На правах рукописи

ПАЛИЙ ВИТАЛИЙ МИХАЙЛОВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ) Специальность 12.00.01.теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар 2008 Диссертация выполнена на кафедре теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России

Научный консультант: Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Курдюк Петр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Дашин Алексей Викторович кандидат юридических наук Лаптева Мария Николаевна

Ведущая организация: Уфимский юридический институт МВД России

Защита диссертации состоится 20 ноября 2008 года в 10 часов на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).

Автореферат разослан л октября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор В.П. Камышанский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института местного самоуправления в свете новейших изменений федерального законодательства. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при выполнении общих задач и функций имеет важное значение. В научной литературе весьма активно идет процесс противопоставления полномочий органов местного самоуправления и полномочий органов государственной власти. Однако большей результативности можно добиться лишь при совместном решении вопросов, тем более что порой очень трудно разграничить компетенцию органов местного самоуправления и органов государственной власти. На практике местные дела являются продолжением государственных, но вместе с тем перекладываются на плечи муниципальных образований. Поэтому взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций приобретает в Российской Федерации на современном этапе весьма важное значение.

Проблема взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в науке рассматривается в двух основных аспектах. Первый предполагает общественную сущность местного самоуправления, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости по отношению к государству и его органам местных сообществ и органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач.

Второй характеризуется государственной сущностью местного самоуправления. Органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений даже будучи выведенными из системы органов государственной власти. Между ними существует функциональная связь, несмотря на организационное отделение. Само создание и полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти.

Выделяются полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Это отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а также определяет возможность увеличения их государственных обязанностей. Наделение полномочиями обязательно должно сопровождаться передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Только так можно гарантировать как само осуществление данных полномочий, так и продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций.

Конституцией РФ закреплена самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Многими это положение было понято как отделение местного самоуправления от государства, как его почти абсолютная самостоятельность, что неприемлемо.

Существующая правовая синхронизация государства и местного самоуправления содержит ряд проблем равноправия органов местного самоуправления с органами государственной власти в части выражения народовластия.

Вышеизложенное обосновывает необходимость исследования проблем взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, как на современном этапе, так и в историческом аспекте с целью поиска наиболее приемлемых путей их решения.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность предложенных к рассмотрению проблем, их научная разработка до последнего времени носила лишь фрагментарный характер. В силу сложности и специфичности проблемы, ее исследование характеризуется значительным разнообразием взглядов, подходов, концепций ученых. Собственная теория современного местного самоуправления в России, его взаимодействия с государственной властью, правового регулирования этих взаимоотношений только выстраивается и рассматривается в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Э.В. Алехина, Р.В. Бабун, В.А. Баранчикова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Головистикова, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.Б. Зотова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Е.М. Ковешникова, А.И. Коваленко, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, П.М. Курдюка, М.А. Курчинского, О.Е. Кутафина, А.М. Никитина, В.Н. Иванова, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, А.В. Птушенко, А.И. Солженицына, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Н.А. Четверикова, А.Г. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, С.Н. Юрковой и др.

Источниковедческая база исследования сформирована с учетом комплексного характера проблемы. Анализ рассматриваемых в диссертации вопросов осуществлен на основе использования научных достижений теории и истории права и государства, науки конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей юридических знаний. Анализ современных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, сформировавшихся в дореволюционной школе в трудах таких ученых и исследователей, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Вельхов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский и др.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования являются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе историкотеоретического анализа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления провести комплексный анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач, которые заключаются в следующем:

- изучить деятельность земского самоуправления и государственной власти в России во второй половине XIX - начале XX веков;

- проанализировать работу Советов, как коллегиальных органов, сочетающих в себе элементы государственной власти и местного самоуправления;

- выявить исторические условия возрождения идеи самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период;

- провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и выявить основные тенденции правового регулирования данного вопроса;

- изучить законодательную базу деятельности органов местного самоуправления на современном этапе;

- сформировать в авторском видении наиболее актуальные проблемы адаптации опыта взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в новых исторических условиях.

Источниковую базу диссертационного исследования, кроме научных трудов вышеперечисленных авторов, составляют Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, а так же законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

Методологическую основу составляет современный методологический инструментарий, объединяющий общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования: диалектический, исторический, логический, структурно-системный, функциональный, статистический и другие. Из специальных методов диссертантом использовались методы сравнительного анализа, моделирования, аналитического толкования и др. Применение в исследовании широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научного познания позволило автору осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно и всесторонне, а также решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.

Теоретическую основу исследования составил анализ трудов российских и зарубежных ученых, в том числе монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера.

Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-теоретическим исследованием правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России.

На основе вводимых и изменяющихся нормативных актов в сфере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления нами произведен подробный анализ в рассматриваемых исторических рамках правового аспекта этого взаимодействия, что прежде не находило отражения в подобных исследованиях. Кроме того, в теории и истории права и государства до сих пор не осуществлялось столь углубленного исследования процессов взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в России. Все это находит отражение в разработанных автором основных выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. Оформление и усложнение функций центральной власти по мере укрепления государственности в Древней Руси характеризовалось попытками создания бюрократической власти на местах.

Чиновники (наместники), посылаемые из центра, не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но наиболее существенными были две: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

2. Местное самоуправление - лишь условно негосударственный уровень власти, а, по сути, - неотъемлемая часть государственного механизма, хотя и обладающая известной автономностью и своими особенностями. Это базовый уровень власти, на котором высится вся государственная машина. Местное самоуправление призвано служить связующим звеном между вышестоящими уровнями власти и населением. И как бы его не называли, оно неизменно играет роль основания государственной пирамиды.

3. Уровень взаимодействия органов государственной власти и земского самоуправления, сложившийся в пореформенной России, по своему характеру приближался к тем правовым нормам, в которых нуждалась в то время экономически развивающаяся держава. Компетенция органов самоуправления была сведена к сфере чисто хозяйственной деятельности. Процесс разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен непоследовательно. Выявлена неоднозначность и трудность в оценке с современной позиции взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления того времени в виду искаженности картины происходящего.

4. Позитивный опыт деятельности Советов, как сочетания элементов государственной власти и местного самоуправления, свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления, а именно:

- дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов;

- организация и деятельность местных Советов на основе принципа единой законности;

- участие широких масс в формировании и работе местных Советов, действующих на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.

5. Первое законодательство в области возрождавшегося местного самоуправления выстраивалось в основном на опыте зарубежных стран, это было не совсем верным. В России имелся свой опыт местного самоуправления, свои традиции, свой менталитет, однако власть в первые годы отказалась от всего, что может ее вернуть в старое русло централизованного государства. Использование этого опыта, учитывающего специфику Российской государственности, помогло бы не допустить пробуксовывания реформы местного самоуправления.

6. Существующее на современном этапе местное самоуправление имеет серьезные конституционные основы, хотя наличие конституционных положений и законодательства о местном самоуправлении не заставляет существующую систему работать более эффективно. Очевидно, что становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях.

Становление местного самоуправления на современном этапе тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе:

- отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении;

- отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства РФ о местном самоуправлении;

- неэффективностью законодательного обеспечения финансовоэкономической самостоятельности муниципальных образований;

- несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.