На правах рукописи

СТЕПАНОВ Евгений Валерьевич АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УТИЛИЗАЦИИ МЕДИЦИНСКИХ ОТХОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Габричидзе Борис Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Измайлов Дамир Салихович кандидат юридических наук Балытников Вадим Владимирович

Ведущая организация: Московский городской университет управления Правительства Москвы

Защита диссертации состоится 28 мая 2009 г. в 17.30 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.

Автореферат разослан л_ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.В.Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из основополагающих прав, предоставленных Конституцией РФ 1993 г., является право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением (ст. 42).

Неотъемлемой частью работы медицинских и лечебно-профилактических учреждений являются вырабатываемые в результате их профессиональной деятельности медицинские отходы. В России понятие лотходы, признанное и используемое в международном праве, было законодательно закреплено с 1 мая 1995 г., когда вступила в силу ратифицированная Российской Федерацией Базельская конвенция от 22 марта 1989 г. о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.1 В частности, Базельская конвенция устанавливает, что лотходы представляют собой вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства.

Административно-правовое регулирование конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в Российской Федерации осуществляется в рамках закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение заказов на утилизацию такого специфического объекта как медицинские отходы нуждается в отдельном детальном рассмотрении с определением важности данного объекта и особенностей процесса размещения заказа.

Актуальность темы исследования определяется малоизученностью как самого понятия медицинские отходы, так и механизма и реального порядка размещения государственных (муниципальных) заказов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов, а также особенностей заключения, исполне См.: Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением // СЗ РФ.

1994. № 31. Ст. 3200.

ния и расторжения заключаемого с победителем конкурса государственного (муниципального) контракта.

Отходы медицинских и лечебно-профилактических учреждений - это материалы, вещества, изделия, утратившие частично или полностью свои первоначальные потребительские свойства в ходе осуществления медицинских манипуляций, проводимых при лечении или обследовании людей в медицинских учреждениях, а также отходы аптек, фармацевтических производств. Закон также устанавливает требования к обращению с отходами лечебнопрофилактических учреждений. Так, отходы лечебно-профилактических учреждений в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека в соответствии с санитарно-эпидемиологическими, экологическими и иными нормами и правилами подразделяются на неопасные, опасные, чрезвычайно опасные, по составу близкие к отходам промышленным, радиоактивные классы опасности.

Неправильное обращение с медицинскими отходами подвергает работников здравоохранения, тех, кто убирает эти отходы, и население риску заражения и травм. Они могут также наносить ущерб окружающей среде. Помимо этого такие отходы создают возможность для сбора разового медицинского оборудования (особенно шприцев) для перепродажи и повторного использования без стерилизации, что увеличивает риск заражений. По данным Всемирной организации здравоохранения, ежегодно во всем мире в результате небезопасной практики инъекций регистрируется от 8 до 16 миллионов случаев инфицирования вирусом гепатита В, от 2,3 до 4,7 миллиона случаев инфицирования вирусом гепатита С и от 80000 до 160000 случаев инфицирования ВИЧ. Среди небезопасных видов практики особую озабоченность вызывает повторное использование шприцев и игл без стерилизации.

Все отходы, образующиеся в лечебно-профилактических и медицинских учреждениях, утилизируются специализированными организациями на договорной основе. Договор заключается с организацией, победившей в конкурсе на оказание услуг по утилизации медицинских отходов. Проблема обезвреживания отходов российских лечебно-профилактических и медицинских учреждений далека от научного и практического решения, и являясь составной частью эпидемиологического надзора за ВБИ, может быть охарактеризована на современном этапе как важная компонента социально-гигиенического мониторинга.

Степень научной разработанности темы исследования. Административно-правовое регулирование конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в Российской Федерации является новой, ранее не исследованной с позиций пределов и механизмов государственного вмешательства в этот процесс темой, имеющей особое государственное значение в связи с возникающими в последние годы проблемами утилизации медицинских отходов.

В диссертации использованы методология и труды авторов, внесших своими исследованиями заметный вклад как в теорию государства и права, так и в разработку тематики, близкой к предмету данного диссертационного исследования: Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, Б.М. Гонгало, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Ю.А. Тихомиров, Б.М. Лазарев и др.

Среди немногочисленных работ, посвященных участию государства в регулировании порядка обращения с отходами на территории Российской Федерации, следует выделить исследования таких авторов, как: В.Д. Мельгунов, Ф.С.

Разаренов, И.С. Розанов, П.В. Сокол, А.В. Толкушкин, М.М. Щипанов, А.Ю.

Якимов.

Диссертационные исследования, посвященные различным аспектам обращения с отходами, можно подразделить на три группы. Правовому регулированию обращения с радиоактивными отходами, отходами производства и потребления посвящены труды таких ученых, как: Т.И. Гиззатуллин, С.В. Львович, Э.Ф. Раимова, Т.А. Титова, С.С. Трофимец. О проблемах охраны окружающей среды и экологии при утилизации отходов писали Ф.Э. Гирусов и О.А.

Ястребкова. Государственному контролю в области обращения с отходами и юридической ответственности за нарушение правил их обращения посвящены труды Н.А. Енисейской, О.Л. Радчик и др.

Целью настоящего диссертационного исследования является выделение основных проблем административно-правового регулирования конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в Российской Федерации, а также выявление недостатков и пробелов в российском законодательстве по исследуемой тематике, разработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства об административно-правовом регулировании конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- исследование понятия и содержания термина медицинские отходы и нормативно-правового регулирования понятия медицинские отходы в Российской Федерации;

- изучение процесса утилизации медицинских отходов как части государственной политики в сфере здравоохранения Российской Федерации;

- исследование правового механизма проведения конкурсов как формы административно-правового регулирования утилизации медицинских отходов;

- исследование административного порядка размещения государственного (муниципального) заказа на оказание услуг по утилизации медицинских отходов;

- рассмотрение и систематизация порядка административно-правового регулирования организации и проведения конкурсов на услуги по утилизации медицинских отходов;

- выявление и изучение особенностей заключения, исполнения и расторжения государственного (муниципального) контракта на оказание услуг по утилизации медицинских отходов;

- определение основных направлений совершенствования административно-правового регулирования конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере административно-правового регулирования конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы административного права, с помощью которых определяются теоретические основы развития и функционирования административно-правового механизма организации и проведения конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в России.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический (интервьюирование), историкоюридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать вопросы административно-правового регулирования конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов в России.

В основу методологических подходов исследования автором диссертации был положен диалектический метод. Кроме того, в процессе работы широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с их помощью трактовались юридические понятия и формулировки.

В силу особенностей исследуемой проблемы потребовалось обращение к исторической литературе, связанной с объектом и предметом исследования.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Выборочный опрос 102 руководителей (генеральных и исполнительных директоров) коммерческих организаций г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, профессионально занимающихся утилизацией медицинских отходов на тему Конкуренция за государственный (муниципальный) контракт на оказание услуг по утилизации медицинских отходов: как обеспечить равноправие претендентов и законность проведения конкурсов, в результате которого были определены основные направления государственной политики в области здравоохранения и обеспечения реализации правовых норм о равноправии участников конкурсов по утилизации медицинских отходов на территории Российской Федерации (ноябрь-декабрь 2006 г.).

2. Исследование в виде опроса 32 специалистов Минздравсоцразвития России на тему Особенности заключения, исполнения и расторжения государственного (муниципального) контракта на оказание услуг по утилизации медицинских отходов, выявившего организационные, правовые и информационные проблемы, возникающие при заключении, исполнении и расторжении соответствующего контракта (март 2007 г.).

3. Предметное интервьюирование 49 специалистов Департамента здравоохранения г. Москвы на тему Порядок предоставления конкурсной документации и особенности проведения открытых конкурсов на оказание услуг по утилизации медицинских отходов, в результате которого были выявлены основные этапы проведения конкурсов на примере проведения открытого конкурса по вывозу и утилизации медицинских отходов 64-х лечебнопрофилактических учреждений здравоохранения ЮЗАО г. Москвы (августсентябрь 2007 г.).

4. Исследование в виде анкетирования 38 ведущих специалистов Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию и сотрудников 18 лечебно-профилактических и медицинских учреждений (6-й Центральный военный клинический госпиталь, 7-й Авиационный госпиталь, больница с поликлиникой УДП РФ, ГКБ № 11, ГКБ № 13, ГКБ № 15, ГКБ № 70, Госпиталь ветеранов войн № 1, 2, ДГП № 126, ДГП № 129, детский санаторий № 25, Дмитровская ДБ, Институт пластической хирургии и косметологии и др.) на тему Гарантии обеспечения исполнения государственного контракта, в результате которого были выявлены особенности заключения, исполнения и расторжения государственного (муниципального) контракта и обеспечиваемые государством правовые гарантии проведения конкурсов (декабрь 2007 г.).

5. Изучение и обобщение более двух тысяч заключенных и отработанных государственных контрактов на утилизацию медицинских отходов за 2006-гг. на примере ООО Экосервис, в результате которого были выявлены основные контрагенты (лечебно-профилактические и медицинские учреждения г.

Москвы) (январь-февраль 2008 г.).

6. Изучение нормативных, рабочих и архивных материалов Департамента здравоохранения г. Москвы, а также архива Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития за 2000-2007 гг. по вопросам организации и проведения конкурсов, а также результатов исполнения государственных (муниципальных) заказов на утилизацию медицинских отходов (март-апрель 2008 г.).

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых научных исследований, посвященных изучению административноправового механизма регулирования порядка утилизации медицинских отходов в России и проблем организационно-методического, правового и информационного характера, связанных с практической реализацией данного механизма.

На основе анализа действующего федерального и регионального законодательства, а также международно-правовых стандартов в этой сфере, впервые на научно-теоретическом уровне сформулированы понятия медицинские отходы и лутилизация медицинских отходов, выявлены особенности конкурсов по утилизации медицинских отходов.

Диссертантом впервые в юридической науке выявлена и охарактеризована двойственная (смешанная) административно- и гражданско-правовая природа государственного (муниципального) контракта на оказание услуг по утилизации медицинских отходов.