Книги, научные публикации
Экономические 7(80) Мировая экономика 217
науки и международные экономические отношения 2011 Усиление макропруденциального надзора в ЕС й 2011 А.М. Волков Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва E-mail: andrei В статье рассматривается создаваемая в ЕС система макропруденциального надзора, состоящая из Европейской системы финансового надзора (ЕСФН) и Европейского совета по системным рискам (ЕССР). Анализируются проблемы нынешней системы финансового надзора и регули рования, которые были выявлены во время кризиса. Выделяются цели и сфера действия системы макропруденциального надзора, определяются инструменты осуществления макропруденциаль ного надзора. Приводится сравнение с реформой регулятивной системы, проводимой в США в рамках акта Додда-Франка.
Ключевые слова: Европейский совет по системным рискам, макропруденциальный надзор, Европей ский союз, евро, долговой кризис, мировой финансово-экономический кризис, Европейская систе ма финансового надзора, Европейская банковская организация, Европейская организация страхова ния и пенсионного обеспечения, Европейская организация по ценным бумагам и рынкам.
Мировой финансовый кризис показал недо- ществовавшие комитеты ЕС по надзору и регу статочную эффективность существовавших в ЕС лированию (Комитет европейских органов бан национальных органов и практики осуществле- ковского надзора - Committee of European Bank ния финансового надзора и регулирования, на- Supervisors, Комитет европейских органов регу чиная с оценки уровня капитализации и состоя- лирования рынка ценных бумаг - Committee of ния активов отдельных банков и заканчивая European Securities Regulators и Комитет по над бюджетными дефицитами стран - членов евро- зору за страхованием и пенсионным обеспече зоны. Отдельные сегменты финансового рынка нием в странах ЕС - Committee of European (внебиржевые финансовые инструменты) и его Insurance and Occupational Pensions) не в состоя участники (хедж-фонды) были вне какого-либо нии были эффективно осуществлять возложен контроля. ные на них функции, поскольку могли только В октябре 2008 г. Председатель Еврокомис- выносить рекомендации национальным органам сии Ж.-М. Баррозу собрал всех экспертов ЕС в стран - членов ЕС. Кроме того, отсутствовал ме области финансов для обсуждения будущей ханизм обмена информационными потоками.
структуры регулирования и надзора единой Ев- Рабочая группа подготовила проект новой си ропы. Рабочую группу возглавил Жак де Ларо- стемы надзора и регулирования ЕС, который был зье, бывший ранее председателем МВФ и ЕБРР. принят Еврокомиссией в сентябре 2009 г. и одоб В качестве основной проблемы существовавшей рен Европарламентом в сентябре 2010 г. Таким системы надзора было названо несоответствие образом, с 1 января 2011 г. начала работу новая темпов интеграции надзора и финансовой сфе- система надзора и регулирования ЕС (рис. 1).
ры. В ЕС существует общий рынок, на котором Основным элементом новой системы явля функционирует множество транснациональных ется Европейский совет по системным рискам финансовых институтов, но вместо единой сис- (ЕССР) (European Systemic Risk Board, ESRB), темы регулирования и надзора действует ряд на- цель которого - мониторинг и оценка потенци циональных агентств, которые в основном осу- альных угроз финансовой стабильности ЕС, свя ществляют самостоятельную политику. Кроме занных с макроэкономическими процессами.
того, на финансовых рынках присутствует боль- Являясь органом макропруденциального надзо шое количество непрозрачных деривативов, ко- ра, ЕССР будет предупреждать о системных рис ках1 в процессе их возникновения, а также раз торые никем не регулируются.
По мнению рабочей группы, финансовый рабатывать антирисковые программы, координи сектор в ЕС мог бы продолжать качественное руя риск-менеджмент в ЕС. Планируется введе развитие в будущем только при наличии общей ние системы рейтингов для оценки системных законодательной базы в области надзора и регу- рисков. Таким образом, создание этого органа лирования, а также системы координации и вза- надзора призвано решить одну из основных про имодействия национальных органов надзора и блем - уязвимость финансовой системы к комп регулирования, особенно в предкризисных и кри- лексным, межотраслевым и трансграничным си зисных ситуациях. Также было отмечено, что су- стемным рискам.
Экономические 7(80) Мировая экономика 218 науки и международные экономические отношения я Рис. 1. Новая система макропруденциального надзора ЕС В основу деятельности ЕССР легли следую- Помимо нового органа макропруденциаль щие принципы: ного надзора, создается и Европейская система 1) усиление контроля над финансовой сис- финансового наблюдения (ЕСФН) (European System темой в целом, с целью выявления потенциаль- of Financial Supervisors, ESFS), состоящая из трех ных угроз для финансовой стабильности;
агентств, контролирующих рынки банковских 2) обеспечение эффективного взаимодей- услуг, страхования и ценных бумаг, которые бу ствия между органами надзора на микро- и мак- дут тесно взаимодействовать с ЕССР, а также с роуровнях;
национальными регуляторами.
3) создание инструментов для перевода фи- В Европейскую систему финансового наблю нансовой оценки стабильности в конкретные по- дения входят следующие агентства, которые за литические действия, направленные на повыше- менили ранее существующие комитеты ЕС по ние устойчивости финансовой системы. надзору и регулированию:
Президент ЕЦБ будет возглавлять ЕССР до 1) Европейская банковская организация (ЕБО 2016 г., сотрудники секретариата ЕЦБ будут ра- European Banking Authority, EBA) со штаб-квар ботать в секретариате ЕССР во Франкфурте. тирой в Лондоне;
Правом голоса будут обладать: 2) Европейская организация страхования и 1) президент, вице-президент, представитель пенсионного обеспечения (ЕОСПО - European Еврокомиссии;
Insurance and Occupational Pensions Authority, 2) председатели 27 национальных централь- EIOPA) со штаб-квартирой во Франкфурте;
ных банков;
3) Европейская организация по ценным бу 3) председатели трех новых органов финан- магам и рынкам (ЕОЦБР - European Securities сового контроля в сфере банковского сектора, and Markets Authority, ESMA) со штаб-кварти страхования и пенсионного обеспечения и рын- рой в Париже.
ка ценных бумаг. Географическая дислокация органов микропру Президент Экономического и финансового денциального надзора обусловлена существующей комитета, а также представители национальных инфраструктурой и оптимизацией расходов - на органов надзора и регулирования не обладают 2011 г. консолидированный бюджет трех ведомств правом голоса. Назначение чиновников ЕЦБ и составил 40 млн. евро, 60 % из которых будут вы глав национальных центральных банков в прав- деляться странами - членами ЕС. Первоначально в ление ЕССР обусловлено высокой важностью них будут работать 150 сотрудников, планируется данного органа. дальнейшее расширение до 300 чел. к 2015 г.
Экономические 7(80) Мировая экономика науки и международные экономические отношения Основными задачами организаций ЕСФН Во избежание коллизий пересматривается дей являются: ствующее европейское законодательство в области 1) разработка специфических правил для регулирования и надзора и создается общий свод национальных органов надзора и финансовых правил и стандартов, который упростит процесс ре институтов;
гулирования и сделает взаимодействие с регулято 2) разработка стандартов, директив и реко- рами удобнее и прозрачнее. Например, универсаль мендаций;
ный транснациональный банк, существующий в 3) контроль над исполнением правил наци- Италии, Германии и Франции, сможет передавать ональными органами надзора;
информацию регуляторам трех стран в унифици 4) принятие срочных мер в чрезвычайных рованном формате. Реформа нормативно-правовой ситуациях, включая введение запрета на отдель- базы призвана также упразднить регулятивный ар ные операции, например короткие необеспечен- битраж в ЕС. Следует отметить, что потребуется ные продажи и т.п.;
определенное время на обновление правил и стан 5) выступление в качестве посредника меж- дартов, поскольку организационная структура ду национальными органами надзора при воз- ЕСФН предполагает согласование представителями никновении споров и конфликтов;
всех 27 стран - членов ЕС новых стандартов.
6) организация общих комитетов для рас- В случае возникновения кризисных ситуаций, смотрения деятельности финансовых компаний, при которых под угрозой окажется стабильность которые занимаются как страхованием, так и бан- всей финансовой системы ЕС, органы ЕСФН бу ковскими услугами (см. рис. 2). дут координировать деятельности национальных Рис. 2. Взаимодействие организаций Европейской системы финансового надзора и национальных регуляторов (НР) с Европейским советом по системным рискам Новая система органов микропруденциаль- регуляторов, но через рекомендации. Однако в слу ного надзора разработана с возможностью даль- чае ухудшения ситуации, организации макропру нейшего расширения и усовершенствования. денциального надзора могут обязать национальные Каждые три года Европейская комиссия будет органы выполнять определенные требования для проверять деятельность этих органов и оцени- поддержания целостности и стабильности финан вать необходимость расширения или изменения совой системы. Например, короткие необеспечен их полномочий и функций. ные продажи могут быть временно запрещены во Европейская организация по ценным бума- всем ЕС, что гораздо эффективней нескоордини гам и рынкам будет осуществлять надзор над рованных запретов в отдельных странах, которые рейтинговыми агентствами, зарегистрированны- имели место в 2008-2009 гг.
ми в ЕС, и может запрашивать у них информа- Учитывая, что одной из целей новой системы цию, осуществлять проверки. надзора и регулирования является предотвращение Экономические 7(80) Мировая экономика 220 науки и международные экономические отношения по капиталу и раскрытию информации, а также по ситуаций, при которых страны спасают крупные размеру вознаграждения и депозитарным услови финансовые институты за счет налогоплательщи ям. Европейская организация по ценным бумагам ков (как было в 2008 г.), в правовую базу новых и рынкам начала контролировать деятельность хедж органов макропруденциального надзора заложены фондов с 1 января 2011 г.
нормы, запрещающие им заставлять страны совер Вопрос о работе на территории ЕС неевропей шать эти действия2. Проблема крупных банков3, ских хедж-фондов был одним из основных препят банкротство которых может оказать масштабное вли ствий для согласования новых европейских пра яние на экономику отдельных стран, активно об вил. Существовали две диаметрально противопо суждается на саммитах G20: Совет по финансовой ложные позиции - Франции и Великобритании8.
стабильности подготовил список, где около Французы настаивали на усилении регулирования.
40-УG-SIFIФ (Global Systemically Important Financial Великобритания активно выступала против Уевро Institutions - глобальные системно важные финан пейского паспортаФ, опасаясь, что введение ограни совые институты), которые будут особо вниматель чений на движение спекулятивного капитала мо но контролироваться регуляторами4. На наш взгляд, жет негативно повлиять на положение Лондона как было бы целесообразно усилить надзор над данны мирового финансового центра. Британцы выступа ми банками и ввести дополнительные требования ли за более либеральные правила, но, в конце кон по достаточности капитала.
цов, согласились на введение лицензирования с Правление органов ЕСФН, состоящее из глав 2015 г. После переходного периода новые правила 27 национальных регуляторов, выбирает председате позволят хедж-фондам совершать сделки на всей ля из списка кандидатов, подготовленного Евроко территории ЕС на основе единых стандартов, упро миссией. Кандидаты строго отбираются, основным щая их деятельность.
требованием является значительный опыт в сфере Согласно новым правилам, хедж-фонды дол регулирования и надзора и гражданство ЕС. Только жны будут раскрывать регуляторам и инвесторам после одобрения Европарламента выбранный прав свою инвестиционную стратегию, портфель и пла лением кандидат может стать председателем. Пред ны фондирования. Контроль регулирующих орга седатели Европейской банковской организации, Ев нов будет установлен над действиями менеджеров ропейской организация по ценным бумагам и рын хедж-фондов, которые должны будут пройти пер кам и Европейской организации страхования и пен вичную регистрацию в надзорных органах ЕС и сионного обеспечения не могут одновременно рабо проинформировать их о возможных рисках своих тать в национальных органах надзора и регулирова фондов. В соответствии с новыми правилами уп ния или коммерческих структурах.
равляющие хедж-фондов обязаны регулярно пре Во время кризиса хедж-фонды оказались в цен доставлять информацию обо всех сделках, включая тре внимания и многие были названы виновника короткие продажи, национальным регуляторам.
ми происходящего. Действующее законодательство Новую директиву ЕС по усилению контроля и отсутствие какого-либо надзора позволяло им осу за деятельностью хедж-фондов в ноябре 2010 г.
ществлять непрозрачные спекулятивные операции, одобрил Европейский парламент. Аналитики аме часто через офшоры. Очень быстро рос5 рынок де риканских инвестбанков полагают, что новые ев ривативов, особенно CDS, котировки которых ста ропейские правила могут значительно затруднить ли своеобразным индикатором состояния компаний процесс привлечения капитала из Европы для хедж и стран, несмотря на то, что они легко манипули фондов, базирующихся вне ЕС. В ходе разработки ровались и часто реагировали на необоснованные новых европейских правил власти США высказы слухи. В этой связи возникла необходимость юри вали недовольство ограничениями в доступе евро дически разделить покупателей CDS на две катего пейских инвесторов к иностранным хедж-фондам, рии - владельцев подлежащих активов, покупаю а также тем, что интересы американских хедж-фон щих страховку от дефолта, и спекуляторов, приоб дов могут быть ущемлены.
ретающих только страховку, вероятно, с целью даль Проводимая в ЕС реформа органов надзора и нейшей перепродажи6. Как отмечает Мишель Бар регулирования полностью соответствует принятым нье, еврокомиссар по внутренним рынкам, в ЕС обязательствам в рамках саммитов G20. Евроко будут запрещены УголыеФ CDS на суверенные бу миссия завершила разработку нормативно-правовой маги к началу 2013 г. и ожидается полный запрет базы регулирования финансовых рынков, которая их в будущем7.
начнет действовать с 2012 г.
Также в рамках саммитов G20 было принято Сетевая модель надзора и регулирования ЕС решение осуществлять регулирование деятельности направлена на устранение существующих недостат хедж-фондов для предотвращения спекулятивных ков и улучшение системного взаимодействия при атак на компании, страны и валюты. В мае 2010 г.
соблюдении интересов всех стран-членов. Созда в рамках саммита Ecofin было принято решение ние системы финансового регулирования и надзора ввести Уевропейский паспортФ для хедж-фондов, в ЕС осуществляется одновременно с реализацией которые базируются вне ЕС, ввести ограничения Экономические 7(80) Мировая экономика науки и международные экономические отношения Сравнение реформ систем надзора и регулирования ЕС и США ЕС США На общеевропейском уровне не преду- Создается новое федеральное агент Защита инвесторов смотрено создание каких-либо органов. ство, целью деятельности которого и потребителей финансовых В Великобритании обсуждается созда- будет разработка типовых правил услуг ние специализированного органа "Con- для финансовых продуктов, sumer Protection and Markets Authority" а также защита их потребителей в 2012 г.
Создается Европейский совет Межведомственный совет регулято Макропруденциальный над по системным рискам, цель которого - ров будет следить за системными зор мониторинг и оценка потенциальных рисками. Увеличение полномочий угроз финансовой стабильности ЕС, ФРС в сфере надзора, а также кон связанных центрация регуляторов банковского с макроэкономическими процессами. сектора в один институт Создание трех новых органов финансо вого контроля в сфере банковского сектора, страхова ния и пенсионного обеспечения и рынка ценных бумаг Европейская организация по ценным Инвесторы получат право подавать Рейтинговые агентства бумагам и рынкам будет осуществлять в суд на рейтинговые агентства при надзор над рейтинговыми агентствами, наличии признаков искажения рей зарегистрированными в ЕС тингов. Формируется орган надзора над рейтинговыми агентствами Европарламент ограничил бонусы ру- Независимые директора будут оце Оклады руководителей ководителям банков, которые получили нивать работу руководства компа государственную поддержку во время ний и выносить на собрание акцио кризиса неров их обсуждение Идет пересмотр директивы MIFiD, Правило Волкера призвано ограни Собственные операции финан в ходе которого могут быть введены чить высокорисковые операции совых институтов ограничения, аналогичные американ- банков, но содержит ряд лазеек, на рынках капитала ским* которые делают его малоэффектив ным В рамках обновленной директивы Усиление контроля Инсайдерские сделки MAD** предусмотрена стандартизация определений инсайдерских сделок для избегания правового арбитража * Bruxelles lancia una nuova MIFiD allТinsegna della trasparenza. Il Sole 24 Ore, 20.10.2011.
** Market abuse directive - директива против злоупотреблений на рынках капитала.
аналогичных мер в США. Сопоставление двух сис- финансовую систему ЕС, но финальное решение ос тается за странами и национальными регуляторами.
тем позволяет выделить между ними определенные Такие банки часто называют Уtoo big to failФ различия, представленные в таблице. В США, в (слишком крупные, чтобы обанкротиться).
частности, надзор над банками и рынками ценных Bocciarelli R. Pronta la lista dei 40 УSifiФ, il Sole бумаг осуществляется на федеральном уровне не 24 Ore. 16.10. сколькими агентствами, а надзор над страховыми Согласно данным БМР, рынок деривативов институтами - на уровне штатов. ЕС не отстает от стабильно рос до июня 2008 г., когда был достигнут США в реформировании системы регулирования - исторический максимум - 684 трлн. долл. Последо принятый Конгрессом акт Додда-Франка будет пол- вало уменьшение объема на 20 % к концу 2008 г. и ностью эффективен только через пару лет. медленный рост. Ожидалось достижение предкри зисного уровня к концу 2010 г.
Еврокомиссия определяет понятие Усистем- Так называемый Уголый CDSФ - от англ. naked ный рискФ как риск сбоев в финансовой системе, CDS.
который может вызвать негативные последствия Carlini V. Stretta-UE su short selling e CDS. Sole для внутреннего рынка и реального сектора эко- 24 Ore. 19.10.11.
номики. Phoebus Athanassiou. Hedge Fund Regulation in Органы ЕСФН могут лишь посоветовать спас- the European Union: Current Trends and Future ти проблемный финансовый институт, банкротство Prospects // Wolters Kluwer Law & Business. 2009.
которого может оказать заметное влияние на всю Поступила в редакцию 04.06.2011 г.