Книги, научные публикации
Экономические 7(80) Экономическая теория 7
науки 2011 Механизм государственно-частного партнерства как метод государственного регулирования развития отраслей социальной сферы й 2011 Д.А. Камилов кандидат экономических наук Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова E-mail: OET2004 Статья посвящена рассмотрению механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) как одного из наиболее современных методов государственного регулирования экономической дея тельности в отраслях социальной сферы. На основании зарубежного опыта автором раскрыты основные тенденции и формы механизма государственно-частного партнерства и обоснован вывод, что для развития социальной сферы в РФ необходимо сочетание концессионных и не концессионных форм с применением более широкого круга различных схем ГЧП, например контрактов жизненного цикла. Особое внимание уделяется рассмотрению вопросов формиро вания институциональной и законодательной базы для их внедрения в практику хозяйственной деятельности на федеральном и региональном уровнях власти и управления.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП);
методы государственного регули рования;
институциональная и законодательная база механизма ГЧП в отраслях социальной сферы.
Постиндустриальная экономика предполагает в условиях недостаточного финансирования их развитие индивидуальных способностей людей, производства со стороны государства.
их творческого потенциала с последующим объ- Согласно существующей статистике, в на единением их возможностей в рамках коллек- стоящее время в структуре проектов ГЧП соци тивного выбора для достижения общих целей. альная сфера не была представлена вплоть до Развитие индивидуальных способностей требует 2011 г., и первый проект начал разрабатываться развития отраслей социальной сферы, создания только в 2011 г. Данное положение дел связано соответствующей социальной инфраструктуры. не с отсутствием интереса у бизнеса к проектам При этом, как показывает современный отече- данного рода, а с наличием значительного числа ственный и зарубежный опыт, именно государ- барьеров. Как показывает исследование, прове ство и его инструменты и методы воздействия денное в апреле 2009 г. совместно с Внешэко на процесс регулирования должны играть опре- номбанком и Deloitte, 24 % опрошенных из чис деляющую роль в инновационном развитии от- ла органов государственного и муниципального раслей социальной сферы. управления, потенциальных частных инвесторов Государственно-частное партнерство (ГЧП) и экспертов-консультантов, высказали интерес к проектам в социальной сфере1.
является наиболее передовым из всех современ ных методов регулирования в отраслях социаль- В настоящее время существует мнение, что ной сферы в условиях постиндустриального раз- для социальной сферы наиболее эффективным вития и модернизации российской экономики, является применение следующих видов и форм поскольку в его основу положен базовый прин- ГЧП. Во-первых, возможно применение класси цип согласования интересов различных сторон. ческих концессий, как одной из наиболее рас Он позволяет сочетать интересы и технологии пространенных форм ГЧП;
по данному направ бизнеса и государства. Это проявляется не толь- лению уже накоплен опыт и существует соот ко в организации компаний такого типа, но и ветствующее законодательство. При этом, по мнению специалистов2, необходимо использовать при реализации бизнесом социально ответствен ной политики. Кроме того, государственно-част- более широкий круг различных концессионных ное партнерство - эффективный механизм для соглашений, в отличие от предыдущей практики применения только BTO3. Сегодня актуально развития социальной сферы, так как оно связа применение такой формы концессии, как DBFM4.
но с разработкой проектов общественной значи мости. ГЧП позволяет сочетать интересы как об- Положительным моментом является то, что в щества, так и бизнеса, а также позволяет созда- 2010 г. уже велась работа по созданию правовой вать в большем объеме социально значимые блага базы для применения данной формы в условиях Экономические 7(80) Экономическая теория 8 науки РФ5. Кроме того, необходимо обратить внима- нистративного аппарата, способного и готового ние на использование форм, распространенных реализовывать цели государства совместно с биз наиболее всего в мировой практике, - DBFO6 и нес-структруами. Это связано с тем, что в насто FPI7. Однако мнение о применении концессий ящее время ответственность за проведение и под является дискуссионным в свете того, что со- готовку конкурсов лежит на органах государствен гласно мировому опыту более эффективно ис- ного и муниципального управления, которые за пользовать долгосрочные сервисные контракты8. частую располагают ограниченными ресурсами и Тем не менее многие аналитические обзоры сви- неспособны инвестировать деньги в создание и детельствуют о возможности в условиях совре- проработку новых проектов. Причем необходимо менной России применения именно концессий. отойти от моделей взаимодействия государства и Также для социальной сферы в России, в осо- бизнеса на основе личных и коррупционных свя зей представителей власти и бизнеса13.
бенности в сфере физкультуры и спорта, необ ходимо применение контрактов жизненного цик- В создании механизма ГЧП в социальной ла, которые тоже являются формой концессий. сфере большую роль играет формирование ин Таким образом, необходимо сочетание концес- ститутов развития. Как показывает зарубежный сионных и неконцессионных форм с примене- опыт, перед ГЧП стоят сложные задачи, для ре нием более широко круга различных схем ГЧП. шения которых требуется участие специальных Следует отметить, что применение той или институтов, в результате образуется так называе иной формы ГЧП определяется в зависимости мое институциональное партнерство. При этом в от условий самого проекта, конкретных его уча- данном партнерстве принимают участие и неком мерческие организации14. К данным институтам стников, инвестиционной модели и других спе цифических характеристик проекта. Кроме того, относят различные фонды, кластеры, технопарки одним из современных направлений развития и пр. Таким образом, для успешной реализации ГЧП в различных отраслях социальной сферы проектов ГЧП в социальной сфере необходимо является развитие партнерства на базе участия сочетание различных форм: концессионных форм, не только государства и частного сектора, но и включения в федеральные или региональные це различных некоммерческих организаций9. левые программы, ведомственных программ, а В свою очередь, применение механизмов го- также привлечения институтов развития.
сударственно-частного партнерства в социальной Важным фактором, влияющим на успех ре сфере имеет свои особенности. Это проявляется в ализации государственно-частного партнерства, том, что для эффективной реализации данного является наличие и высокая степень развития механизма в отраслях социальной сферы необхо- государственного стратегического планирования.
димо соблюдение ряда условий. Например, для Это обусловлено как формами ГЧП, которые применения механизмов ГЧП, в первую очередь, возможно применять в социальной сфере, так и требуется создание и развитие законодательной его природой. Как показывает практика, сред базы. Необходимо уточнить терминологию, ввес- ний срок реализации проекта составляет 5-15 лет.
ти общепринятое правовое определение понятия Очевидно, что за этот период может произойти ГЧП. Это позволит быстрее бизнесу и государству смена политических элит. Поскольку ГЧП явля осознавать возможности применения ГЧП10. Кро- ется важным элементом инвестиционной поли ме того, важно, чтобы стороны осознавали цели тики, необходимо развитие долгосрочной поли друг друга. Отсюда возникает условие четкой и тики, чтобы обязательства, принимаемые в на непротиворечивой формулировки целей, а также чале реализации проекта, были поддержаны и не санкций и механизмов урегулирования потенциаль- изменились условия их существования. В этом ных конфликтов. Одно из главных условий ГЧП - случае государство должно в качестве участника развитие различных инициатив на основе прове- данного соглашения принимать на себя опреде ленные риски15. К таким рискам относятся рис дения широкого конкурсного отбора проектов для последующего инвестирования11. Важным момен- ки досрочного прекращения проекта. Данная том также является и необходимость внедрения группа рисков связана с порядком, использова конкурентных механизмов, совершенствования це- нием построенных объектов, в особенности объек нообразования. Формирование проектного рынка тов социальной инфраструктуры. Кроме того, вы позволит создать конкурентную среду, особенно соки валютные риски и риски, связанные с из на этапе, когда уже существует построенный объект. менением условий рефинансирования проекта, не зависящие от частного инвестора16. В свою оче Также важным моментом является развитие стра хования проектов от рисков12. редь, развитие стратегического планирования по Еще одним очень важным условием разви- зволяет согласовывать в долгосрочной перспекти тия ГЧП в России является выстраивание адми- ве стратегические цели государства и бизнеса на Экономические 7(80) Экономическая теория науки основе программы, в которой также описываются основе ГЧП, однако они имеют большое коли процедуры реализации конкретных проектов17. чество недостатков. Главным из них является Теперь перейдем к анализу и оценке право- отсутствие разнообразия форм, закрепленного вой базы для реализации механизма государствен- термина, остается неурегулированным вопрос но-частного партнерства в практике государствен- финансирования при реализации проектов, бо ного регулирования развития социальной сфе- лее длительных, чем программы, в которых они ры. В настоящее время в РФ существует ряд заложены. На региональном уровне работа еще законодательных актов, которые регулируют де- находится на фазе становления, не у всех регио ятельность в рамках механизма ГЧП. Наиболее нов еще имеется соответствующее законодатель разработана институциональная база по приме- ство, тем более высокого качества. Также для нению концессий в РФ. Их регулирует феде- более быстрого развития ГЧП в регионах необ ральный закон от 21 июля 2005 г. 115-ФЗ УО ходимо создание соответствующего института концессионных соглашенияхФ18. Данный закон в развития для регионов. В плане же дальнейшего соответствии с указанными в нем целями был развития законодательной базы в 2009 г. Экс разработан для повышения эффективности уп- пертным советом по законодательству о госу равления государственной (муниципальной) соб- дарственно-частном партнерстве Комитета Госу ственностью, привлечения инвестиций и повы- дарственной Думы по экономической политике шения качества конечной продукции и услуг. При и предпринимательству был подготовлен и при этом важно, что в рамках данного закона уста- нят на своем заседании проект модельного зако навливается (в качестве объекта концессионного на субъекта РФ УОб участии субъекта Россий соглашения) 14 различных видов имущества. ской Федерации, муниципального образования Правда почти все они относятся к дорожному в проектах государственно-частного партнер стваФ21. Данный законопроект впервые опреде строительству или иным видам транспорта, и только два могут включать объекты для лечения лил термин ГЧП как Упривлечение субъектом и профилактики заболеваний, туризма и отдыха, Российской Федерации, муниципальным обра в области здравоохранения, образования, куль- зованием российского или иностранного юри туры и спорта. Отрицательным моментом дан- дического лица, либо объединения юридических ного закона является возможность применения лиц, либо индивидуальных предпринимателей только одной формы концессионных соглаше- для выполнения работ по техническому обслу ний - BTO, а также требование применения толь- живанию, эксплуатации, реконструкции, модер ко типовых схем для соглашений. низации или новому строительству объектов об Однако в настоящее время общим недостат- щественной (социальной) инфраструктуры, пре ком для законов, связанных с развитием меха- доставлению публичных услуг с их использова низма ГЧП, является отсутствие описания в них нием на условиях разделения рисков, компетен конкретных механизмов применения большин- ций и ответственности, путем заключения и ис ства форм ГЧП, а также неурегулированность полнения соглашения о государственно-частном вопросов разделения полномочий между госу- партнерствеФ. С учетом этого можно утверждать, дарственными органами и частным сектором19. что данный законопроект направлен на развитие Кроме того, даже в условиях принятия законо- механизма ГЧП в отраслях социальной сферы, дательства оно остается негармонизированным. на создание соответствующей социальной инф Применение различных механизмов ГЧП ослож- раструктуры. Социальная инфраструктура в п. нено отсутствием методических рекомендаций на ст. 4 данного законопроекта определяется как федеральном уровне20. Развитие региональных объекты и комплексы, применяемые для удов проектов ГЧП требует создания региональных летворения общественных потребностей, обеспе центров государственно-частного партнерства. чение которых закреплено законом за государ Для этого нужны методические указания, в ос- ственными или муниципальными органами вла нову должен быть положен принцип коллеги- сти. В соответствии с соглашением о ГЧП дан альности, необходим стандартизованный регла- ные объекты социальной инфраструктуры могут мент процедуры деятельности данного институ- использоваться частным партнером. К объектам та, который был бы доступен всем желающим с социальной инфраструктуры в соответствии с ним ознакомиться. Наличие такой организации п. 1 ст. 7 относят транспортную инфраструктуру способствовало бы более быстрому развитию ГЧП и транспортные средства, объекты системы ЖКХ, в регионах. включая региональный и муниципальный уров Таким образом, очевидно, что в России на ни, объекты энергоснабжения, государственного федеральном уровне есть определенное количе- и муниципального управления, безопасности и ство законов, которые регулируют проекты на правопорядка;
управления природными ресурса Экономические 7(80) Экономическая теория 10 науки ми и их использования, подвижной и стацио- рожного строительства, развития транспорта или нарной связи и телекоммуникаций и др. Также инновационного сектора, но не на развитие со к социальной инфраструктуре относятся объек- циальной сферы в целом. Отметим, что отдель ты, входящие в социальную сферу - применяе- ные формы ГЧП можно применять и для инно мые в целях медицинской, лечебно-профилак- вационного развития в отраслях социальной сфе тической и иной деятельности в системе здраво- ры, в том числе при повышении социальной от охранения;
образования, воспитания, культуры ветственности бизнеса. Однако важно, что разви и социального обслуживания;
туризма, рекреа- тие институтов ГЧП в социальной сфере во мно ции и спорта. гом связано с совершенствованием законодатель Данный законопроект определяет принци- ства в самих отраслях социальной сферы.
пы участия субъектов РФ и муниципальных об разований в проектах государственно-частного Табатадзе Л.М. Государственно-частное парт нерство в образовании: перспективы российской партнерства. К ним относятся принцип закон посткризисной экономики // Университетское уп ности, эффективного использования бюджетных равление. 2009. 5.С. 2-3.
ассигнований, владения, пользования и распо- Кабашкин В.А. Государственно-частное парт ряжения государственным и муниципальным нерство: международный опыт и российские перс имуществом, экономического регулирования и пективы. М., 2010. С. 318-320.
регулирования градостроительной деятельности;
ВТО (Build-Transfer-Operate - строительство, участия субъекта РФ в проектах государственно- передача, эксплуатация/управление) - в данном слу частных партнерств с иными участниками ука- чае после окончания строительства построенный занных отношений;
отсутствия дискриминации объект передается государству, после чего им пользуется частный партнер без права владения.
участников конкурса;
соблюдения прав и закон DBFM (Design-Build-Finance-Maintain - про ных интересов участников соглашений;
добро ектирование, строительство, финансирование, тех совестного и взаимовыгодного сотрудничества ническое обслуживание) - в данном случае объект сторон соглашений. Кроме того, в законопроек строится специально для имеющейся организации, те описываются особенности, формы и методы а частный партнер участвует в проекте на основе имущественного и финансового участия субъек- конкурса с соответствующими правами на земель тов РФ и муниципальных образований в фор- ные участки, объекты инфраструктуры, правами на мировании и дальнейшей реализации проектов последующую модернизацию объекта и передачей ГЧП. При этом особое внимание уделяется сро- его государственной организации.
Зусман Е. Правила перехода // Рос. бизнес-газ.
кам и объемам участия региональных и местных 2011. Май ( 17 (799)).
органов власти и управления в проектах ГЧП на DBFO (Design, Build, Finance, Operate - про различных стадиях от этапа создания проекта до ектирование, строительство, финансирование, экс этапов, связанных с дальнейшим использовани плуатация/управление) - в данном случае частный ем, реконструкцией и модернизаций соответству- партнер осуществляет проектные работы, финан ющих объектов в отраслях социальной сферы. сирование, строительство и использует объект на Это будет способствовать скорейшему развитию основе долгосрочной аренды. По истечении срока различных форм ГЧП. аренды объект переходит государству.
Отметим также, что в данном законопроекте FPI - частная финансовая инициатива - част ный сектор осуществляет строительство объекта для особое внимание уделяется порядку участия реги государства за собственный счет.
онов и муниципальных образований в проектах Нуркенова Н. ГЧП в социалке: вчера, сегодня, ГЧП, в частности управлению рисками проекта, а завтра. Астана, 2011. URL: именно порядку и срокам передачи финансирова pressservice/78/35252/.
ния, имущественных прав, гарантийных выплат, Зусман Е., Корнев М. Государственно-частное распределения доходов, эксплуатации создаваемо- партнерство, 94-ФЗ, 40-ФЗ: инструкция по приме го объекта и др. При этом прописан особый поря- нению // Спорт. 2011. Март.
док управления проектами, который должен коор- Спиридонов А.А. Государственно-частное парт динироваться с вопросами долгосрочного и сред- нерство: понятие и перспективы совершенствова ния законодательного регулирования. Актуальные несрочного стратегического планирования.
проблемы социально-экономического развития Рос В заключение можно сделать вывод, что в сии. М., 2010. URL: настоящее время в российском законодательстве smi-o-centre/19032010.
предусмотрены различные институты развития, Джапаридзе Р. Механизмы ГЧП в медицине.
способствующие созданию ГЧП, но в основном Практика и применение // ГЧП в здравоохранении:
они связаны с реализацией задач федерального материалы конф. 2010.
значения. И в большинстве случаев эти институ- Шмелева Е. Партнерство без правил: интер ты направлены на создание ГЧП в области до- вью с Селезневым А.А. // Рос. бизнес-газ. 2010.
Экономические 7(80) Экономическая теория науки 758 (25). URL: Евенко В.В., Солдатенков В.Ю. Государствен seleznev.html. но-частное партнерство как инструмент развития Виллисов М.В. Государственно-частное парт- инновационной экономики // Экономическая пси нерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. хология инновационного менеджмента: тр. Межре 7. гион. науч.-практ. Internet-конф. / под ред. А.В. Ла Сергушкин А. Государственно-частное парт- герева. Брянск, 2008. С. 37-42.
нерство: самарский опыт. Самара, 2010. URL: Николаев А.И., Бочков С.О. Государственно /www.samaracitynews.ru/content/item/1672/. частное партнерство в РФ: экономическое содер Спиридонов А.А. Указ. соч. жание и правовое обеспечение // Недвижимость и Сиротин А. ГЧП для ЖКХ, и не только // инвестиции. Правовое регулирование. 2007. Июль Открытая экономика. 2010. Апрель. URL: ( 1-2 (30-31)). С. 21-32.
www.opec.ru/1243784.html. Одобрен на заседании Экспертного совета по Виллисов М.В. Указ. соч. законодательству о государственно-частном парт О концессионных соглашениях: федер. закон нерстве Комитета Государственной Думы Федераль от 21 июля 2005 г. 115-ФЗ: в ред. федер. законов ного Собрания Российской Федерации по экономи от 8 нояб. 2007 г. 261-ФЗ и от 4 дек. 2007 г. 332- ческой политике и предпринимательству от 22 ап ФЗ. реля 2009 г.
Поступила в редакцию 01.06.2011 г.