Книги, научные публикации
Экономические 9(82) Экономика и управление 163
науки 2011 Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания й 2011 Т.В. Переверзев Академия труда и социальных отношений, г. Москва E-mail: OET2004 В статье речь идет о различных моделях организации межбюджетных отношений. Рассматрива ются варианты формирования доходов бюджетов разных уровней, закрепления расходных обя зательств, выявляются положительные и отрицательные последствия использования каждой из них в практике межбюджетных отношений. Автор увязывает проблемы неэффективной фис кальной политики в условиях финансового кризиса с проблемой вертикального неравенства в бюджетной системе РФ.
Ключевые слова: вертикальное бюджетное неравенство, горизонтальное бюджетное неравенство, формирование доходных источников бюджетов органов власти, фискальная автономия субнаци ональных органов власти, закрепление расходных полномочий по расходам, неэффективность фискальной политики.
Бюджетный федерализм предполагает хотя вое бремя в другие регионы (муниципалитеты) бы некоторую долю самостоятельности не толь- и осуществлять недобросовестную налоговую ко в определении потребностей в общественных конкуренцию;
благах, но и в изыскании ресурсов для их удов- г) каждому уровню власти должно быть пре летворения1. Предоставление собственных услуг доставлено право делегировать (передавать) в должно быть профинансировано собственным установленных законодательством страны случаях населением из собственных налогов. и порядке свои налоговые полномочия другому Принцип бюджетной автономии предпола- уровню власти (без права их дифференциации гает отказ от расщепления налоговых доходов и между властями отдельных территориальных еди выведение из бюджетной практики регулирую- ниц).
щих доходных источников (налогов). Необходи- При разделении конкретных видов налогов мо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого и налоговых полномочий между уровнями влас уровня формировались в основном за счет соб- ти целесообразно учитывать следующие крите рии2, утвердившиеся в различных моделях бюд ственных налогов.
При разграничении налоговых полномочий жетного федерализма:
стабильность - чем больше налоговые по между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие прин- ступления зависят от экономической конъюнк ципы: туры, тем выше должен быть уровень бюджет а) налоговые полномочия каждого уровня ной системы, за которым закрепляются этот на власти должны быть необходимыми и достаточ- логовый источник и полномочия по его регули ными для эффективной реализации закреплен- рованию;
экономическая эффективность - за каж ных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий;
дым уровнем бюджетной системы должны зак б) налоговые полномочия федеральных вла- репляться налоги, объект (база) которых в наи стей, кроме того, должны быть достаточными большей степени зависит от экономической по для обеспечения возможности регулирования литики данного уровня власти;
мобильность налоговой базы - чем выше общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономическо- мобильность налоговой базы, тем на более вы го, социального и налогового пространства, в том соком уровне бюджетной системы она должна числе за счет выравнивания бюджетной обеспе- облагаться налогом, и наоборот;
равномерность размещения налоговой базы ченности регионов;
в) налоговые полномочия региональных и чем выше неравномерность (дисперсность) раз местных властей не должны ограничивать пере- мещения налоговой базы, тем на более высоком мещение капиталов, рабочей силы, товаров и ус- уровне она должна облагаться налогом, и наобо луг, а также позволять экспортировать налого- рот;
Экономические 9(82) Экономика и управление 164 науки социальная справедливость - налоги, но- чае именно профицит федерального бюджета и сящие перераспределительный характер, долж- высокая доля в его расходах межбюджетных ны быть закреплены за федеральным уровнем трансфертов являются обязательными условия власти;
ми обеспечения сбалансированности нижестоя бюджетная ответственность - сборы, пред- щих бюджетов и всей системы государственных ставляющие собой платежи за бюджетные услу- финансов в целом.
ги, должны поступать в бюджет органов власти, Что же касается финансовой устойчивости, предоставляющих соответствующие услуги. то она реализуема в условиях превалирования Однако несмотря на различные альтернатив- децентрализации во взаимоотношениях между ные схемы распределения налоговых и ненало- уровнями власти бюджетной системы по поводу говых доходов и расходных обязательств, прак- распределения расходных обязательств и закреп ления доходных источников4. Это объясняется тически всегда возникают вертикальный и (или) горизонтальный дисбаланс в модели бюджетно- тем, что только в данном случае бюджетная сис го устройства. Вертикальный дисбаланс появля- тема как совокупность ее подсистем способна ется в случае различия собственных доходов и сохранять текущее (стабильное) состояние при расходных обязательств на различных уровнях наличии внешних воздействий, поскольку каж бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс дый уровень органов власти располагает необхо возникает при различии собственного фискаль- димыми и достаточными условиями своего эф ного потенциала субнациональных органов вла- фективного функционирования. Это позволяет сти на одном уровне бюджетной системы3. Ука- фискальным властям быть лабильными в реше занные виды дисбалансов могут быть устранены нии проблемы сбалансированности при возник с помощью различных механизмов трансфертов новении внешних угроз с опорой не столько на или заимствований. безвозмездную помощь из федерального центра, Практически в любой децентрализованной сколько на собственные экономические и фи модели бюджетного федерализма необходим ком- нансовые возможности.
плекс выравнивающих трансфертов: от целевых Российские теоретики и практики межбюд и условных трансфертов для решения конкрет- жетных отношений связывают содержание этой ных задач экономической политики националь- категории, в первую очередь, с такими понятия ного правительства до иных условных или бе- ми, как УвзаимодействиеФ, УустановлениеФ, Уре зусловных трансфертов для выравнивания вер- гулированиеФ и т.п., что свидетельствует о про тикального или горизонтального дисбаланса бюд- цессуальности межбюджетных отношений. В жетной системы. При этом нужно избегать транс- этом случае взаимоотношения между бюджета фертов, направленных на простое покрытие раз- ми различных уровней перестают быть статич рыва между доходами субнациональных бюдже- ными, а модель бюджетного процесса предстает тов и их расходами, в целях укрепления ответ- в качестве пошаговой адаптации или балансиро ственности субнациональных властей за налого- вания интересов разных уровней власти и уп вую и расходную политику. равления. В данном контексте ежегодное состав Не следует вводить систему целевых транс- ление и рассмотрение, принятие и исполнение фертов и в отсутствие работающей системы мо- федерального, региональных и местных бюдже ниторинга и эффективного контроля за их ис- тов превращаются в процесс достижения комп пользованием. Это может привести к неэффек- ромиссного договора между ветвями власти, а тивному использованию ресурсов и росту кор- также между Федерацией и территориальными румпированности субнациональных фискальных сообществами.
властей. Бюджетная система в России имеет в осно Неадекватное воплощение изложенных ве своего функционирования:
законодательно закрепленные расходные выше принципов формирования взаимосвязей между органами власти различных уровней бюд- полномочия разных уровней власти;
правовое разграничение доходных источ жетной системы ставит проблему финансовой стабильности и устойчивости национальных го- ников, прежде всего в форме налоговых поступ сударственных финансов. лений;
механизм вертикального и горизонтально Превалирование принципов централизма в межбюджетных отношениях способно обеспечи- го выравнивания бюджетов субнациональных вать финансовую стабильность в смысле спо- уровней бюджетной системы.
собности бюджетной системы функционировать Специфика сочетания принципов централиз в равновесии без изменения ее структурных свя- ма и децентрализма в российской системе меж зей. Однако следует оговориться, что в этом слу- бюджетных отношений предопределяет основное Экономические 9(82) Экономика и управление науки противоречие, заложенное в них: оно связано, с нансового выравниванияФ в смысле обеспечения одной стороны, с сильной централизацией в воп- субфедеральных уровней власти бюджетными росах налоговых полномочий органов власти раз- ресурсами, достаточными для осуществления при личных уровней, а с другой - с высокой степе- сущих ему функций.
нью децентрализации фактических расходов суб- Однако данный механизм финансовой ста федеральных бюджетов. Это противоречие обус- бильности мог поддерживать равновесие бюд ловлено тем, что нарушается принцип субсиди- жетной системы только при условии благопри арности, в соответствии с которым изначальное ятной внешнеэкономической конъюнктуры для перераспределение ответственности в межбюд- российского экспорта и стабильности в целом жетных отношениях от муниципалитетов к фе- национальной и глобальной финансовых систем.
деральным органам власти осуществляется сни- В условиях глобального финансового кризиса зу вверх. В российской бюджетной системе про- данный механизм дал УсбойФ во всех его струк цесс делегирования полномочий органам власти турных элементах: мировые цены на нефть ста был реализован в обратном порядке - сверху вниз, ли падать, ВВП России сократился на 7,7 %, что явилось причиной предрасположенности ре- федеральный бюджет стал дефицитным, накоп гиональных бюджетов до перечисления межбюд- ленные страховые бюджетные фонды быстро себя жетных трансфертов из центра к дефициту в исчерпали, механизм межбюджетных трансфер пределах 50-30 %, а муниципальных - на уров- тов перестал выполнять функцию вертикально не 70-90 %. В этих цифрах проявляется фено- го бюджетного выравнивания.
мен асимметрии в межбюджетных отношениях В табл. 1 приводятся данные, свидетельству в российской бюджетной системе, который и ющие об изменении сбалансированности бюд предопределил специфику механизма ее финан- жетов всех уровней бюджетной системы в РФ за совой стабильности. Основными его элемента- два кризисных года 2009-2010 гг. Доходы феде ми выступают: рального бюджета за I полугодие 2010 г. соста стабильное формирование профицита фе- вили 19,0 % ВВП, что на 1,1 процентного пунк дерального бюджета, который превращается в та (п.п.) ВВП выше, чем за аналогичный период ключевое звено финансовой стабильности бюд- 2009 г. Расходы федерального бюджета в январе жетной системы РФ;
июне 2010 г. относительно соответствующего ежегодное планирование и исполнение стра- периода предыдущего года снизились на 1,2 п.п.
ховых бюджетных фондов за счет высоких до- ВВП и достигли 20,8 % ВВП. Несмотря на их ходов от внешнеэкономической деятельности, некоторое снижение по итогам I полугодия 2010 г., обусловленных растущей конъюнктурой на то- данный объем расходов является одним из са вары российского сырьевого экспорта;
мых высоких по сравнению с докризисным пе включение системы межбюджетных транс- риодом, когда объем расходов федерального бюд фертов в постоянно действующий механизм Уфи- жета не превышал 16 % ВВП. В результате раз Таблица 1. Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в январе - июне 2009-2010 гг.
Январь-июнь 2010 г. Январь-июнь 2009 г. Отклонение, Доходы/расходы процентных млрд.руб. % ВВП млрд.руб. % ВВП нунктов ВВП Федеральный бюджет Доходы 3997,9 19,0 3172,2 17,9 + 1, Расходы 4386,2 20,8 3893,9 22,0 - 1, Дефицит (-)/ Профицит (+) - 388,3 -1,8 - 721,7 - 4,1 + 2, Консолидированные бюджеты субъектов РФ Доходы 3155,7 15,0 2711,3 15,3 - 0, Расходы 2747,6 13,0 2611,7 14,8 - 1, Дефицит (-)/ Профицит (+) + 408,1 2,0 + 99,6 0,5 +1, Бюджет расширенного правительства Доходы 7603,5 6042,7 34,2 + 1, Расходы 7331,2 6619,7 37,4 - 2, Дефицит (-)/ Профицит (+) +272,3 - 577,9 - 3,2 + 4, Источник. Составлено по данным Министерства финансов РФ, расчетам ИЭПП.
Экономические 9(82) Экономика и управление 166 науки нонаправленного изменения параметров феде- Улучшение ситуации в бюджетной сфере на рального бюджета за 6 мес. текущего года он шло свое отражение в предлагаемом в законопро исполнен с дефицитом в 1,8 % ВВП против екте снижении верхних пределов внутреннего и 4,1 % ВВП в 2009 г. внешнего долга: соответственно, с 5148,4 млрд.
Консолидированный бюджет субъектов РФ руб. до 4732,3 млрд. руб. (3219,6 по состоянию за январь - июнь 2010 г. также исполнен с про- на 1 апреля 2011 г.) и с 55,6 млрд. долл. до фицитом в размере 2,0 % ВВП против 0,5 % 43,8 млрд. руб. (38,8 млрд. руб. на 1 апреля ВВП за аналогичный период 2009 г. При том 2011 г.).
что величина расходов за 6 месяцев 2010 г. сни- По итогам 2010 г. консолидированный ре зилась на 1,8 п.п. ВВП, федеральные власти ре- гиональный бюджет и бюджеты территориаль комендуют субъектам РФ продолжать придер- ных государственных внебюджетных фондов живаться политики ограничения роста собствен- были сведены с дефицитом в размере 329,3 млрд.
ных бюджетных расходов. руб. (0,84 % ВВП). По сравнению с 2008 г. раз При анализе объема поступлений доходов в мер дефицита консолидированного регионального бюджетную систему страны следует учитывать бюджета увеличился по отношению к ВВП в эффект низкой базы в I полугодии 2009 г. Тогда 7 раз.
бюджетные поступления находились на низком В Российской Федерации, согласно Закону уровне из-за падения цен на нефть и общего о федеральном бюджете на 2010 г. и на плано замедления темпов экономического развития. При вый период до 2012 г., насчитывалось свыше сравнении поступлений за I полугодие текущего 80 различных трансфертов (4 - в подразделе до года с их объемом за аналогичный период 2008 г. таций, 43 - в подразделе субсидий, в том числе видно, что текущий объем доходов заметно ниже федеральные целевые программы и подпрограм докризисного. Кроме того, в начале 2009 и мы, 21 - в подразделе субвенций и 19 - в под 2010 гг. в бюджет был зачислен инвестицион- разделе Уиные межбюджетные трансфертыФ) (см.
ный доход от управления средствами нефтегазо- табл. 2). По 35 направлениям финансирование вых фондов в размере 275,2 млрд. и 134 млрд. составляет менее 1 млрд. руб. Это значит, что руб., соответственно. для отдельного субъекта Российской Федерации Ожидаемый дефицит федерального бюдже- финансирование по ряду направлений может со та составит в 2011 г. 719,1 млрд. руб., или 1,3% ставлять десятки или сотни тысяч рублей. Оче ВВП. Ненефтегазовый дефицит бюджета по ито- видно, что при целевом характере большинства гам года оценивается правительством на уровне направлений (субсидии и субвенции) издержки 11,2 % ВВП (около 12,5 % ВВП в 2010 г.). по администрированию данных средств, не го Таблица 2. Трансферты российским регионам из федерального бюджета РФ в 2008-2010 гг. в номинальном выражении 2008 2009 Трансферты млн. руб. % к итогу млн. руб. % к итогу млн. руб. % к итогу 1 094 680 100 1 480 385 100 1 378 337 Трансферты регионам, всего Дотации 390 398 35,7 578 277 39,1 522 685 37, В том числе:
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 328 648 30 375 485 25,4 396 996 28, дотации на меры по обеспечению сбалансированности бюджетов 46 035 4,2 191 886 13,0 105 955 7, Субсидии 435 867 39,8 530 073 35,8 411 439 29, В том числе:
субсидии на дорожное хозяйство 101 799 9,3 104 304 7,0 61 437 4, субсидии на сельское хозяйство 73 593 6,7 90 641 6,1 87 930 6, Субвенции 153 170 14,0 288 440 19,2 378 650 27, В том числе:
субвенции на полномочия в области содействия занятости населения 37 413 3,4 77 414 5,2 87 090 6, субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ 0 0,0 45 825 3,1 116 851 8, Иные межбюджетные 115 245 10,5 87 595 5,9 65 562 4, трансферты Источник. Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП.
Экономические 9(82) Экономика и управление науки воря уже об оценке эффективности осуществля- ни сократились иные межбюджетные трансфер емых расходов, могут превысить выгоды от по- ты (МБТ) (на 25,2 %) и субсидии (на 22,4 %) к лучаемых средств. Соответственно, необходима уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций систематизация предоставляемых межбюджетных на 9,6 %. Однако если сравнивать суммы транс трансфертов, включая четкое соблюдение прин- фертов, переданных на региональный уровень, с ципа, согласно которому распределение финан- объемами 2008 г., то картина несколько изменит совой помощи должно производиться с учетом ся. В целом, общий объем трансфертов в 2010 г.
уровня бюджетной обеспеченности субъектов в ценах 2008 г. на 6,4 % больше соответствую Российской Федерации. щей суммы 2008 г. При этом в реальном выра В целом, объем финансовых средств (вклю- жении наблюдается существенное падение иных чая сальдо бюджетных кредитов), переданных из МБТ (на 51,9 %) и субсидий (на 20,3 %) к уров федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, ню 2008 г. В то же время объем субвенций в сократился в 2010 г. на 4,1 % в номинальном 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза выражении. При этом общий объем федеральных превышает объемы 2008 г. (рост в реальном вы трансфертов снизился на 6,9 % - с 1480,4 млрд. ражении на 108,8 %). Выросли также в 2010 г.
до 1378,3 млрд. руб., а сальдо полученных и по- дотации - рост в реальном выражении на 13,1 % гашенных бюджетных кредитов, напротив, вы- по сравнению с уровнем 2008 г.
росло на 28,9 % - с 127,5 млрд. до 164,4 млрд. Вышеописанная динамика привела к опре руб. Следует отметить, что объем выделенных в деленным изменениям в структуре трансфертов 2010 г. из федерального бюджета кредитов реги- в 2009-2010 гг. (см. табл. 2). Так, объем дотаций онам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 снизился в 2010 г. в номинальном выражении и 170,0 млрд. руб., соответственно). Заметный по сравнению с уровнем 2009 г., главным обра рост сальдо произошел за счет существенного зом, за счет снижения суммы дотаций на под снижения объемов погашения бюджетных кре- держку мер по обеспечению сбалансированности дитов со стороны регионов - с 43,2 млрд. руб. в бюджетов со 191,9 млрд. до 105,9 млрд. руб. В 2009 г. до 5,4 млрд. руб. в 2010 г., что может результате доля дотаций на сбалансированность быть связано с тем, что все большие объемы в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13, бюджетных кредитов выдаются федеральным до 7,7 %. При этом доля дотаций на выравнива центром на срок более одного года. ние бюджетной обеспеченности, напротив, вы Рассмотрим более подробно динамику отдель- росла с 25,4 до 28,8 %. В целом, данные измене ных типов федеральных трансфертов (см. табл. ния следует оценить положительно, так как до 2, рисунок). тации на выравнивание распределяются по наи В номинальном выражении в 2010 г. отно- более прозрачной методике на основе объектив сительно 2009 г. снизились объемы всех типов ных факторов. Важно отметить, что снижение трансфертов, за исключением субвенций, объем объемов дотаций на сбалансированность сопро которых вырос на 33,1 %. В наибольшей степе- вождалось существенным ростом сальдо бюджет Рис. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг.
Источник. Федеральное казначейство, база данных ИЭПП.
Экономические 9(82) Экономика и управление 168 науки ных кредитов. Однако, в целом, сумма дотаций ных доходов региональных бюджетов субъекты на сбалансированность и сальдо бюджетных кре- Российской Федерации существенно сократили дитов все же уменьшилась на 15,4 % в номи- свои первоначальные проекты региональных нальном выражении - с 319,4 млрд. руб. в 2009 г. бюджетов в течение 2009-2011 гг. Объемы бюд до 270,3 млрд. руб. в 2010 г. Данное сокращение жетных обязательств, которые несут бюджеты отражает уже отмеченное выше снижение напря- субъектов РФ и бюджеты муниципальных обра женности в субнациональных финансах в зований, зачастую существенно превосходят 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г. объемы поступивших в бюджеты доходов. В ре Доля субвенций в общей сумме трансфертов зультате возросла напряженность в исполнении значительно выросла за 2009-2010 гг. с 14,0 % в бюджетов, заметно повысился риск того, что ре 2008 г. до 27,5 % в 2010 г. Рост объемов субвен- гиональные бюджеты не справятся с выполне ций во многом был обусловлен последователь- нием своих бюджетных обязательств. В услови ным увеличением субвенции на осуществление ях снижения доходов и сохранения практически полномочий в области содействия занятости на- на прежнем уровне расходных обязательств про селения из-за роста напряженности на рынке труда блема несбалансированности бюджетов усилива и появлением с 2009 г. субвенции на обеспечение ется.
жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием Трудное положение усугубляется тем, что 65-летия Победы в Великой Отечественной вой- стимулы для увеличения собственной доходной не. Именно за счет последнего вида субвенций и базы на региональном и местном уровнях неве произошла большая часть прироста объема суб- лики. Практически ни один элемент налоговой венций в 2010 г.: субвенция на обеспечение жи- базы, кроме относительно небольших источни льем ветеранов ВОВ выросла с 45,8 до 116,9 млрд. ков (налоги на имущество), не относится напря руб., составив более 30 % всей суммы субвенций мую к источникам доходов этих бюджетов. Даже в 2010 г. Также можно отметить увеличение в передача на региональный уровень дополнитель 2010 г. субвенции на оплату жилищно-комму- ного норматива отчислений по налогу на при нальных услуг отдельным категориям граждан на быль проблему пополнения доходной части бюд 17,8 % - с 84,8 до 99,9 млрд. руб. жетов не решила, поскольку уже с ноября Доля субсидий в общей сумме трансфертов 2008 г. поступления от взимания этого налога последовательно снижалась в 2009-2010 гг. - с существенно сократились, а возможность воздей 39,8 % в 2008 г. до 35,8 % в 2009 г., а в 2010 г. ствия органов государственной власти субъектов этот показатель составил лишь 29,9 %. Суще- Российской Федерации на поступление этого на ственное сокращение сумм субсидий в 2010 г. во лога фактически отсутствует.
многом связано с заметным сокращением объе- Условия, когда финансово-экономическое мов софинансирования со стороны федерально- прогнозирование становится весьма затруднитель го бюджета в рамках федеральных целевых про- ным, заставляют пересмотреть формат бюджет грамм (ФЦП) и бюджетных инвестиций, не ного прогнозирования и вернуться к однолетне включенных в ФЦП. му бюджету, сохраняя при этом среднесрочное В целом, говоря об основных параметрах планирование. Субъекты Российской Федерации трансфертов из федерального бюджета в 2010 г., также стоят перед выбором: сохранить неизмен можно отметить следующее. В 2010 г. продол- ным трудно реализуемый трехлетний бюджет;
жились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: уве- вернуться к годовому бюджету и не утверждать личение доли субвенций и уменьшение доли суб- законом о бюджете бюджетные параметры на три сидий и иных межбюджетных трансфертов в года;
сохранить трехлетний бюджет и утверж общей сумме трансфертов из федерального бюд- дать законом проектировки по субъектам бюд жета. Суммарный объем дотаций на сбалансиро- жетного планирования и по разделам функцио ванность и бюджетных кредитов, хотя и сокра- нальной классификации.
тился в 2010 г., все же значительно превысил В результате по сравнению с плановыми уровень 2008 г. Во многом это связано с сохра- показателями одна треть региональных бюдже нением определенной напряженности с испол- тов не смогла профинансировать даже содержа нением консолидированных бюджетов субъектов ние социальной сети, вторая треть - инвестици РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало онные расходы, а оставшаяся треть смогла про увеличение доли дотаций на выравнивание бюд- финансировать их в половинном объеме от уров жетной обеспеченности в общей сумме транс- ня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доно фертов из федерального бюджета. ры, которые превратились в дотационные, усу В условиях финансового и экономического губив проблему вертикального бюджетного не кризиса и уменьшения поступлений собствен- равновесия в российской бюджетной системе.
Экономические 9(82) Экономика и управление науки Что касается среднесрочных прогнозов, то в главным образом, фискальных функций госу их основе также заложена ориентация на меха- дарства. Примером тому является недооценка низм финансовой стабильности: ожидание вы- фискальными органами власти опасности нара соких цен на нефть, стремление к сбалансиро- щивания финансовой асимметрии регионов. Вме ванности федерального бюджета и стабилизации сте с тем целостная система формирования и темпов роста ВВП в стране. Именно в этой свя- поддержания сбалансированности на субфедераль зи, несмотря на ожидаемый в краткосрочной пер- ных уровнях бюджетной системы РФ только спективе профицит федерального бюджета и начала формироваться накануне кризиса, и ее низкий уровень государственного долга, пара- структура не была дополнена широким набором метры нового среднесрочного бюджета на 2012- схем вертикального бюджетного выравнивания 2014 гг. вызывают опасения относительно долго- с ориентацией преимущественно на региональ срочной устойчивости государственных финансов ный и местный уровни бюджетной системы.
России. Вскоре после принятия 13 мая 2011 г. Министерство финансов РФ только приступило поправок в Закон о федеральном бюджете на к созданию кодекса лучшей практики в органи 2011 г. правительство объявило основные на- зации межбюджетных отношений и повышении правления бюджетной политики на 2012-2014 гг., качества управления региональными и муници которые были скорректированы уже в начале сен- пальными финансами, который должен был со тября 2011. Новые бюджетные параметры сви- держать подробное описание методик распреде детельствуют о том, что правительство de facto ления межбюджетных трансфертов с соответству откладывает намеченную ранее консолидацию, ющим набором общих схем распределения меж по крайней мере, в ближайшие два года. В про- бюджетных трансфертов. Однако финансовый екте нового среднесрочного бюджета дефицит кризис поставил на повестку дня необходимость консолидированного бюджета и, особенно важ- переориентации элементов механизма финансо но, ненефтяной дефицит будут заметно снижаться вой стабильности на инструменты финансовой только в 2014 г. Это означает, что широко об- устойчивости. Последнее является наиболее зна суждаемое принятие формального УжесткогоФ чимым сценарием укрепления сбалансированно бюджетного правила (как, например, правило сти бюджетной системы в условиях нестабиль постоянного дохода) также откладывается. При- ной внешней среды, связанной с кризисными чем есть вероятность того, что в условиях до- явлениями на глобальном экономическом про полнительного давления на увеличение расхо- странстве.
дов правительство может принять промежуточ ное УгибкоеФ бюджетное правило, устанавлива- Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // J. of Political Economy. October 1956. 64. P. 416 ющее цену отсечения для нефти, выше которой 424.
все нефтяные доходы будут поступать в нефтя- Musgrave R. The Theory of Public Finance.
ные фонды, а дефицит при этом будет финан N.Y., 2009.
сироваться за счет внутренних или внешних за- Oates W. Fiscal Federalism. N. Y., 1972.
имствований. ACIR. Governmental Functions and Process:
В данных условиях невозможно говорить о Lo cal an d A reawid e. Ad vis ory Co mmi ssi on on целостном механизме финансовой устойчивости Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C, в силу того, что она нацелена на реализацию, 2001.
Поступила в редакцию 07.08.2011 г.