Книги, научные публикации
Экономические 3(88) Мировая экономика 209
науки и международные экономические отношения 2012 Эволюция системы банковского регулирования в странах Европы - влияние финансового кризиса й 2012 К.А. Комарова Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва E-mail: komarovak В статье исследуются причины финансового кризиса в банковских системах стран Европейского союза, проводится анализ влияния современных тенденций на устойчивость европейской бан ковской системы. Рассматривается создание европейского банковского союза как необходимая предпосылка снижения системных кризисов европейской банковской системы.
Ключевые слова: финансовый кризис, Европейский союз, банковское регулирование, регуляторы.
Развернувшийся в Европе долговой кризис осуществляется надзор), а также интегрирован привлекает большое внимание со стороны всех ная модель, когда все надзорные функции объе стран мира, так как он стал первым крупным диняются в одном органе1. Определенно первые испытанием для экономики Европейского союза две модели отличает общий недостаток, заклю и своеобразной проверкой его на прочность. Речь чающийся в том, что регуляторы не имеют пол идет не только о кризисе на фондовом рынке, в ной картины состояния той или иной организа банковской сфере или в государственных фи- ции: спектр их регулирования распространяется нансах, но и о кризисе доверия всем экономи- лишь на ряд организаций либо на отдельный ческим институтам блока. вид деятельности, при этом взаимодействие с Резко возросшие уровни государственного другими факторами остается вне надзорного поля.
долга и дефицита государственных бюджетов, со- Во многом эндогенные недостатки систем крытие негативных макроэкономических пока- регулирования финансовых рынков послужили зателей со стороны, например, Греции постави- причиной мирового финансового кризиса, на ли вопрос о выполнении членами Европейского чавшегося в 2007 г. Кризис вскрыл и другие союза Маастрихтских критериев, по которым оп- недостатки в системах регулирования: слабый ределяется готовность принятия той или иной мониторинг рисков, возникающих при трансгра страной валюты евро как национальной. ничных движениях капитала, а также практи Кризис выявил пробелы в системе регули- чески полное отсутствие организации, осуществ рования, мониторинга рисков, а также мер про- ляющей мониторинг системных рисков.
тиводействия им. Ситуация осложняется тем, что, Стоит пояснить первый тезис, касающийся в отличие от США, где в основном финансовый трансграничного движения капитала. Логика раз кризис преодолен и в настоящий момент идет вития информационных технологий и интегра преодоление его последствий для экономики, в ция национальных финансовых рынков подразу европейских странах вскрываются все новые про- мевают расширение возможностей инвесторов ис блемы, которые требуют эффективного решения. пользовать финансовые инструменты зарубежных Рассмотрим предпосылки возникновения фи финансовых рынков. Примером может послужить нансового кризиса в банковской системе стран ряд исландских банков - Landsbanki, Kaupthing и Европы.
Glitnir, которые разработали механизмы привле В качестве первой предпосылки возникнове чения вкладов под высокую процентную ставку ния кризиса в банковской системе стран Европы от нерезидентов посредством услуг интернет-бан можно назвать быструю интеграцию финансовых кинга2. Наибольшую известность получили услу рынков различных ее стран при отстающих тем ги первого под брендом Icesave, которые нашли пах интеграции надзорных институтов. В данном распространение, главным образом, в Великобри случае финансовый рынок понимается в расши тании и Нидерландах. Агрессивное привлечение ренном смысле, включая и рынок ценных бумаг, пассивов при неадекватной данной ситуации дея и валютный рынок, и кредитный рынок. Очевид тельности местного регулятора привело к тому, но, причиной такого быстрого развития стало при что при появлении первых слухов о возможной нятие единой валюты - евро, которое значительно несостоятельности исландских банков вкладчики упростило трансграничное перемещение капитала.
начали панически изымать свои средства, что в В странах Европы существует три модели итоге спровоцировало крах Landsbanki. При этом финансового регулирования: институциональная формально вкладчики Icesave не были покрыты модель (разделяющая регуляторов по признаку системой страхования вкладов Великобритании и организаций, за которыми они осуществляют над Нидерландов, а в случае Исландии имеющиеся зор), функциональная модель (регуляторы раз средства оказались недостаточными для обеспе деляются по видам деятельности, за которой Экономические 3(88) Мировая экономика 210 науки и международные экономические отношения чения обязательств Landsbanki перед всеми вклад- луждение, вследствие чего они могут принять чиками. недостаточно информированное решение. В то Для иллюстрации второго тезиса можно при- же время среди инвесторов могут быть и такие вести пример так называемых УпузырейФ рынка крупные и социально важные институты, как недвижимости в Испании и Ирландии, которые пенсионные фонды или страховые компании.
подогревались повышением доступности ипотеч- Данная ситуация попадает в поле деятельности ных кредитов. Также резко вырос объем креди- регуляторов фондового рынка, которые должны тования строительного сектора. С падением цен разработать адекватные методы ответного воз на недвижимость и объемов строительства мно- действия. С другой стороны, регуляторы бан гие из таких кредитов стали проблемными, сфор- ковского сектора заинтересованы в стабильности мировав так называемые УтоксичныеФ активы на национальной банковской системы и при воз балансе ирландских банков, несмотря на то, что никновении проблем у крупного банка склонны сами кредиты, как правило, выдавались в соот- оказать ему помощь. Открытое объявление о на ветствии с законом. личии у банка проблем способно спровоциро Описав недостатки систем регулирования в вать паническое снятие вкладов, что может лишь качестве причины кризиса в европейской бан- осложнить финансовое оздоровление банков.
ковской системе, логично перейти к анализу вто- Зачастую решение подобных конфликтов требу рой причины, которая опосредованно является ет вмешательства какой-либо вышестоящей ин логическим продолжением первой. Частично она станции, способствующей нахождению баланса была описана в примере выше, с точки зрения между обязанностями различных регуляторов.
механизмов формирования кризисных явлений Таким образом, можно констатировать, что ее можно описать как УперегревФ так называе- главной причиной кризиса в европейской бан мых неторгуемых секторов в странах с пробле- ковской системе явилось отставание институтов мами конкурентоспособности национальной эко- пруденциального надзора и регулирования от со номики. временного уровня развития финансовых сис Следует отметить, что под неторгуемыми тем и взаимоотношений, выраженное в неспо секторами экономики подразумеваются секторы, собности оказывать адекватные меры воздействия, производящие товары и услуги, не участвующие обеспечивая устойчивое развитие как на нацио в международной торговле и потребляемые в са- нальном, так и на мировом уровнях.
мой стране. Причины кризиса в банковской системе стран Принятие единой валюты обусловило вы- Европы предопределили направления совершен равнивание уровня кредитных ставок по стра- ствования их надзорных и регулятивных орга нам еврозоны и снижение их в ряде стран. В нов. Проблема ограниченности мандата нацио свою очередь, это стало причиной повышения нальных регуляторов подталкивает европейские доступности кредитных ресурсов, которые ввиду страны к расширению полномочий наднациональ непривлекательности торгуемых секторов устре- ных регуляторов. Данная тенденция объясняет мились в неторгуемые секторы (прежде всего, ся тем, что национальные регуляторы не спо строительство), одновременно вызывая приток собны должным образом контролировать финан рабочей силы. Наиболее яркие примеры данного совые учреждения - нерезидентов, а попытки вза явления - Испания, а также, как упоминалось имодействия с иностранными регуляторами по выше, Ирландия. С точки зрения банковской рождают конфликт интересов: в ряде случаев ин системы причина заключалась в дисбалансе кре- тересы потребителей финансовых услуг в одной дитных ставок и рисков. стране вступает в противоречие с политикой под Кризисное явление, так называемое Усхло- держки компаний, в том числе и финансового пывание пузыряФ, проявилось в том, что поку- сектора - в другой. Следует также отметить и пателей на множество незавершенных объектов тот факт, что качество и глубина надзора в раз недвижимости по сложившимся ценам не на- ных странах значительно отличаются, закономер шлось при том, что их строительство было про- но отражая развитие финансовой системы каж финансировано за счет заемных ресурсов. Такие дой страны. При возникновении кризисных си кредиты образовали массу проблемных активов туаций проявляется и другая дилемма: в какой на балансе европейских банков. Одновременно мере регуляторы разных стран должны разде появилось значительное количество безработных, лять ответственность, что, в свою очередь, слу из которых многие были неплатежеспособными жит предпосылкой разработки на начальном этапе заемщиками. унифицированного подхода в рамках осуществ Наконец, третья причина кризиса в евро- ления деятельности регуляторов разных катего пейской банковской системе заключается в оп- рий (стран), с перспективой создания впослед ределенном конфликте интересов различных ре- ствии единого регулятора.
гулирующих органов. К примеру, многие круп- Указанные институциональные конфликты воз ные банки, чьи акции обращаются на фондовых можно разрешить посредством создания наднацио биржах, обязаны раскрывать важную информа- нального регулирующего органа с расширенным цию о собственном бизнесе. Сокрытие отдель- мандатом, позволяющим осуществлять мониторинг ных фактов может привести инвесторов в заб- рисков вне зависимости от принадлежности орга Экономические 3(88) Мировая экономика науки и международные экономические отношения низации той или иной юрисдикции. Практической ченные долгом по ипотечным кредитам. Таким реализацией этой идеи стало создание в 2010 г. образом, банки получают необходимую ликвид трех полномочных органов (authorities)3: ность, рискуя лишь проблемными активами. Та Европейское банковское агентство (European кие размещения состоялись в декабре 2011 г. и Banking Authority, EBA) с центром в Лондоне;
феврале этого года, были размещены кредиты на Европейское агентство по страхованию и суммы в 489 млрд. евро 523 банкам и 529,5 млрд.
трудовым пенсиям (European Insurance and евро более чем 800 банкам, соответственно. С уче Occupational Pensions Authority, EIOPA) с цент- том того, что общие активы банков стран - чле ром во Франкфурте;
нов еврозоны на конец марта 2012 г. составили Европейское агентство по ценным бумагам 33,8 трлн. евро, это составляет около 3 % всех и фондовым рынкам (European Securities and активов;
общее количество кредитных организа Markets Authority, ESMA) с центром в Париже. ций в странах еврозоны на апрель 2012 г. соста Тем не менее данные органы не имеют пря- вило 6164, т.е. помощью ЕЦБ воспользовался примерно каждый 6-й банк5.
мых инструментов воздействия на те или иные организации: функция обеспечения исполнения Между тем в настоящий период рост активов законов возложена на национальные регулято- и пассивов европейских банков сильно замедлил ры, которым данные органы издают рекоменда- ся, хотя и не приостановился. Соотношение Увы ции. Однако эта мера представляет значитель- данные кредиты/привлеченные депозитыФ в ев ный шаг вперед по сравнению с ранее существо- ропейских банках с момента введения евро и до вавшими в данной сфере органами. осени 2008 г. стабильно держалось на уровне 1,1 Ранее было упомянуто разделение функций 1,12, но с того момента упало до 1,06. Это соот мониторинга системных рисков или пруденци- ношение говорит о снижении рисков ликвиднос ального надзора и функции надзора за исполне- ти в банковской системе стран Европы в после нием законов и других норм. Кризис показал днее время. Помимо того, положительно на бан слабость первого направления, и данный пробел ковской системе сказалось решение провести до призван восполнить Европейский совет по сис- капитализацию банков, принятое на саммите ЕС темным рискам (European Systemic Risk Board), в октябре прошлого года. По сравнению с кон который должен взаимодействовать с тремя вы- цом 2008 г. капитал и резервы европейских бан шеназванными органами. Целью учреждения ков на конец 2011 г. выросли на 26 %.
данного совета является макропрунециальный Таким образом, можно констатировать тот надзор над финансовыми системами стран ЕС, факт, что вопреки регулярно повторяющимся в предупреждение и снижение системных рисков, СМИ заявлениям о неминуемом распаде евро угрожающих финансовой стабильности ЕС4. зоны банковская система блока Еврозоны, и бо Следует отметить потенциально позитивное лее широко - ЕС, достойно выдержали испыта влияние данной меры, однако новой регулятив- ние, несмотря на то, что многие банки были вы ной системе еще предстоит быть опробованной нуждены прекратить существование.
на практике. Последний фактор проявился в ряде сделок В результате мирового финансового кризи- по слияниям и поглощениям, которые, впрочем, са определенная эволюция констатируется не в отличие от предкризисного периода, во мно только в регулятивной системе, но в инструмен- гом носили вынужденный характер. Общая за тарии органов надзора, которым пришлось стол- кономерность заключается в том, что многие бан кнуться с кризисными явлениями в банковской ки, специализировавшиеся на инвестиционной системе. В этом свете следует особенно выде- деятельности и ипотечном кредитовании, были лить роль Европейского центрального банка, ко- поглощены более крупными универсальными торый с избранием Марио Драги в качестве пред- финансовыми группами, чей уровень рисков был седателя стал проводить более активную реали- намного ниже.
зацию функции кредитора последней инстанции, В свете сказанного можно привести приме тогда как ранее банк старался не выходить за ры Великобритании, где таким образом был по пределы своей традиционной компетенции - под- глощен банк HBOS, купленный банковской груп держания стабильности цен. пой Lloyds TSB. В Германии Банк земли Саксо Кроме того, в кризис очень сильно возросла ния (Sachsen Landesbank) был приобретен дру роль ЕЦБ как агента, позволяющего Устерилизо- гим земельным банком - Баден-Вюртемберга ватьФ проблемные активы и предоставить рын- (LBBW). Также была национализирована хол кам ликвидность. Помимо прямых покупок ЕЦБ динговая компания Hypo Real Estate, в которую государственных облигаций европейских стран, входил в числе прочих и германо-ирландский следует выделить такой инструмент, как долго- банк Depfa. Пожалуй, наиболее известной жерт срочные операции рефинансирования (Long Term вой банковского кризиса в Европе стал бельгий Refinancing Operations, LTRO). Их суть заключа- ско-нидерландско-люксембургский банк Fortis, ется в том, что ЕЦБ размещает трехлетние креди- который был куплен французским BNP Paribas, ты под низкие ставки между банками, принимая позволив последнему стать крупнейшим банком в качестве обеспечения государственные облига- мира по величине активов. Кроме того, был ре ции стран Европы, а также облигации, обеспе- капитализирован франко-бельгийский банк Dexia, Экономические 3(88) Мировая экономика 212 науки и международные экономические отношения трудности которого возникли ввиду выданного фицированном законодательстве в банковской об ранее большого кредита проблемной Depfa. В Ир- ласти, включая такие важные сферы, как регу ландии был национализирован банк Anglo Irish. лирование, страхование вкладов, надзор в том При национализации кредитных организаций числе в области транснациональных банков. В государства применили уже использовавшийся настоящее время создание данного союза зат ранее прием создания Уплохого банкаФ, т.е. пуб- руднено, главным образом, политическими при личной управляющей компании, которая консо- чинами, так как большинство стран ЕС, истори лидировала проблемные активы, позволяя систе- чески характеризующихся финансовыми систе мообразующим банкам избавиться от их бремени мами, основанными на банках (bank-based), рас и обезопасив таким образом их клиентов. сматривают банки как ключевой механизм осу Делая вывод, можно сказать, что главным ществления национальной политики. Так, проч следствием финансового кризиса для европейс- ные связи между банками и политическими кру кой банковской системы стало масштабное пере- гами, например в Германии и Испании, или эко строение системы оценки рисков, проявившееся номический национализм во Франции объясня как на уровне коммерческих банков, которые были ют сопротивление на политическом уровне со вынуждены уйти из ряда высокорисковых ви- зданию банковского союза.
дов деятельности, так и на уровне государств, Во-вторых, глобализация финансовых рын которые были вынуждены модернизировать орга- ков требует координации работы национальных ны регулирования. регуляторов не только на панъевропейском или В Европе была проделана работа по боль- паназиатском уровне, но и на глобальном. В от шей координации международного сотрудниче- ношении данного факта можно выделить опре ства регуляторов, для чего был создан ряд но- деленные трудности, разрешение которых, по вых панъевропейских органов мониторинга рис- видимому, будет являться одной из ключевых ков в основных секторах финансовых рынков. концептуальных задач развития мировой эконо Тем не менее следует отметить, что механизм мики. Центром данной проблемы выступает тот взаимодействия этих агентств с национальными факт, что наднациональные регуляторы ЕС не правительствами и регуляторами еще до конца имеют того же объема полномочий, что, напри не отработан, как и не разработаны меры пре- мер, ФРС или Комиссия по ценным бумагам и дотвращения кризисных ситуаций. Принятые биржам в США. Данное обстоятельство предоп решения показали, что отдельные страны все еще ределяет, что их взаимодействие более будет ка не готовы делегировать ряд свои полномочий саться вопросов общего плана, чем конкретных наднациональным институтам. мер по нейтрализации возникающих системных В Европе появился специальный орган, рисков, так как полномочия для последнего в предназначенный для мониторинга системных случае с Европой в основном остаются в компе рисков, что позволит в будущем снизить веро- тенции национальных правительств. Последние, ятность повторения ситуации, когда кризисные как показывает пример Греции, могут оказаться явления из одного сегмента финансового рынка зажатыми между волей избирателей и междуна (а именно секьюритизированных ипотечных дол- родными обязательствами и недостаточно опе говых обязательств) перетекали в другие, Уздо- ративно пресекать возникающие угрозы.
ровыеФ сегменты. Мониторинг таких взаимосвя- В данном ключе можно отметить позитив зей должен стать задачей созданного Европейс- ную практику регулярных саммитов G-20, кото кого совета по системным рискам, тогда как ра- рые проводятся на уровне министров финансов и нее мандатов отдельных регуляторов для полу- глав центральных банков. Тем не менее такие чения полной картины таких взаимосвязей не встречи не могут подменить регулярного надзо хватало. ра, практика которого еще должна быть в полной Наконец, существующие регулирующие орга- мере сформирована, в том числе и на уровне Уин ны, в том числе ЕЦБ, разработали инструмента- ституты ЕС - национальные регуляторыФ.
рий для УстерилизацииФ угроз финансовой сис теме путем выкупа проблемных активов и ком- The Structure of Financial Supervision in Europe:
паний либо выдачи кредитов под их залог. About Single, Twin Peaks and Multiple Financial Проведенная регуляторами и национальны- Supervisors, Eddy Wymeersch, Ghent University, 2006 ми правительствами Европы работа еще не за- Financial Law Institute ;
ECGI. С. 1.
вершена, так как, скорее всего, не все скрытые The Financial Crisis in Europe: Evolution, Policy угрозы успели проявить себя. Тем не менее ев- Responses and Lessons for the Future / Goddard J. [et ропейской банковской системе удалось продемон- al]. 2009. С. 6.
стрировать устойчивость и жизнеспособность. EuropeТs New Financial Regulatory Bodies, Eddy Прогнозируя будущие тенденции и события, Wymeersch, Ghent University, 2011 - Financial Law стоит отметить два факта. Во-первых, необходи- Institute ;
ECGI. С. 5.
мость создания подлинного Европейского бан- ECB. URL: ковского союза как важного элемента поддержа- 2010/html/pr101216_3.en.html.
ния устойчивости экономики на европейском ECB, Monetary statistics - Provisional MoBu уровне. Данный союз основывался бы на уни- Tables 27 - Apr - 2012.
Поступила в редакцию 05.02.2012 г.