На правах рукописи

Потапов Михаил Григорьевич Право субъекта Российской Федерации в правовой системе России Специальность 12.00.01

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.

Москва - 2004 Потапов Михаил Григорьевич ПРАВО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ Специальность 12.00.01 ЧТеория и история права и государства;

история правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА 2004

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации;

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Муромцев Геннадий Илларионович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Пиголкин Альберт Семенович кандидат юридических наук, доцент Мачин Игорь Федорович Ведущая организация Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится 23 апреля 2004 года в 1600 часов на заседании'диссертационного совета К 229.001.02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, ауд. 49.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан 22 марта 2004 года.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена рядом разноплановых факторов, которые имеют методологический, историко-культурный, социально-политический и иной характер.

Это, прежде всего, известное несовершенство понятийного аппарата, использующегося в отечественной правовой науке при исследовании права субъекта Федерации. Поэтому решение задач, поставленных в диссертации, предполагает необходимость использования новых методологических подходов к вопросу.

Историко-культурный фактор сказывается в существенном изменении исторических условий и общественного сознания в России, осуществляющей переход к новому общественному строю. Этот переход отражает и общие закономерности исторически переходных эпох, и уникальные особенности новейшей истории России. Последние состоят в том, что путем реформ в стране осуществляется, по сути, революция, направленная на замену советского тоталитарного строя новым, демократическим. Столь существенные изменения в направленности развития страны и общественного сознания, произошедшие в течение жизни одного поколения, обусловили высокую степень системной разбалансированности общества и права, крайне низкую эффективность последнего, центробежные тенденции в государственно-правовом строительстве и т.д.

Указанные факторы наложили свой отпечаток на процесс создания новой Российской Федерации - самой многочисленной в мире по числу входящих в нее субъектов. В условиях новых принципов ее формирования право ее субъектов предстает как качественно новое явление в постсоветской истории российского права. Его место, роль и значение в правовой системе России еще недостаточно осмыслены.

Степень научной разработки проблемы. В отечественной правовой науке досоветского периода проблема права субъекта Федерации вообще не исследовалась.

В советский период отдельные аспекты проблемы нашли отражение в работах С.С. Алексеева, А.А. Ушакова, А.Ф. Шебанова, Л.С. Явича и других ученых. Как правило, она рассматривалась в рамках понятия система права, предполагающего исследование права в целом, сквозь призму общественных отношений, а при анализе системы законодательства отмечались различные аспекты влияния на нее федеративной формы государственного устройства. Это, в частности, федеративный строй законодательства и федеративная система права (А.А. Ушаков); акты субъекта Федерации как элемент системы советских нормативных правовых актов (А.Ф. Шебанов);

основные отрасли права в с о ю з н ы х с у в е ренные подсистемы, представляющие подотрасли единого советского права (С.С. Алексеев). Вместе с тем в тот период вопросы понятия права субъекта Федерации, его структуры, источников, дефектов и т.д. не стали предметом специальных исследований.

Распад СССР и принятие Конституции РФ 1993 г., закрепившей новые принципы федерализма, обусловили повышенный интерес к исследованию права субъекта Российской Федерации/Современные исследования проблем права субъекта Федерации отличает большее, чем в советский период, разнообразие подходов, которые отражают, с одной стороны, факт закрепления в Конституции РФ идеологического плюрализма, с другой- потребность в осмыслении нового правопонимания и новых принципов построения Российской Федерации.

Так, одни авторы рассматривают критерии федеративной структуры российского права, к которым относят компетенцию органов государственной власти, предметы ведения Федерации и ее субъектов, юридическую силу нормативных правовых актов (А.В; Мицкевич). Другие исследуют проблему с помощью категории тематический нормативный массив субъекта Российской Федерации, акты которого формируется применительно к решению задач в различных социально-экономических сферах региона (Ю.А. Тихомиров). Третьи предпринимают попытки изучения проблемы с позиций единства формы и содержания регионального права, определения его структуры (В.В. Толстошеее).

Отдельные аспекты обозначенной проблемы нашли отражение в работах, посвященных исследованию конституционного права (О.А. Бабошин, СВ. Краюшкин), трудового и семейного законодательства (М.А. Бочарникова, Л.М. Пчелинцева), законодательства о местном самоуправлении (А.А. Сергеев, Б.М. Скрынников), в сфере экономики регионов (И.В. Михеева), образования (Г.Т. Ермошин) и др.

В последние годы был опубликован ряд фундаментальных работ, где также рассматриваются лишь отдельные аспекты проблемы права субъекта Российской Федерации. Это, в частности, коллективная монография Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации под редакцией профессора А.С. Пиголкина. В ней исследуются вопросы вертикальной структуры субъектного права в рамках федеративного российского права, а также специфика правотворческой деятельности на субъектном уровне.

Вопросам конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации посвящена монография профессора В.В. Гошуляка.

В коллективной монографии Российская Федерация и ее субъекты:

проблемы укрепления государственности под редакцией СВ. Полениной исследуется, помимо прочего, вопрос о месте законодательства субъектов Российской.Федерации в системе- законодательства России.

Другая коллективная монография Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации под редакцией Т.Я. Хабриевой посвящена, в частности, проблемам разграничения законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектам, конституционным основам разграничения предметов ведения и полномочий и др.

Все эти работы вносят существенный вклад в разработку проблемы права субъекта Российской Федерации, но тем не менее ряд важных ее аспектов остался вне поля зрения многих авторов и нуждается в дальнейшем исследовании.

Объектом: исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования права субъекта Российской Федерации в правовой системе России на современном этапе.

Предмет исследования i составляют формы (источники) и нормы права, принятые органами государственной; власти субъектов Российской Федерации.

Цель исследования. Настоящая работа направлена на комплексное, взаимосвязанное исследование теоретических проблем права субъекта Российской Федерации в условиях происходящих в нашей стране реформ, обновления правовой системы России, перевода юридической теории и практики в качественно новое состояние.

Для достижения этой цели автором были поставлены г следующие задачи:

- охарактеризовать подходы к исследованию права субъекта Российской Федерации в досоветской и советской юридической литературе;

- рассмотреть современные аспекты методологии исследования лрегионального права;

- изучить проблемы системы источников субъектного права;

-определить систему источников права субъекта Федерации и раскрыть ее иерархическую (вертикальную) структуру;

- раскрыть отраслевую (горизонтальную) структуру регионального права;

- дать понятие право субъекта Федерации;

- проанализировать дефекты в структуре права субъекта Федерации, их предпосылки и причины, а также высказать предложения по их устранению.

Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись общенаучные, теоретико-правовые и частные методы. В работе использовались методы системного, сравнительно-правового и юридико-технического анализа, а также исторический и социологический подходы. Правовой основой исследования послужили как положения общей теории права и государства, так и положения конституционного, международного, гражданского, административного, трудового и других отраслей российского права по рассматриваемой проблеме.

Поскольку в исследовании данной проблемы использование категорий система права и система законодательства является недостаточным, то ее анализ проводился с позиций единства формы и содержания субъектного права, неразрывной связи и взаимодополняемости его иерархической (вертикальной) и отраслевой (горизонтальной) структур. Такой подход позволил рассмотреть проблему в ее целостности и взаимосвязи с общефедеральной структурой права.

Источниковую базу исследования составили: а) научные труды по вопросам общей теории права и государства таких ученых как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, А.И. Бобылев, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина;

Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев и др.; б) указанные ранее работы, посвященные отдельным аспектам права субъекта Российской Федерации; в) Конституция РФ 1993 г., федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, научно-теоретическая и нормативно-правовая информация на электронных носителях в базах данных справочных правовых систем Консультант Плюс, Гарант, Кодекс, Референт и др., а также и в Интернете.

Естественно, цели и задачи исследования, а также объем диссертации обусловили использование указанных нормативных правовых актов лишь в части, достаточной для выводов и обобщений.

Научная новизна исследования ч определяется как совокупностью изучаемых путем системного, комплексного анализа теоретических проблем права субъекта Российской Федерации, так и собственно содержанием ряда сформулированных относительно рассматриваемого субъектного права положений, научных определений и рекомендаций.

Исходя из положений теории права и государства, а также действующего законодательства в работе сформулирована современная концепция регионального права, в частности, дано определение понятия право субъекта Российской Федерации, охарактеризована иерархическая и отраслевая структура субъектного права, а также рассмотрены его дефекты, их причины и предпосылки.

С позиций системного и других методологических подходов в работе обобщены подходы к исследованию проблем права субъекта Российской Федерации, а также проанализированы отдельные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Диссертантом внесены предложения по устранению дефектов в структуре права субъекта Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В ходе анализа методологических аспектов проблемы автор делает вывод, что исходной методологической посылкой в исследовании данной проблемы является положение о том, что право есть многоуровневое системное образование. В условиях федеративной формы государственного устройства России, по мнению автора, это проявляется, помимо прочего, в специфике вертикальной структуры системы источников права, а также в предметном разграничении сфер действия нормативных актов федерального и субъектного уровней.

2. Под правом субъекта Российской Федерации автор понимает обособленное в рамках общефедерального права структурное единство юридических норм и нормативных правовых актов, которое отражает специфику федеративной формы государственного устройства.

З.Эта специфика, по утверждению автора, проявляется в том, что система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации имеет как бы два полюса - федеральный и субъектный. Поэтому диссертант утверждает, что она формируется как сверху - через правотворчество федеральных органов государственной власти, так и снизу - в результате правотворчества органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это объективно создает предпосылки возникновения проблемы согласованности между актами федерального и субъектного уровней, которая в условиях современной России приобретает особую значимость.

Установлено, что система нормативных правовых актов (система источников права) в Российской Федерации, представляя единое целое, подразделяется вместе с тем на эти два пласта, или уровня, - федеральный и субъектный. Соответственно, можно исследовать эту систему как в целом, так и в рамках этих пластов, или уровней, каждый из которых включают собственную подсистему нормативных правовых актов.

4. На горизонтальном, то есть отраслевом уровне федеративная специфика системы источников права, считает автор, проявляется в том, что, с одной стороны, нормы, одинаковые по предмету правового регулирования, могут входить в различные структурные пласты федеративного права.

С другой стороны, в известных сферах правового регулирования они могут издаваться лишь на уровне субъектов Российской Федерации в рамках их совместных с Федерацией предметов ведения либо в рамках предметов ведения субъекта Федерации, определяемых на основе так называемого лостаточного принципа. Следовательно, место этих норм в системе отраслей права в одних случаях заранее определено федеральной Конспггуцией, в другихопределяется снизу в ходе субъектного правотворчества на основе лостаточной компетенции.

Таким образом, полагает автор, в условиях федеративной формы государственного устройства горизонтальная структура субъектного права есть совокупность институтов и подотраслей, интегрированных в соответствующие отрасли российского права.