На правах рукописи

Виноградов Андрей Сергеевич КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Южного федерального округа) Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Любимов Алексей Павлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук Гранкин Игорь Васильевич кандидат юридических наук, доцент Старостина Инга Анатольевна Ведущая организация - ГОУ ВПО г. Москвы Московский городской педагогический университет

Защита диссертации состоится л26 ноября 2009 г. в 12.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.

Автореферат разослан л_ октября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года определила субъектов права законодательной инициативы, среди которых в том числе все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Их законотворческая деятельность является основной, наиболее важной частью правотворческой деятельности, необходимым элементом общей системы федерального нормотворческого процесса, несмотря на то, что доля вносимых в Государственную Думу законопроектов субъектов РФ в общем массиве законодательных инициатив невелика и составляет не более 2% в год. Остальные законодательные инициативы в РФ приходятся на иные субъекты права законодательной инициативы. Они также реализуются во исполнение Конституции РФ, в соответствии с федеральными законами, регламентами палат федерального парламента и иными нормативными правовыми актами.

Проведенный автором анализ нормативных правовых актов РФ и субъектов ЮФО свидетельствует о том, что в ряде случаев общеправовая, нормативная правовая терминология, касающаяся инициирования законопроектов, не унифицирована и в ряде случаев отличается неоднозначностью в понимании и применении на практике. В научной литературе нередко вводятся новые понятия-термины без их легитимных определений, что применяется в процессе инициирования законопроектов и негативно сказывается на их качестве, приводит к необходимости специального разъяснения смысла термина, а также к противоречиям, коллизиям норм права, регулирующих одни и те же проблемы субъектов права законодательной инициативы. Нестабильность терминологического поля создает прямую угрозу эффективности нормотворческого процесса. Как показывает практика, имеются также и многочисленные процедурные и регламентные проблемы.

Одной из основных проблем различных законопроектов, которые подготавливаются субъектами РФ, является терминологический разнобой содержательной части законопроекта, а также проблемы с выбором концепции законопроекта, их юридико-технической подготовкой и т. д. Имея большое число правотворческих органов, субъекты РФ, к сожалению, не сумели установить действенных механизмов, препятствующих появлению некачественных законодательных инициатив, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Непродуманная и слабая правовая деятельность, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, порождает негативные тенденции вседозволенности и игнорирования приемов и правил, предусмотренных законодательной техникой для формирования текстов законопроектов. В этих условиях потребность в соблюдении и новом осмыслении правил законодательной техники ощущается все более остро. Процедурное несовершенство законотворческой деятельности порождает негативную тенденцию отступления от правил и требований законодательной техники и в субъектах РФ. Такая практика способствует тому, что значительное число принимаемых нормативных актов субъектов РФ противоречит федеральному законодательству.

Наряду с такими недостатками, как отсутствие единства терминологии, несбалансированность принимаемых правовых актов с системой действующего законодательства, несогласованность и нарушение системных связей между федеральными законами, между законами субъектов РФ, особо выделяется, несогласованность системы правовых актов, законодательных инициатив и несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники. Об этой проблеме говорится в поручении Правительства РФ Министерству юстиции РФ и Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, изложенном в постановлении Правительства РФ О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ1. В нем дается поручение разработать и утвердить методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, а также представить в Правительство РФ предложения об унификации терминологии и правил подготовки документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти.

Практика свидетельствует о том, что остаётся множество нерешённых проблем по отношению к законодательным инициативам субъектов РФ. Унифицирующая природа права законодательной инициативы без раскрытия наукой ее сущности, механизма действий и практического его воплощения в законотворческой деятельности не может дать желаемых результатов.

Актуальность настоящей работы заключается также в том, что автор рассматривает проблемы унификации терминологии, правового регулирования, регламентные процедуры, связанные с правом законодательной инициативы как важнейшие средства, используемые на всех стадиях правотворческого процесса. Они направлены на совершенствование правотворческой деятельности в Российской Федерации и конкретного региона - ЮФО. Вместе с тем предпринята попытка комплексной систематизации имеющихся в юридической науке взглядов ученых, изучающих данные вопросы и связанные с ними проблемы.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы и проблемы права законодательной инициативы на примере ЮФО являются малоизученными. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального комплексного исследования, посвященного этой проблеме, хотя некоторые вопросы права законодательной инициативы рассматривались отдельными учеными-правоведами, однако системное исследование конституционноправовых основ права законодательной инициативы на примере ЮФО, осуществленное автором, предпринято впервые. Оно позволяет выявить не только позитивные, но и негативные аспекты существующего правового регулирования этой проблемы, с целью выработки мер для их устранения, прогнозирования приоритетных направлений развития и совершенствования российского законотворческого процесса.

Автором был проведен анализ соответствующей научной литературы, охватывающий правовую проблематику права законодательной инициативы. Изучению отдельных проблем теории уделяли внимание известные отечественные Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 года № 347 О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ // Собрание законодательства РФ, юристы. Среди них С.С. Алексеев, С.В. Бошно, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, И.М. Степанов и др. Исторические этапы становления российского парламентаризма рассмотрены такими видными учеными, как Д.Л. Златопольский, И.А.

Исаев, О.И. Чистяков и др. Различные аспекты общих проблем права законодательной инициативы исследуются в работах А.С. Автономова, О.Н. Булакова, А.П. Любимова, А.С. Попова, А.В. Старовойтова, А.С. Тарасова.

Значительное внимание правоведы уделили исследованию институтов парламентаризма и правотворчества. Вопросы права законодательной инициативы, в контексте развития законотворчества своих трудах рассматривали: С.А.

Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Барабашев, С.В. Бошно, О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, Ю.А. Веденеев, Г.Д. Горобец, И.В.

Гранкин, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.И. Лафитский, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.А. Пертцик, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и др. ученые.

В процессе исследования сути проблемы права законодательной инициативы особое внимание уделялось трудам ученых правоведов, исследующих проблемы совершенствования законодательной технологии посредством изучения отдельных ее элементов: унификации, дифференциации законодательства, единства употребления, оптимизации и упорядочения юридической терминологии и регламентных процедур.

Автором также изучены и проанализированы применительно к теме настоящего исследования материалы научно-методических семинаров по проблемам: право законодательной инициативы, юридическая техника, законотворческая техника, законодательный процесс и др.

Исследования вышеназванных ученых и материалы научно-практических конференций внесли существенный вклад в разработку обозначенной пробле24.04.2000, № 17, ст. 1877.

мы. Однако следует отметить, что в вышеуказанных работах право законодательной инициативы на примере субъектов ЮФО РФ не рассматривается.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при подготовке и инициировании законопроектов субъектами ЮФО.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы и иные акты нормотворчества федеральных и региональных государственных органов или уполномоченных на правотворческую деятельность негосударственных органов по вопросам права законодательной инициативы.

Цель и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: путём проведения комплексного правового анализа теоретических и практических проблем права законодательной инициативы, как относительно самостоятельной формы правового регулирования, на основе научного осмысления права законодательной инициативы субъектов РФ (на примере ЮФО) и иных участников законодательного процесса, как неотъемлемого элемента механизма конституционноправового регулирования субъектов права законодательной инициативы, разработать и теоретически обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования данных проблем. В целом работа преследует цель, в первую очередь, - провести комплексное и системное научно-прикладное исследование и способствовать совершенствованию нормотворческой деятельности в субъектах РФ.

В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:

- проведение научно-правового анализа факторов, отрицательно влияющих на применение понятийного аппарата в законодательных актах РФ по вопросам законодательного инициирования;

- формирование процедур, требований и правил законодательной техники в зависимости от уровня осуществления нормотворческой инициативы;

- проведение анализа практики организации нормотворческого процесса по вопросам подготовки и инициирования законопроектов субъектами ЮФО;

- определение общих правил подготовки законопроектов субъектами РФ;

- выявление типичных ошибок при подготовке законопроектов субъектами права законодательной инициативы разного иерархического уровня.

Методологическую и теоретическую основы исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Методологической основой диссертации является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались также общенаучные и специальные методы исследования: исторический, логико-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, моделирования, а также комплексный метод и системный подход.

Нормативной базой исследования явились Конституция РФ, конституции и уставы субъектов ЮФО, федеральные и региональные законодательные и иные нормативные правовые акты.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним их первых на основе комплексного анализа текстов законопроектов субъектов РФ (на примере ЮФО), в том числе на предмет выявления причин и закономерностей неунифицированного использования общеправовой терминологии, раскрывает сущность права законодательной инициативы, анализирует правомерность толкования его понятия.

Автором предлагаются дополнительные регламентные и законодательные нормы для развития права законодательной инициативы субъектов РФ и дальнейшего совершенствования в новых условиях формирования российского нормотворчества.

В результате диссертационного исследования предлагаются новый понятийный аппарат, законодательные акты и нормы конституционного права.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Понятие права законодательной инициативы определяется автором как предоставленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов этого права возможность (в отдельных случаях - обязанность) вносить в законодательные органы законопроекты и участвовать в их рассмотрении и доработке в соответствии с установленными процедурами.

2. По своей сущности право законодательной инициативы можно условно разделить на следующие виды: 1). Общее право на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов. Конституция РФ (часть 1 статья 104); 2).

Специальное право законодательной инициативы. Конституция РФ (часть статья 104), а также конституции и уставы субъектов РФ, наделяют отдельных субъектов правом внесения законопроектов только по предметам их ведения;

3). Исключительное право законодательной инициативы в законодательстве субъектов РФ закрепляется за одним субъектом этого права или за строго определенным кругом субъектов законодательной инициативы для внесения законопроектов по определенному кругу важнейших вопросов социальноэкономической жизни общества.