играют бюджеты субъектов Рос- 3) создание системы бюджетных ограничите сийской Федерации. Они в настоящее время фи- лей.
нансируют все, что относится к жизнеобеспечению Казибекова Н.А. Формирование услуг социаль населения на территории. Территориальные бюд ной защиты и помощи населению: монография. Ма жеты имеют гораздо большую социальную направ хачкала, 2009.
ленность, чем федеральный бюджет, они финанси- Там же.
Поступила в редакцию 04.03.2012 г.