Книги, научные публикации
Экономические 9(82) Экономика и управление 135
науки 2011 Формирование управления по результатам на государственном уровне в России й 2011 З.А. Цекоева Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации E-mail: zeldner Автором рассмотрено управление по результатам на государственном уровне, истоки его появ ления и развития в науке и практике. Проведен анализ формирования управления по результа там в России, выделены четыре этапа применения инструментов управления по результатам на государственном уровне в России, определены их особенности.
Ключевые слова: управление по результатам, программно-целевой подход, проектный подход, го сударственные программы, результативность государственных программ.
Решение проблемы постоянной недостаточ- тамФ. Термин выделяется на основании того, что ности ресурсов и необходимости эффективного критерий результата занимает центральное по их распределения должно достигаться путем вза- ложение в управлении, поэтому систему управ имоувязки стратегического планирования, резуль- ления, опирающуюся на полученный результат, тативности государственной политики и процесса можно назвать управлением по результатам. По планирования бюджетных расходов. Реализация мнению Т. Санталаинена, основными этапами подобной концепции требует применения науч- процесса управления по результатам являются ного подхода к повышению результативности процесс определения результатов, процесс уп программ осуществления государственной поли- равления по ситуации и процесс контроля за ре зультатами1.
тики. Для решения указанной проблемы в боль шинстве стран мира внедряют управление по ре- Так, внедрение управления по результатам зультатам на государственном уровне. как инструмента эффективного достижения це Разработка сущностных основ теории и прак- лей государственной социально-экономической тики управления по результатам восходит к концу политики должно носить комплексный характер 1940-х гг. и является реакцией на управленчес- и охватывать все этапы управления. Управление кие проблемы, с которыми столкнулся после Вто- по результатам на государственном уровне мож рой мировой войны бизнес практически во всех но определить как целенаправленную деятель странах с развитой рыночной экономикой. ность органов государственной власти и их дол Перемещение фокуса внимания с научного жностных лиц по формированию и реализации менеджмента в сторону более философского под- государственной политики с учетом запланиро хода, в котором проблема управления сводится к ванных и достигнутых результатов.
последовательности решения общих задач и в Переход к управлению по результатам обес котором цели имеют более важное значение, чем печивает преимущества всем участникам управ функции, произошло в значительной степени ленческого процесса. У них появляется более ка благодаря П. Друкеру, который ввел концепцию чественная и прозрачная информация о результа управления по целям (Management by objectives), тах использования бюджетных средств, возмож впервые упомянутую им в 1954 г. в своей книге ность принятия обоснованных решений о при УThe Practice of ManagementФ (УПрактика менед- оритетности бюджетных расходов и прямого кон жментаФ). Своеобразным дополнением системы троля за результативностью и эффективностью управления по целям стало так называемое УУп- достижения целей государственной политики.
равление результативностьюФ (УPerformance Один из классиков теории экономической поли managementФ), или УУправление достижениями тики В. Ойкен указал, что Утолько та политика, в и их измерениеФ (УPerformance management and рамках которой все законы ориентированы на об щее решение, может быть эффективнойФ2.
measurementФ), которое наиболее полно система тизировало оценку развития персонала в рамках Доказав свою эффективность, управление по управления по целям. результатам получило распространение в систе Одним из первых ввел в теорию управле- мах государственного управления США, Кана ния термин Ууправление по результатамФ извес- ды, Австралии и большинства стран Европы.
тный финский специалист Тимо Санталаинен, Попытки перехода к управлению по резуль издав в 1988 г. книгу УУправление по результа- татам на государственном уровне в России носят Экономические 9(82) Экономика и управление 136 науки фрагментарный характер и не охватывают всю ным Минэкономразвития России, уровень дос систему государственного управления. Примене- тижения запланированных значений показателей ние элементов бюджетирования, ориентирован- практически не менялся в период 2006-2010 гг.:
ного на результат, является формальным, стра- 70-80 % показателей достигается в полном объеме;
тегическое планирование остается слабо увязан- 16,5-24,5 % показателей достигается не в полном ным с бюджетным планированием, отсутствует объеме;
3,5-7,5 % показателей не достигается.
достоверная оценка достижения поставленных Свидетельством распространения федеральных целей государственной политики, а также оцен- целевых программ является то, что до 2008 г.
ка эффективности бюджетных расходов. доля расходов федерального бюджета в форме Внедрение принципов управления по резуль- ФЦП перманентно росла.
татам возникло в начале 2000-х гг. как направ- Доля расходов на федеральные целевые про ление реформирования бюджетного процесса в граммы в расходах федерального бюджета вырос Российской Федерации. Задача повышения ре- ла почти в 2 раза по сравнению с 2002 г. (4,8 %) зультативности бюджетных расходов и оптими- и составляет 8,4 % в 2011 г., однако значитель зации управления бюджетными средствами на ное снижение доли расходов на федеральные всех уровнях бюджетной системы Российской Фе- программы запланировано в расходах федераль дерации была поставлена Президентом Российс- ного бюджета на 2012-2014 гг. (см. рисунок).
кой Федерации в 2002 г. Как и в большинстве По нашему мнению, данный факт свидетель стран мира, реформирование бюджетного про- ствует о том, что политика расширения практи цесса в России осуществляется в несколько эта- ки применения программно-целевых инструмен пов, реализуя новые инициативы в сфере бюд- тов в государственном управлении за последнее жетного реформирования с учетом результатов десятилетие выражалась в увеличении доли бюд и накопленного опыта на предыдущих этапах. жетных расходов в форме федеральных целе По нашему мнению, одним из основных под- вых программ, однако в настоящее время на ходов к повышению эффективности бюджетных блюдается переход от использования федераль расходов, ориентированных на решение сложных ных целевых программ государственными орга государственных целей и задач и конкретный ре- нами власти к новым инструментам, таким как зультат, является программно-целевой подход. государственные программы Российской Феде Появление и распространение применения целе- рации.
вых программ в практике государственного уп- Анализ федеральных бюджетов в период с равления можно обозначить как первый этап при- 2007 по 2014 г. показывает, что на фоне ста менения инструментов управления по результа- бильного роста расходов федерального бюджета там на государственном уровне в России. (170 и 223 %, соответственно, в 2011 г. и 2014 г.
Для обеспечения мониторинга и анализа хода к уровню 2007 г.) расходы на федеральные це выполнения ФЦП Минэкономразвития России левые программы увеличивались не так дина проводит мониторинг достижения целевых ин- мично до настоящего времени (157,4 % в 2011 г.
дикаторов и показателей эффективности и ре- к уровню 2007 г.), а на период 2012-2014 гг. зап зультативности их реализации на основании от- ланировано их существенное сокращение (79,6 % четов государственных заказчиков о ходе их до- в 2014 г. к уровню 2007 г.). Так, расходы на стижения. ФЦП в 2012 г. сократятся по сравнению с 2011 г.
Анализируя федеральные целевые програм- на 35 %.
мы (ФЦП), реализованные в России в 2006 - Второй этап применения инструментов уп 2010 гг. (см. таблицу), мы пришли к выводу, равления по результатам, по нашему мнению, что количество ФЦП в этот период изменялось связан с реализацией Концепции реформирова незначительно (около 50 ФЦП ежегодно), при ния бюджетного процесса в Российской Федера ции в 2004 - 2006 гг.3, направленной на внедре этом количество показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей в рам- ние и распространение программно-целевых под ках ФЦП, увеличилось в 1,8 раза. Согласно дан- ходов, докладов о результатах и основных на Уровень достижения показателей федеральных целевых программ в 2006-2010 гг.
Количество показателей 2006 2007 2008 2009 Количество показателей во всех ФЦП 556 625 748 865 Количество показателей, достигнутых в полном объеме 409 493 570 607 Количество показателей, достигнутых не в полном объеме 106 104 151 211 Количество показателей недостигнутых 41 28 27 47 Экономические 9(82) Экономика и управление науки 10,0 9, 9,0 8, 9,0 8, 8,0 7, 7,0 доля расходов на ФЦП 6, 4,7 в общих расходах 5,0 4,1 федерального 4,0 3, бюджета 3, 2, 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Годы Рис. Доля расходов на ФЦП в общих расходах федерального бюджета правлениях деятельности субъектов бюджетного риятий, позволяющих обеспечить социально-эко планирования, разработку среднесрочного финан- номическое развитие в рамках установленных сового плана. функций.
Замысел реформы состоял в смещении ак- Среди положительных аспектов внедрения центов бюджетного процесса с Ууправления бюд- докладов субъектов бюджетного планирования в жетными ресурсами (затратами)Ф на Ууправле- бюджетный процесс к настоящему времени мож ние результатамиФ путем повышения ответствен- но выделить только то, что их применение по ности и расширения самостоятельности участ- зволило инициировать определение органами ников бюджетного процесса и администраторов власти целей, задач и показателей их деятельно бюджетных средств в рамках четких среднесроч- сти в увязке со структурой предусмотренных им ных ориентиров. бюджетных ассигнований. Реальное же исполь Анализ докладов о результатах и основных зование программного подхода к планированию направлениях деятельности субъектов бюджет- расходов бюджета на федеральном уровне осу ного планирования позволил сделать вывод об ществить не удалось.
их низком качестве, обусловленном, главным В данной связи докладам стали уделять го образом, методологическими недостатками. Сре- раздо меньше внимания. Так, Постановлением ди ключевых недостатков можно выделить от- Правительства Российской Федерации от 6 ап сутствие четкой привязки целей, задач и про- реля 2011 г. 252 было приостановлено дей ствие отдельных пунктов4 Положения о докла грамм субъектов бюджетного планирования к целям Правительства Российской Федерации, а дах до 1 января 2013 г. в части представления также анализа соответствия между функциями докладов в Правительственную комиссию по субъектов бюджетного планирования и опреде- повышению результативности бюджетных рас ленными ими целями и задачами своей деятель- ходов, Минфин России и Минэкономразвития ности. Стратегические цели деятельности субъек- России.
тов бюджетного планирования не связаны меж- Третий этап применения инструментов уп ду собой. равления по результатам, по нашему мнению, В подготавливаемых докладах не предусмот- связан с внедрением проектного подхода к реа рена процедура контроля и анализа реализации лизации целей государственной политики и уп запланированных программ и мероприятий, что равленческих решений. Распространение проек не позволяет провести качественный анализ до- тного подхода выразилось в разработке и утвер стижения запланированных показателей. Это свя- ждении проектов по реализации Основных на зано с тем, что доклады о результатах и основ- правлений деятельности Правительства Россий ской Федерации на период до 2012 года5 (далее ных направлениях деятельности субъектов бюд жетного планирования на очередной плановый Основные направления). Основным плановым период готовятся без учета результатов, достиг- документом проекта является карта проекта, со нутых в предыдущий период. Отсутствует ана- держащая перечень целей, целевых индикаторов лиз динамики значений показателей деятельнос- проекта, приоритетных направлений, задач и ти, заложенных в ежегодно подготавливаемых мероприятий проекта с указанием сроков их вы докладах. полнения, а также финансовых средств и их ис На сегодня опыт подготовки докладов о ре- точников.
зультатах и основных направлениях деятельнос- Отдельные принципы управления по резуль ти отразил попытку представить текущую дея- татам нашли отражение в применении проектов тельность органов власти в виде ведомственных по реализации Основных направлений. Так, программ, вместо выработки комплекса мероп- принцип закрепления ответственности реализо Экономические 9(82) Экономика и управление 138 науки ван в назначении ответственного за исполнение нятие показателей структурной эффективности, проекта федерального органа исполнительной характеризующих степень эффективности выб власти, который обязан обеспечить разработку ранного способа достижения цели.
карты проекта и несет ответственность за полно- Особенностью внедрения проектного подхо ту, достоверность информации и ее соответствие да, по нашему мнению, является также попытка перечню мероприятий и целевым индикаторам связать бюджетные расходы и мероприятия про проекта. ектов через требования Уодно мероприятие - один Принцип согласованности и единой направ- код классификации расходов федерального бюд ленности действия органов исполнительной вла- жетаФ. Суть такого требования, очевидно, зак сти при реализации государственной политики в лючается в стремлении представить бюджетные процессе управления по результатам нашел от- расходы через систему проектов, программ, ме ражение в методических указаниях по разработ- роприятий. Реализовать такой подход в полной ке и утверждению карт проектов по реализации мере не удалось, так как классификация бюд Основных направлений, устанавливающих, что жетных расходов не позволяет сегодня предста разработка карт проектов осуществляется с уче- вить расходы федерального бюджета в формате том документов, определяющих социально-эко- проектов, программ и мероприятий.
номическое развитие страны. Таким образом, В рамках разрабатываемых карт проектов по сделана попытка закрепить основы стратегичес- реализации Основных направлений деятельнос кого планирования при разработке и утвержде- ти Правительства Российской Федерации на пе нии карт проектов. риод до 2012 г. финансирование проектов из Механизм координации деятельности заин- федерального бюджета составляет около 50 % тересованных федеральных органов исполнитель- расходов федерального бюджета в 2011-2012 гг.
ной власти, участвующих в разработке и испол- К настоящему времени поручениями Пред нении проекта, предусмотрен через формирова- седателя Правительства Российской Федерации ние рабочей группы по исполнению проекта. утверждено 32 карты проектов по реализации Задачи рабочей группы - обеспечение взаимо- Основных направлений деятельности Правитель действия ответственного исполнителя с участ- ства Российской Федерации на период до 2012 г.
никами проекта в ходе разработки и согласова- Существенным недостатком применения карт ния карты проекта, выполнения задач и мероп- проектов, как эффективного инструмента бюд риятий в установленные сроки, а также коорди- жетирования по результатам, является:
отсутствие в действующем законодатель нация работы по подготовке ежеквартальных и ежегодных отчетов об исполнении проекта. Ра- стве нормы о необходимости формирования рас бочую группу возглавляет руководитель ответ- ходной части федерального бюджета с учетом ственного исполнителя или его заместитель. В утвержденных карт проектов, т.е. определенные состав рабочей группы входят представители уча- в проектах задачи, мероприятия и результаты не стников проекта (на уровне не ниже директора оказывают влияния на формирование бюджета;
отсутствие механизма применения резуль департамента для федеральных министерств и заместителя руководителя для федеральных служб татов мониторинга в принятии управленческих и федеральных агентств). решений и т.д.
Описанный инструмент позволяет участни- Четвертый этап применения инструментов кам проекта эффективно взаимодействовать, из- управления по результатам, по нашему мнению, бегать длительных бюрократических процедур связан с внедрением государственных программ принятия согласованных решений. Российской Федерации как основы для перехода В процессе становления российской систе- к утверждению УпрограммногоФ бюджета.
мы управления по результатам на данном этапе Государственная программа включает в себя новыми стали требования к целям и результатам федеральные целевые программы и подпрограм проектов по реализации Основных направлений. мы, содержащие, в числе прочих, ведомствен Во-первых, цели проектов требуется формули- ные целевые программы и отдельные мероприя ровать с учетом ожидаемых результатов и дос- тия органов государственной власти.
тижения социально-экономического эффекта Разработка и реализация государственных (повышение уровня жизни, обеспечение инно- программ основана на программно-целевых вационного развития экономики и националь- принципах и управлении по результатам, но ной безопасности). Во-вторых, степень дости- имеет отличия от инструментов, рассмотренных жения целей должна быть измеряема, характе- нами выше (ФЦП, доклады, проекты).
ризоваться количественными показателями (це- Принцип согласованности и единой направ левыми индикаторами). В-третьих, введено по- ленности действия органов исполнительной вла Экономические 9(82) Экономика и управление науки сти при реализации государственных программ лением развития России на долгосрочную перс заключается в ориентации государственных про- пективу. Расходы федерального бюджета на 2011 грамм на достижение целей и реализацию при- 2014 гг. в представленном виде позволяют оце оритетов, установленных Концепцией долгосроч- нить степень увязки бюджетных расходов с це ного социально-экономического развития Рос- лями долгосрочного социально-экономического сийской Федерации на период до 2020 г. развития страны, определенными в документах Принцип закрепления ответственности реа- стратегического планирования. Указанная воз лизован в требовании определения органа ис- можность является одним из важнейших досто полнительной власти, отвечающего за реализа- инств программно-целевого подхода. Объемы цию государственной программы (достижение финансирования госпрограмм различаются. Так, конечных результатов), а также за установление объем финансирования 4 госпрограмм превыша ответственности должностных лиц в случае не- ет 50 % от общих расходов федерального бюд эффективной реализации программ6. Следует жета на 2012-2014 гг.
отметить, что координация деятельности по раз- В целях контроля реализации государствен работке и исполнению государственных программ ных программ Минэкономразвития России на ответственным исполнителем представляется бо- постоянной основе осуществляет мониторинг лее трудной, чем в случае с проектами по реали- реализации государственных программ ответствен зации основных направлений, так как количе- ным исполнителем и соисполнителями. Резуль ство соисполнителей по государственным про- таты мониторинга реализации государственной граммам значительно больше (например, госу- программы должны рассматриваться на заседа дарственная программа УРазвитие образованияФ нии Правительства Российской Федерации не включает 35 соисполнителей). менее 2 раз в год. По результатам оценки эф Принципы управления по результатам в про- фективности государственной программы Пра цессе разработки и реализации государственных вительство Российской Федерации может при программ реализованы посредством следующих нять решение о сокращении на очередной фи требований: нансовый год и плановый период бюджетных установление измеримых результатов двух ассигнований на ее реализацию или о досроч типов: конечных результатов, характеризующих ном прекращении реализации отдельных мероп удовлетворение потребностей внешних потреби- риятий или государственной программы в це лом начиная с очередного финансового года8.
телей, и непосредственных результатов, характе ризующих объемы и качество оказания государ- Указанное положение, по нашему мнению, ственных услуг, прогнозируемых при заданных свидетельствует о совершенствовании норматив условиях;
ной базы в сфере стратегического мониторинга включение методики оценки эффективно- государственных программ, так как определяет сти государственной программы в каждую госу- зависимость финансирования программы от ре дарственную программу;
зультатов ее реализации, включения результатов проведение регулярной оценки результа- мониторинга в процесс принятия решений.
тивности и эффективности реализации государ- Система мониторинга государственных про ственных программ, в том числе внешней экс- грамм в настоящее время еще не применяется, пертизы, оценки их вклада в решение вопросов так как государственные программы находятся в модернизации и инновационного развития эко- стадии разработки. В этой связи представляется номики с возможностью их корректировки или затруднительным анализ ее эффективности.
досрочного прекращения;
Анализ российской практики свидетельствует соответствие критериям планируемой эко- о трудностях включения результатов мониторинга номической и социальной эффективности реа- в процесс планирования бюджетных расходов и лизации государственной программы. принятия управленческих решений на государ По нашему мнению, перечисленные выше ственном уровне, несмотря на то, что целевые особенности и требования к государственным программы широко используются в практике программам способствуют расширению практи- государственного управления.
ки управления по результатам на государствен- Российский опыт внедрения инструментов ном уровне, повышению эффективности при- управления по результатам на государственном менения программно-целевых методов при ре- уровне наглядно показывает: чтобы достичь це шении стратегических целей и задач Российской лей государственной политики, недостаточно их Федерации. сформулировать, обеспечить правовую базу и В перечень госпрограмм7 входит 41 госпрог- разработать план действий. Необходимо органи рамма. Каждая из госпрограмм является направ- зовать выполнение этих планов, постоянный Экономические 9(82) Экономика и управление 140 науки контроль за их реализацией, а при необходимос- Ойкен В. Основные принципы экономичес кой политики. М., 1995. С. 295.
ти - корректировку. При этом очевидно, по на Утверждена постановлением Правительства шему мнению, что эффективное применение Российской Федерации от 22 мая 2004 г. 249 УО механизмов управления, ориентированного на мерах по повышению результативности бюджетных результат, позволит:
расходовФ.
достичь планируемых общественно значи- Пункт 13, абз. 3;
п. 14 Положения о докладах мых результатов как на уровне Правительства о результатах и основных направлениях деятельно Российской Федерации в целом, так и на уровне сти субъектов бюджетного планирования, утв. По отдельных федеральных органов исполнитель- становлением Правительства Российской Федера ной власти;
ции от 22 мая 2004 г. 249.
Основные направления деятельности Прави более эффективно осуществлять монито тельства Российской Федерации на период до 2012 года:
ринг и контроль за исполнением решений феде [утв. распоряжением Правительства Российской ральных органов исполнительной власти;
Федерации от 17 нояб. 2008 г. 1663-р].
быстро и эффективно принимать управ- Программа Правительства Российской Феде ленческие решения как на уровне Правительства рации по повышению эффективности бюджетных Российской Федерации в целом, так и на уровне расходов на период до 2012 года: [утв. Распоряжени отдельных федеральных органов исполнитель- ем Правительства Российской Федерации от 30 июня ной власти;
2010 г. 1101-р].
повысить эффективность использования Перечень государственных программ Россий ской Федерации: [утв. Распоряжением Правительства ресурсов федеральных органов исполнительной Российской Федерации от 11 нояб. 2010 г. 1950-р].
власти. Об утверждении Порядка разработки, реализа ции и оценки эффективности государственных про Управление по результатам / Т. Санталайнен грамм Российской Федерации: постановление Прави [и др.]: пер. с финск;
общ. ред. и предисл. Я.А. Лей тельства Российской Федерации от 2 авг. 2010 г. 588.
мана. М., 1993. С. 69.
Поступила в редакцию 06.08.2011 г.