Книги, научные публикации
Экономические 3(88) Экономика и управление 151
науки 2012 Целевые программы в системе государственного регулирования экономики й 2012 А.А. Тушов Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова E-mail: OET2004 В статье обосновано, что модернизационная деятельность в широком смысле становится фун даментом современной экономики, основанной на знаниях, которые определяют реальную мощь государства, в первую очередь способность обеспечивать его интересы и безопасность.
Ключевые слова: экономика, государственное регулирование, целевые программы.
Экономические преобразования, происходя- Целевое программирование - это один из щие в Российской Федерации, выдвигают в число видов управления, базу которого составляет ори значимых задач государства выработку и реали- ентация деятельности на достижение поставлен зацию эффективной социально-экономической ных целей. По сути, любой метод планирования политики, что в свою очередь требует совершен- направлен на достижение каких-либо конкрет ствования управления развитием страны на всех ных целей. Но в данном случае в основе самого уровнях. Ключевыми задачами развития России процесса планирования лежат определение и по в настоящее время являются: переход к модели становка целей, и только потом подбираются пути их достижения2.
динамичного и устойчивого экономического ро ста на базе повышения эффективности работы Научно-техническая политика российских государственных институтов, увеличение степе- федеральных властей сегодня во многом направ ни конкурентоспособности российской экономи- лена на модернизационный путь развития. Го ки, диверсификация производства и экспорта. сударство играет особую роль в развитии поли Это предполагает смещение акцентов в государ- тики модернизации. Основной составляющей ственной экономической политике с решения те- процесса государственной инновационной поли кущих задач обеспечения социальной и макро- тики является определение состава и размера ре экономической сбалансированности к политике, сурсов, вовлекаемых в этот процесс. Отсутствие направленной на интенсификацию структурных в экономике государства сбалансированности изменений. Такие изменения, в свою очередь, между потребностью в финансовых ресурсах для означают удлинение горизонтов планирования, осуществления политики модернизации и сред повышение приоритета среднесрочных и долго- ствами для удовлетворения этой потребности срочных целей развития, разработки соответству- вызывает необходимость в конкретизации меха ющих методов их достижения. низма финансирования инновационной деятель Современные рыночные экономики развитых ности.
стран ориентированы на удовлетворение многооб- Как показывает мировой опыт, программ разных потребностей человека. Следует отметить, но-целевой метод может служить эффективным что в настоящее время в мире происходит смена инструментом реализации государственной эко концептуальных подходов к экономическому раз- номической и социальной политики. Именно витию. Наиболее развитые страны переходят на такой метод управления применяется в государ экономику, построенную на знаниях. При этом ос- ствах Европейского союза, США и Японии для новной целью экономической политики является решения стратегических задач развития, когда повышение уровня и качества жизни. Таким обра- необходимо сконцентрировать ресурсы для дос тижения конкретных целей3.
зом, модернизационная деятельность в широком смысле становится фундаментом современной эко- В настоящее время в России сложился ком номики, основанной на знаниях, которые опреде- плекс факторов, обусловивших актуальность про ляют реальную мощь государства, в первую оче- граммно-целевого метода при решении важней редь способность обеспечивать его интересы и бе- ших вопросов социально-экономического разви зопасность. Научно-технический потенциал высту- тия страны и организации бюджетной деятель пает стратегическим ресурсом формирования эко- ности государства, связанных с необходимостью номики инновационного типа и, следовательно, при- перевода экономики страны на инновационный знаком высокоразвитости государства1. путь развития. Для этого требуется разработка Экономические 3(88) Экономика и управление 152 науки эффективных механизмов развития реального вития, в разработке взаимоувязанных меропри сектора экономики РФ с привлечением значи- ятий по их достижению в заданные сроки с мак тельных объемов бюджетных средств для суще- симальной эффективностью при требуемом обес ственной технологической модернизации веду- печении ресурсами. Метод включает разработку щих отраслей и повышения конкурентоспособ- программ с учетом стратегических целей, опре ности на мировом рынке. При этом необходимо деление путей, средств и организационных ме объединение административных и финансовых роприятий по их достижению.
ресурсов всех уровней власти. Кроме того, тре- Программно-целевой метод используется буется изменить федеральное законодательство чаще всего в условиях наличия проблемных си в сторону совершенствования взаимодействия туаций, не находящих своего решения в инер различных уровней государственной власти4. ционном режиме функционирования и развития Исследование теории и практики управле- программируемой системы. Иными словами, ния экономическими процессами свидетельствует программно-целевой способ должен быть исполь о том, что наиболее эффективным способом до- зован, если проблема не устраняется в процессе стижения важнейших целей социально-экономи- естественного функционирования системы, а на ческого развития территории является исполь- оборот, обладает тенденцией к обострению.
зование целевых программ. Целевые программы Программа - это совокупность последова становятся важным инструментом и позволяют тельных мероприятий по реализации стратегии в рамках программно-целевого метода сконцен- с определением их стоимости, потребностей в трировать усилия для комплексного и системно- других ресурсах и источников ресурсообеспечен го решения проблем экономической политики ня, сроков реализации и исполнителей.
страны. Программа - это научно обоснованное пред Программно-целевой метод - это один из ставление о состоянии какого-либо отдельного, видов планирования, в основе которого лежит локального объекта управления через определен ориентация деятельности на достижение постав- ный период времени (5, 10 лет или более) на ленных целей. основании реализации поставленной цели и вы Программно-целевой метод планирования полнения комплекса мероприятий, согласован построен по логической схеме Уцели - пути - ных по ресурсам, срокам и исполнителям.
способы - средстваФ. При программном управ- По содержанию выделяют экономические, лении во главу угла ставится не сложившаяся социальные, научно-технические, инновацион организационная структура, а управление эле- ные, инвестиционные, экологические, оборон ментами программы, программными действия- ные программы. Они могут быть направлены на ми. Сначала определяются цели, которые долж- решение политических, национальных, чрезвы ны быть достигнуты, потом намечаются пути их чайных, религиозных задач, проблем преступ реализации, а затем - более детализированные ности и т.д. По временному периоду программы способы и средства. В конечном итоге, поставив бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), средне перед собой какие-то цели, организатор разраба- срочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).
тывает программу действий по их достижению. Программно-целевой метод разработан в Отсюда следует, что особенностью данного ме- 1950-е гг. в США. Сам термин введен в 1954 г.
тода планирования является не просто прогно- П.Ф. Друкером. Программы описывают комп зирование будущих состояний системы, а состав- лекс мероприятий и ресурсов, необходимых и ление конкретной программы достижения жела- достаточных для реализации целей плана. Каж емых результатов. Программно-целевой метод дая программа наряду со специфическими осо планирования УактивенФ, он позволяет не толь- бенностями, определяемыми ее смыслом и на ко наблюдать ситуацию, но и влиять на ее по- значением, должна содержать: обоснование це следствия, что выгодно отличает его от боль- лей и конечные показатели;
совокупность глав шинства других методов. ных и обслуживающих подпрограмм;
варианты Особенностью программного планирования реализации программы по срокам и объемам (при является также способ влияния на планируемую этом по каждому варианту должны быть прове систему. Во главу угла ставится не система сама дены расчет потребности в ресурсах, оценка эф по себе, ее составные элементы и сложившаяся фективности, оценка прямых и сопряженных организационная структура, а управление элемен- следствий);
порядок реализации программы (с тами программы, программными действиями. указанием ответственных исполнителей и сро Программно-целевой метод планирования ков завершения контролируемых этапов).
состоит в отборе приоритетных целей экономи- Необходимо отметить, что понятие програм ческого, социального, научно-технического раз- мы является более масштабным в данном кон Экономические 3(88) Экономика и управление науки тексте и возникает необходимость использова- в каждом конкретном случае определяется на ос ния более узкого для данной тематики понятия нове выделения приоритетных направлений раз целевой программы, которая непосредственно вития региона с учетом его специфики.
является инструментарием программно-целево- Проблемы использования программно-целе го метода регионального развития. Существует вого метода напрямую связаны с его недостатка несколько трактовок данного понятия: ми. В общей сложности выделяют 4 основных Целевая программа - это согласованный и вида недостатков:
увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам 1. Методическая незавершенность. К настоя осуществления комплекс научно-исследователь- щему времени не создано четких, устоявшихся ских, проектных, производственных, социально- определений по широкому кругу концептуальных экономических, организационно-хозяйственных положений разработки и реализации комплексных и других целевых мероприятий, реализуемых при программ, отсутствует единая точка зрения иссле поддержке государства. дователей на основополагающие понятия про Целевая программа - это система взаимо- граммно-целевого планирования и управления, связанных по целям, ресурсам и срокам мероп- соотношение плана и целевой комплексной про риятий, обеспечивающая реализацию приорите- граммы. Не созданы организационно-управленчес та социального, экономического, научно-техни- кие и нормативно-законодательные основы регио ческого или экологического развития в задан- нального программирования. В результате прихо ные сроки и с максимальным эффектом. дится адаптировать программные методы к уже Целевая комплексная программа - это сис- существующим методам планирования и управле тема увязанных между собой по содержанию, ния. Все это существенно ограничивает рамки при срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий менения программно-целевого подхода, который (действий) производственно-технологического, наиболее эффективен для решения хорошо изу научно-технического, социального, организаци- ченных проблем, так как для них сравнительно онного характера, направленных на достижение нетрудно провести исследование по схеме Уцель единой цели, решение общей проблемы. В такой система мероприятий - система управленияФ. От программе должны быть представлены цели, пути мечается перенос способов общегосударственного и средства решения программной проблемы. программирования на региональный уровень, бес Целевая комплексная программа - это доку- системность в разработке и принятии территори мент, в котором отражаются цель и комплекс альных программ. Не устранены попытки осуще производственных, научно-исследовательских, ствления чрезмерного количества одновременно ре организационно-хозяйственных, социальных и ализуемых, не увязанных между собой, мелких и других заданий и мероприятий, направленных частных программ. Программно-целевое планиро на решение наиболее эффективным путем эко- вание используется в основном для совершенство номических проблем и увязанных по ресурсам, вания действующих систем управления, а не для исполнителям и срокам осуществления. решения новых проблем.
Целевая комплексная программа является од- Данная ситуация также связана с недоста ним из инструментов целевого программирования. точностью научной базы по рассматриваемому Данный метод программирования считается наи- вопросу. Руководители программ при создании более эффективным по двум причинам: во-пер- новых систем управления предпочитают действо вых, целевые программы должны разрабатываться вать старыми проверенными методами, чтобы как предплановые документы по решению важ- уменьшить риск. Однако это не всегда является нейших проблем социально-экономического раз- оптимальным подходом, что не идет на пользу вития региона. Составляя план социально-эконо- создаваемой программе.
мического развития, необходимо обратиться к со- 2. Забывчивость систем управления. Имеется ответствующей целевой программе и найти там в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего ответ на вопрос: каким образом лучше решить ту развития системы управления начинают утрачивать или иную проблему Разработка целевой програм- связь с проблемами, для решения которых создава мы должна предшествовать плану, а ее реализация лись. Специалисты объясняют это с тем, что такая осуществляется путем включения в план соответ- связь первоначально не была учтена в полной мере ствующих показателей и заданий программы. при создании системы, определении ее границ, Во-вторых, основное назначение целевой про- структуры, функций и т. д. Кроме того, часто на граммы - это разработка системы взаимоувязан- блюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов ных мероприятий по решению важнейших про- социальной значимости проблемы, что не способ блем социально-экономического развития регио- ствует ее успешному решению. Программы не про на. Выбор проблем для программной проработки ходят необходимой объективной экспертизы, со Экономические 3(88) Экономика и управление 154 науки держат завышенные потребности в финансовых и ных результатов относятся также объемы произ материально-технических ресурсах. Проекты фор- водства важнейших видов конечной продукции, мируются без учета ресурсного потенциала регио- работ, услуг;
ввод в действие производственных нов и реальных возможностей государственной под- мощностей и объектов непроизводственной сферы;
держки. Зачастую в программах не увязаны пока- показатели развития науки, техники, ресурсозаме затели подпрограммы (объемы работ и услуг, сроки щения и импортозамещения и т.д.
выполнения, результаты и др.), не определяется спо- Целесообразность использования в программах соб координации деятельности всех исполнителей. различных результативных показателей очевидна:
во-первых, среди них должны быть сквоз Нет анализа реальности намечаемого финанси рования, исходя из складывающейся государствен- ные показатели, позволяющие сравнивать различ ной и региональной обстановки. ные программы между собой и с показателями по Мало внимания уделяется другим направлени- стране;
во-вторых, следует включать в них и макро ям ресурсного обеспечения:
комплектованию кадрами, экономические оценки;
материально-техническому снабжению, в-третьих, в них должны быть системы уста научно-исследовательской работе, новленных показателей, необходимых для опреде информационной подготовке. ления типов программ - экономических, соци 3. Отсутствие адекватных методик расчета эко- альных, экологических и др.
номической эффективности программ. Мероприя- 4. Недостаточная оперативность. Иногда с мо тия программ не всегда четко обосновываются, по- мента появления проблемы до момента реализации этому нет уверенности в том, что намечаемые на- программы по ее решению проходят многие годы, правления реализации целей во всех случаях явля- в течение которых обществу наносится невоспол ются наилучшими и дают наивысший эффект. нимый ущерб от игнорирования проблемы. Напри В результате невозможно объективно обосно- мер, десятилетиями замалчивалась проблема охра вать необходимость создания программы и соот- ны окружающей среды, пока, наконец, не были со ветствующей системы управления для решения ка- зданы специальные программы. Рано или поздно кой-либо конкретной проблемы. Не проводятся рас- проблемы все равно Увсплывают на поверхностьФ, четы потребности во всех видах обеспечивающих однако очевидно, что чем раньше та или иная про средств и эффективности их использования. Не блема будет обнаружена и решена, тем больший организована статистика по выполнению программ. ущерб удастся предотвратить. Неправильно уста Разработка региональных программ осуществляет- навливаются сроки завершения программ и отдель ных мероприятий5.
ся в условиях острого дефицита информации и невозможности учета всех объективных факторов на стадии проектирования. Плохо проработан та- Афанасьев В.Я. Теория и практика разработки целевых комплексных программ. М., 2010. С. 108.
кой важный вопрос регионального программиро Самофалова Е.В. Государственное регулирование вания, как оценка эффективности программ.
национальной экономики: учеб. пособие. М., 2007.
Общая результативность разработки и реали С. 77.
зация региональной программы - ее экономичес- Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструмен кая, социальная, научно-техническая, экологичес- тальная поддержка. М., 2007. С. 28.
кая и иная эффективность - выражаются конкрет- Сидорина И.Ф. Целевые программы как инстру ными показателями итогов достижения программ- мент программно-целевого бюджетирования. Ивано ной цели. во, 2011. С. 43.
Анализ соотношения результатов и затрат хо- См.: Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д.С.
Разработка, реализация и оценка региональных целе зяйственной деятельности отражается в общих и вых программ (на основе Канадского опыта) / под общ.
частных показателях экономической эффективнос ред. С.Ю. Фабричного. М., 2006;
Данилова И.В., Резе ти, показателях абсолютной и сравнительной эф пин А.В.аСтабилизационная политика: координация фективности, например национального дохода на федеральных и региональных мер в условиях неодно душу населения, соотношения фондов накопления родности экономического пространства // Вопр. эко и потребления и другие. К показателям программ- номики и права. 2011. 9.
Поступила в редакцию 05.02.2012 г.