На правах рукописи

Васильева Анна Федотовна АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В ГЕРМАНИИ И РОССИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ Специальность - 12. 00. 14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2009 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор Елена Владимировна Гриценко

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, судья Конституционного Суда Российской Федерации, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Сергей Дмитриевич Князев кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН Эльвира Владимировна Талапина

Ведущая организация:

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится л26 февраля 2010 года в 16 часов 30 минут на заседании совета Д 212.232.63 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199026, СанктПетербург, Васильевский остров, 22-ая линия, дом 7, зал заседаний Ученого совета (ауд. 64).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им А.М. Горького при Санкт-Петербургском государственном университете, по адресу: г. СанктПетербург, Университетская наб., д. 7/9.

Автореферат разослан л14 декабря 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент В. В. Лукьянов 3 I.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Появление в науке административного права и в законодательстве последних лет термина публичная услуга отражает изменение сущности отношений государства и гражданина, и подчеркивает, что государство может действовать не только обязывающим или принуждающим образом, но и предоставляя публичные услуги. В соответствии с положениями Конституции Российская Федерация является социальным правовым государством.

Согласно современным представлениям в социальном правовом государстве приоритет должен отдаваться позитивному государственному управлению.

Несмотря на то, что понятие публичной услуги лежит в основе концепции реформирования российского государственного управления, организационноправовой механизм предоставления публичных услуг не является сформированным и достаточно исследованным1. В то же время немецкая наука административного права достаточно подробно описывает сущность управления по предоставлению публичных услуг, что делает целесообразным изучение данного опыта. Актуальность именно сравнительно-правового исследования публичных услуг подчеркивается и развивающимися процессами глобализации и интеграции, что вызывает потребность в информации о государственном управлении в зарубежных странах, необходимость развития сравнительного административного права2.

Наиболее важным с теоретической и практической точки зрения является выделение особенностей государственного управления по предоставлению публичных услуг, которые необходимо учитывать при правовой регламентации прав и обязанностей как субъектов, оказывающих публичные услуги (поставщики публичных услуг), так и получателей публичных услуг.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений немецкой и российской науки административного права, действующего немецкого и российского законодательства, практики немецких и российских судов выделить основные особенности государственного управления по предоставлению публичных услуг.

Для достижения этой цели в процессе исследования решались следующие задачи:

1) исследование становления и современного состояния теории предоставления публичных услуг в Германии и России;

Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 73-78.

Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 11.

2) анализ действующего немецкого и российского законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, а также практики его применения;

3) выявление организационно-правовых форм предоставления публичных услуг (преимущественно вопрос привлечения субъектов частного права для реализации функции по предоставлению публичных услуг);

4) рассмотрение правовых форм предоставления публичных услуг;

5) исследование допустимости использования форм частного права при предоставлении публичных услуг;

6) классификация правоотношений, складывающихся при предоставлении публичных услуг;

7) определение критериев для установления правовой природы правоотношений, складывающихся при предоставлении публичных услуг;

8) раскрытие особенностей защиты прав участников правоотношений, возникающих при предоставлении публичных услуг.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при предоставлении публичных услуг в Германии и России, их сравнительноправовой анализ.

Предмет настоящего исследования составляют:

- теории и концепции немецкого и отечественного административного права по проблемам позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг;

- нормы немецкого и российского административного права, регулирующие особенности реализации управления по предоставлению публичных услуг;

- немецкая и российская судебная практика по спорам, связанным с предоставлением публичных услуг.

Методологическая основа исследования. Для достижения цели и решения поставленных задач исследования были использованы следующие методы: историкоправовой, системного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой, а также общенаучные методы познания (индукции и дедукции, анализа и синтеза).

Спецификой данной работы является то, что сравнительно-правовой метод применяется в публично-правовой сфере, в которой в наибольшей степени отражаются национальные особенности. Поэтому целью правового сравнения в административном праве не всегда должно являться заимствование зарубежного права, а скорее возможность заглянуть в мировую лабораторию правового эксперимента и глубоко изучить соответствующий правовой институт3. Для Rabel E. Aufgabe und Notwendigkeit der Rechtsvergleichung. Vortrag. Mnchen, 1925. S. 9; Давид Р., ЖоффреСпинози К. Основные правовые системы современности. М., 2003. С. 11; Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах. М., 2002. С. 22.

эффективного использования сравнительно-правового метода привлекались работы отечественных и зарубежных ученых, в которых излагаются общетеоретические вопросы применения метода сравнительного правоведения, а именно: Ансель М., Брага С., Давид Р., Жоффре-Спинози К., Зоммерман К.-П., Ктц Х., Кишель У., Крюге Х., Леже Р., Липович И., Марченко М. Н., Нусбергер А., Осакве К., Рабель Э., Саидов А. Х., Старосьцяк Е., Тихомиров Ю. А., Трантас Г., Цвайгерт К., Швинд Ф., и др.

Для исследования избранной темы теоретической основой послужили работы по вопросам отечественного административного права и государственного управления российских ученых (дореволюционного, советского и современного периодов), таких как Андреевский И. Е., Атаманчук Г. В., Бахрах Д. Н., Бельский К.

С., Васильев Р. Ф., Гриценко Е. В., Демин А. В., Евтихиев А. Ф., Елистратов А. И., Князев С. Д., Козлов Ю. М., Коркунов Н. М., Курашвили Б. П., Лазарев Б. М., Магазинер Я. М., Мицкевич Л. А., Петров Г. И., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Старилов Ю. И., Тарасов И. Т., Тихомиров Ю. А., Черепанов Ю. Г., Чиркин В. С., Хазанов С. Д., Хаманева Н. Ю., Шеймин П., Шейндлин Б. В., Штатина М. А., Юсупов В. А., Ямпольская Ц. А. и др.

Вопросы управления по предоставлению публичных услуг нашли свое отражение в работах таких российских ученых, как Бабелюк Е. Г., Белов С. А., Гюлумян В. Г., Игнатюк И. А., Кустова М. В., Путило Н. В., Соловьева А. К., Талапина Э. В., Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Хабриева Т. Я., Шаров А. В., Шевелева Н. А., и др.

В исследовании немецкого опыта позитивного государственного управления автор опирается на доктрину немецкого административного и административнопроцессуального права, изложенную в трудах таких ученых, как Ахтерберг Н., Бахоф О., Булль Х. П., Валлерат М., Вольф Х. Й., Вюртенбергер Т., Еллинек Г., Зеевальд О., Ипсен Х. П., Копп Ф. О., Майер О., Маурер Х., Озенбуль Ф., Пайне Ф. Й., Песталлоза К., Пюттнер Г., Форстхофф Е., Хуфен Ф., Цулеег М., Шенке В. Р.

Отдельные особенности управления по предоставлению публичных услуг исследовались следующими немецкими учеными - административистами: Браун В., Буллингер М., Бурги М., Бурмайстер И., Вайс В., Грамм Ц., Грттруб Х., Данвитц Т., Зиберт В., Кемерер И. А., Кемпен В., Книг К., Кнауфф М., Краузе П., Лве В., Майер О., Маунц Т., Хеберле Р., Цулеег М.,Шмидт-Ассманн Е., Шупперт Г. Ф., Фабио У. Д., Флкер М., Флайнер-Гестер Т., Хазе Ф., Хайнце Х., Харрис Х., Хетцель Х., Хойер Е., Цецшвитц Ф., Шнапп Ф. Е., Шох Ф., Элерс Д., Эриксен Х. У., и др.

Степень разработанности темы исследования. Функция государственного управления по предоставлению публичных услуг недостаточно исследована в отечественной административно-правовой науке, какая-либо стройная научная концепция пока не предложена, хотя научный интерес к проблемам данного вида государственного управления является достаточно высоким. В 2006 году состоялось обсуждение публичных услуг на Международной конференции, проводимой Юридическим факультетом Санкт-Петербургского университета, по материалам которой был опубликован сборник научных статей4. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2007 г.

издал по публичным услугам научно-практическое пособие5. В 2008 - 2009 гг.

появились первые диссертационные исследования, посвященные выявлению существенных признаков публичной (государственной) услуги, определению понятия публичной услуги, классификации существующих видов публичных услуг (Бесчастнова Л.В.6, Киселева Н.В.7, Морозова Е.В.8).

Научная новизна исследования обусловлена тем, что государственная функция по предоставлению публичных услуг в России находится в стадии становления, управленческая практика предоставления публичных услуг опережает как научные исследования, так и правовое регулирование данной деятельности, что обусловливает необходимость развернутых научных исследований. В настоящей работе на основе сравнительно-правового анализа формулируются теоретические положения о новом по своей сущности позитивном государственном управлении по предоставлению публичных услуг, систематизируются модели участия субъектов частного права в реализации государственной функции по предоставлению публичных услуг, анализируется соотношение частноправовых и публично-правовых форм предоставления публичных услуг, раскрывается правовая природа отношений, складывающихся при предоставлении публичных услуг, выделяются особенности защиты прав получателей этих услуг.

В результате проведенного исследования в диссертации сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Основу характеристики государственного управления по предоставлению публичных услуг составляет положение о разграничении двух видов государственного управления: негативного (вмешивающегося, ограничивающего) и позитивного (предоставляющего публичные услуги). Каждому из этих видов государственного управления соответствуют свои цели, методы правового регулирования и управляющего воздействия, организационно-правовые формы Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей /под общ. ред.

Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.

Публичные услуги и право: науч. - практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

Бесчастнова Л.В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: автореф. дисЕ канд.

юрид. наук. Саратов, 2008.

Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования:

Современное состояние и перспективы развития: автореф. дисЕ канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

Морозова Е.В. Публичные услуги: Теоретико-правовой аспект: автореф. дисЕ канд. юрид. наук. М., 2009.

осуществления управления, правовые формы реализации. Тем не менее, граница между негативным и позитивным управлением не является жесткой, использование императивного метода при предоставлении публичных услуг не исключается, но не является доминирующим.

2. Важное теоретическое значение для развития отечественной теории позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг имеет немецкая теория свободы выбора правовой формы, согласно которой при осуществлении позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг возможно использование как публично-правовых, так и частноправовых форм. Государство вправе выбирать публичные либо частные организационные формы (кем будет предоставлена публичная услуга - органом исполнительной власти или хозяйствующим субъектом), а также правовые формы предоставления публичных услуг (как будет предоставлена публичная услуга - с использованием публично-правовых - административный акт, административный договор либо частноправовых форм - гражданско-правовой договор).

3. В современных условиях происходит расщепление государственной функции по предоставлению публичных услуг: непосредственное предоставление публичных услуг передается субъектам частного права, а правовое регулирование и контроль сохраняется за государственными органами. Этот процесс отражен в немецкой теории приватизации государственных функций, которая представляется актуальной для российской практики. На основе немецкого опыта приватизации функций государственного управления можно выделить три основные модели, различающиеся в способах передачи государственной функции субъектам частного права, характере изменений компетенции субъекта публичного управления, передаваемой функции (то есть, остается ли она государственной или нет), в распределении ответственности за реализацию переданной функции:

организационная, функциональная (аутсорсинг), материальная.