Книги, научные публикации
Экономические 2(87) Экономическая теория 59
науки 2012 Структурная политика государства в современной России:
проблема формирования и реализации й 2012 С.А. Логвинов кандидат экономических наук, профессор й 2012 Е.Г. Павлова кандидат экономических наук, доцент E-mail: log46@list.ru В статье обосновано, что наиболее эффективным вариантом регулирования государством струк туры национальной экономики считается воздействие на избранные в качестве приоритетов эле менты экономической системы, которые, опираясь на государственную поддержку, становятся авангардом, двигателем, синергетиком для остальной части экономики.
Ключевые слова: современная Россия, структурная политика, формирование, реализация.
Еще в XVII - начале XVIII в. человечеством Используя благоприятные стартовые усло была осознана необходимость государственного вия и экономические преимущества, возникшие регулирования структурной адаптации экономи- вследствие несовершенства и неразвитости ры ки к меняющимся под влиянием многообразных ночных механизмов и институтов, первые два факторов условиям. сектора перераспределяют в свою пользу нацио События последних лет, связанные с миро- нальный доход, в то время как предприятия, ра вым финансовым кризисом, еще раз убедитель- ботающие на внутренний рынок в конкурент но доказали, что без активного государственного ных условиях, из года в год имеют рентабель участия оптимизировать пропорции в экономи- ность ниже ставки рефинансирования ЦБ и мно ке невозможно. В настоящее время практически гократно ниже коммерческих ставок по креди во всех теоретических и реальных моделях госу- там. Это вынуждает даже потенциально конку дарственного регулирования рыночной экономи- рентоспособные предприятия данного сектора ки присутствует структурная политика как эле- осуществлять суженное воспроизводство, не имея мент экономической политики государства. по независящим от них причинам возможности Со сменой социально-экономической моде- реализовать свои конкурентные преимущества.
ли развития первостепенную роль в регулирова- Формированию неблагоприятной среды для этих нии экономических пропорций в России стал иг- предприятий в немалой степени способствуют рать ценовой механизм рынка. Под его воздей преднамеренно и непреднамеренно создаваемые ствием в экономике сложилось три сектора, раз государством административные и экономичес личающихся по конкурентоспособности, услови кие преимущества для экспортеров сырья и мо ям для развития производства, модернизации про нополистов.
изводственной базы и повышения эффективнос Наиболее эффективным вариантом регули ти, - ориентированный на экспорт сырьевой сек рования государством структуры национальной тор и работающие на внутреннем рынке монопо экономики считается воздействие на избранные лизированный и конкурентный сектора. Первые в качестве приоритетов элементы экономичес два из этих секторов имеют высокий уровень рен кой системы, которые, опираясь на государствен табельности, в то время как работающий на внут ную поддержку, становятся авангардом, двига реннем рынке конкурентный сектор неприбылен телем, синергетиком для остальной части эконо и вынужден сокращать производство.
мики. В истории России было несколько струк Представим рентабельность отдельных видов турных реформ, проведенных государством на экономической деятельности в России в 2005 основе выявления приоритетов и содействия их 2009 гг. (табл.1).
Таблица 1. Рентабельность отдельных видов промышленной продукции в России (2005-2009 гг.)* Отрасль промышленности 2005 2006 2007 2008 Добыча полезных ископаемых 35,6 30,6 30,5 25,4 29, Связь 33,6 33,0 36,1 33,7 31, Обрабатывающие производства 15,3 16,6 18,3 17,1 12, В том числе машины и оборудование 8,2 8,3 8,7 8,8 8, * Экономист. 2010. № 12. С. 41.
Экономические 2(87) Экономическая теория 60 науки развитию. Первой такой реформой можно считать технологии металлообработки 1940-х гг. и были реформу П.А. Столыпина, в которой приоритетом морально устаревшими. Масштабное перераспреде выступало земледелие. За непродолжительный пя- ление инвестиций в пользу машиностроения, недо тилетний период России удалось достичь высоких статочно обоснованное расчетами народнохозяй результатов: в 1913 г. сельскохозяйственное произ- ственных потребностей, самым негативным обра водство дало более половины валового дохода госу- зом отразилось на развитии других отраслей эконо дарства, а поставки российской пшеницы состави- мики, включая отрасли, совершившие рывок в пе ли треть мирового ее экспорта. Поскольку три чет- риод химизации.
верти сырья для промышленности были сельскохо- В постсоветский период первыми документа зяйственными, аграрный сектор способствовал рос- ми, провозгласившими новую структурную поли ту промышленного производства на 33,6 %1. Сле- тику российского государства, стали принятый в дующей структурной реформой стала индустриали- 1999 г. федеральный закон УОб инвестиционной зация, благодаря которой Россия превратилась в одну деятельности в РФ, осуществляемой в форме капи из ведущих промышленных держав мира. Постро- тальных вложенийФ и концепция среднесрочной енные в тот период промышленные гиганты - УАпа- программы УСтруктурная перестройка и экономи титФ, УМагниткаФ, УНорильский никельФ и др. - до ческий ростФ на 1997-2000 гг. Следующим доку сих пор составляют основу отечественной эконо- ментом, зафиксировавшим намерения российских мики. В ходе индустриализации в относительно ко- властей относительно изменения структуры нацио роткие сроки удалось заново создать мощный про- нального хозяйства, являются УОсновные направ мышленный потенциал. В период с 1965 по 1980 г. ления социально-экономического развития РФ на в России была успешно осуществлена структурная период до 2010 г.Ф, где предусматривалось в 2007 г.
трансформация экономики на основе химизации осуществить переход к инновационному росту. Тре производства. Уже в течение первых пяти лет осу- тьим в исторической последовательности докумен ществления этой структурной реформы втрое уве- том, отражающим структурную политику государ личилось производство химических продуктов на ства в РФ, выступает Концепция долгосрочного базе глубокой переработки первичного сырья и в развития на период до 2020 г. В ней сформулиро 5 раз возрос выпуск пластических масс и синтети- вана стратегия создания в России конкурентоспо ческих волокон. Химизация способствовала разви- собной экономики на основе использования инно тию химического и нефтяного машиностроения, со- вационных факторов. В последующем аналогичные зданию принципиально новой микробиологической задачи содержались в ежегодно принимаемых трех отрасли. Увеличение производства минеральных летних программах федерального правительства.
удобрений, по объему которого Россия вышла на Селективная поддержка государством опреде первое место в мире, обеспечило рост выпуска про- ленных приоритетов остается на сегодня наиболее дукции в сельском хозяйстве. Развитие химичес- часто применяемой формой осуществления струк ких производств повлекло за собой развитие ряда турной политики в условиях рынка. Особенно ак отстававших в прошлом отраслей машиностроения, туальна она для относительно небогатых стран, а автоматики и электроники. Необходимость улуч- также в периоды кризисов различного рода, когда шить положение села дала толчок подъему строи- ощущается недостаток финансовых ресурсов. Успех тельства и отраслей социальной сферы. Существен- селективной стратегии зависит от правильности ной оказалась роль химизации также в развитии выбора приоритетов, воздействуя на которые мож ряда фундаментальных и отраслевых наук. но получить кумулятивный и мультипликацион Наряду с успешными в истории России име- ный эффект во всем народнохозяйственном комп ются примеры менее удачных структурных преоб- лексе. Вместе с тем существенный разрыв в созда разований на основе ускоренного развития приори- ваемых государством условиях функционирования тетов. В начале 80-х гг. ХХ в. была предпринята приоритетных и прочих сфер хозяйственной дея попытка дать импульс для развития экономики и тельности, отраслей, производств и предприятий повышения ее эффективности за счет ускоренного может привести к негативным результатам в эко наращивания машиностроительного производства. номике и социальной среде, дискредитировать го Направление значительных капиталовложений в сударственную структурную политику в глазах об машиностроение позволило существенно увеличить щественности. Чрезвычайно опасным является так выпуск металлообрабатывающего оборудования раз- же расхождение между декларируемыми и реаль личных модификаций. По количеству металлооб- ными приоритетами, что, к сожалению, характерно рабатывающих станков Россия вышла на первое для России.
место в мире. Станочный парк России по физичес- В сценарных условиях и прогнозе социально кому возрасту стал на 20 лет моложе станочного экономического развития РФ на 2010 - 2012 гг., под парка США. Однако станки эти основывались на готовленных Минэкономразвития России в 2009 г., Экономические 2(87) Экономическая теория науки отмечается, что ни один из вариантов не обеспечива- мало проблем. Ускоряющийся рост числа принима ет в полной мере переход к инновационному разви- емых программ, бюрократизация процесса их под тию. Рост производства в отраслях машиностроения готовки и утверждения привели к распылению и и повышение их доли в промышленном производ- замораживанию ресурсов. Переход к рынку не по стве в целом по отношению к кризисному 2009 г. мог снять эти проблемы. Программирование про будет происходить крайне медленно2 (табл. 2). должало оставаться скорее формальной, чем при Очень небольшое снижение доли ТЭК и рост носящей реальные плоды, деятельностью.
примерно в той же мере доли машиностроения не В 2005 г. в России были разработаны и впер соответствуют требованиям перестройки экономи- вые профинансированы в полном объеме крупные ческой структуры, обусловливают сохранение в Рос- проекты, нацеленные на решение социальных про сии на многие годы прежней структуры националь- блем и охватившие четыре межотраслевых комп ного хозяйства. лекса - здравоохранение, образование, АПК и жи Согласно прогнозу, предполагается уменьше- лищную сферу. Проекты получили статус нацио ние в 2012 г. производства металлорежущих стан- нальных и ряд существенных преимуществ в срав Таблица 2. Динамика роста производства в отдельных отраслях промышленности РФ Отрасль промышленности 2009 2010 2011 Промышленность, всего 100,0 100,0 100,0 100, Отрасли инвестиционного комплекса 15,1 15,4 16,2 17, В том числе машиностроение 11,6 12,1 12,8 14, Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) 44,3 44,1 43,3 42, ков на 30 % в сравнении с уровнем 2008 г. Доля нении с комплексными целевыми программами. К инновационной продукции в 2012 г. ожидается на последним следует отнести гарантированное посто уровне 6,4 % против 5,5 % в 2008 г., в то время как янно растущее бюджетное финансирование, нали в промышленно развитых странах она достигает 30 чие специальной системы управления выполнени - 40 %3. Аналогичные изменения намечаются и в ем мероприятий, вовлечение в процесс реализации опубликованном в июне 2010 г. проекте сценарных отраслевых и региональных органов власти, мощ условий на 2010 - 2013 гг. В оптимистическом ва- ная поддержка со стороны СМИ и общественнос рианте прогноза социально-экономического разви- ти. Использование нового планового инструмента тия РФ на период 2020 - 2030 гг. прослеживается национальных проектов - позволило в относитель курс на снижение инвестиционной активности4. но короткие сроки достичь видимых результатов в В основе всех негативных с точки зрения про- социальной сфере.
грессивного преобразования экономической струк- На сегодня важнейшей задачей являются раз туры РФ прогностических ожиданий, безусловно, работка и обеспечение выполнения концепции и лежит установка не недоиспользование государством стратегии преодоления структурных деформаций и механизма планового регулирования пропорций в сырьевой ориентации экономики, в которых опре экономике. деляются генеральная цель, видение и общая мо Центральным звеном системы регулирования дель долгосрочных действий по преобразованию рыночной экономики в рамках планового процесса структуры российского хозяйственного комплекса.
является разработка и контроль за выполнением Стратегическое планирование структурных сдвигов программ. В настоящее время поставлена цель осу- в экономике должно базироваться на взаимодей ществить комплексную модернизацию отечествен- ствии государства, бизнеса, объединений и союзов ной экономики. Это позволяет предположить, что работодателей и работающих, различных организа в ближайшие годы область применения программ ций общественности и местного самоуправления.
расширится при одновременном повышении резуль- Это позволит уменьшить вероятность ошибок при тативности данного регулирующего инструмента. выборе путей наиболее полного использования име Россия располагает богатым опытом реализа- ющегося потенциала и формирования оптималь ции структурных приоритетов с помощью программ ной экономической структуры. Стратегия должна в условиях централизованного управления эконо- определить концептуальные подходы к установле микой. В послевоенные годы примером успешного нию принципов разработки и реализации государ осуществления программ были развитие атомной ственной структурной политики, очертить границы энергетики и атомного машиностроения, освоение государственного вмешательства в процессы струк космического пространства, в 1970-е гг. - мелиора- турной адаптации национальной экономической ция земель и подъем транспортного комплекса. системы.
Вместе с тем наряду с позитивным опытом приме- Особого внимания требует формирование кри нения программно-целевого подхода имелось и не- териев для выбора приоритетов на федеральном и Экономические 2(87) Экономическая теория 62 науки разработка плана действий государственных на региональном уровнях управления, учитываю щих рыночные факторы, временные и ресурсные структур.
ограничения. В литературе рассматриваются два основных В официальных документах постсоветского варианта стратегии развития российской экономи периода развития России прослеживается несколь- ки - энергосырьевой и инновационный. В первом ко этапов эволюции подходов государства к опре- варианте предусматривается первоочередная реали делению структурных приоритетов. В первые годы зация конкурентных преимуществ страны, связан перехода к рынку долговременные структурные при- ных с добычей, переработкой и экспортом углево оритеты не объявлялись. В качестве краткосрочного дородов и развитием энергетики. Во втором - фор ориентира для поддержки использовался потреби- мирование мощного слоя конкурентоспособных тельский рейтинг, по которому государство опреде- производств в обрабатывающих отраслях. Большин ляло объемы финансирования отраслей. В середине ство авторов отдают предпочтение инновационно 1990-х гг. главным критерием для избирательного му варианту, как в наибольшей мере отвечающему регулирующего воздействия стала окупаемость вло- требованиям максимальной реализации стратегичес ких интересов России5. На наш взгляд, наилучшие жений. В канун кризиса 1998 г. были сформулиро ваны критерии отбора Уточек ростаФ, среди кото- шансы в условиях глобальной конкуренции Россия рых: конкурентоспособность, наличие прорывных получит лишь развивая одновременно и сырьевую инновационных проектов, способность вовлечь в и инновационную экономику. Конкретные пропор сферу своей деятельности других субъектов хозяй- ции между ними необходимо целенаправленно ре ствования и сформировать сектора экономического гулировать в процессе стратегического планирова роста, высокая социальная значимость. ния структурных сдвигов с учетом долгосрочных Основным ориентиром для определения при- национальных интересов. Решения относительно не оритетных сфер деятельности является, на наш приоритетных видов экономической деятельности взгляд, система субординированных и скоордини- принимаются с учетом их роли в поддержании жиз рованных целей. С учетом целевых установок кри- недеятельности и безопасности общества. Важные терии выбора приоритетов для долговременной и виды деятельности, например производство меди среднесрочной структурной политики должны со- цинских препаратов и техники, требуют государ ответствовать видению будущего с позиции пере- ственной поддержки в масштабах всего отраслевого довых достижений мирового НТП. Для кратко- комплекса. Поддержка производств, не имеющих срочной структурной политики критерии выбора важного значения с точки зрения обеспечения жиз приоритетов должны отвечать требованиям рыноч- недеятельности и национальной безопасности, осу ной экономики на конкретном этапе развития - ществляется избирательно с учетом состояния име конкурентные преимущества, прибыльность, дина- ющегося потенциала, наличия инновационных за мика спроса, качество производства и продукта, ми- делов, конкурентоспособности и т.п. При этом го нимум негативных последствий государственного сударственная помощь должна носить целевой ха вмешательства. рактер - создание импортозамещающих или экс Процесс формирования структурной политики портных мощностей, освоение новых продуктов, в рамках стратегического планирования осуществля- технологий и рынков и др. В случае нецелесообраз ется поэтапно в определенной последовательности: ности сохранения производства помощь государ целеполагание;
ства должна быть нацелена на минимизацию соци диагностика (выявление и анализ) факторов;
альных издержек.
формирование стратегических альтернатив;
обоснование выбора приоритетов;
Бабкин В. 20 тысяч нет баррелю нефти // Из вестия. 2009. 25 февр.
установление приоритетов;
Сенчагов В. Способствует ли бюджет 2010 г.
выбор оптимальной стратегии;
модернизации российской экономики? // Вопр. эко определение путей и средств реализации стра номики. 2010. 2. С. 34.
тегии;
Там же.
разработка программы мероприятий;
Алексеев А., Кузнецов Н. Структура инвестиций:
формирование системы управления осуще- насколько она передовая? // Экономист. 2010. 3.
ствлением мероприятий;
См.: Иванченко В., Иванченко В. Инновацион формирование механизма реализации про- но-структурное воспроизводство и государство // граммных мероприятий;
Экономист. 2010. 1;
Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое пла формирование системы мониторинга реали нирование и национальное программирование: учеб зации мероприятий и достигнутых результатов;
ник. 3-е изд., доп. М., 2009.
разработка процедур корректировки страте гии и программы мероприятий;
Поступила в редакцию 06.01.2012 г.