Низкая эффективность бюджетного процесса в Российской Федерации во многом обусловлена следующими факторами:
- сохранение материальной и процессуальной зависимости субъектов РФ от федерального правительства, муниципальных образований от субъектов РФ при составлении и исполнении, соответственно, региональных или местных бюджетов;
- принятие финансовых решений за рамками бюджетного процесса;
- отсутствие четких процедур и механизма планирования и исполнения федерального и территориальных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;
- несоблюдение ресурсных ограничений на всех стадиях бюджетного процесса;
- отсутствие прямой увязки и координации макроэкономических и бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса;
- неполное осознание финансовых последствий принимаемых решений.
К мерам, нацеленным на решение перечисленных выше и связанных с ними проблем, можно отнести следующие:
Мероприятия по повышению эффективности бюджетного процесса в России
Бюджетный кодекс РФ (далее - БК) является законом прямого действия, однако реализация многих его положений невозможна без дополнительной подробной регламентации. В этой связи ст. 3 БК предусматривает возможность издания нормативных актов органами исполнительной власти, однако условия такого нормотворчества при этом не определены. В результате именно исполнительные органы определяют основы (порядок, методику) формирования, а затем и исполнения бюджетов всех уровней.
Поэтому в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ должны быть четко зафиксированы условия, при соблюдении которых органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты.
К ним, в частности, можно отнести:
1) нормативные акты принимаются только в случаях, прямо предусмотренных бюджетным законодательством;
2) данные акты не должны изменять или дополнять существующее бюджетное законодательство.
Кроме того, в БК должны быть предусмотрены основания и порядок (т.е. процедуры) признания нормативных актов в области бюджетных правоотношений не соответствующими бюджетному законодательству.
В настоящее время в Российской Федерации законодательная база, регламентирующая процесс составления, рассмотрения, утверждения бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, отличается краткостью, схематичностью, поверхностным описанием отдельных этапов без четкой регламентации всех процедур. Законодательно определяются лишь сроки составления бюджета, порядок его рассмотрения и утверждения. Однако отсутствие законодательно определенных и закрепленных процедур бюджетного процесса приводит, в первую очередь, к низкому качеству бюджетного планирования. Фактически получается, что исполнительные органы самостоятельно решают, как будет организован процесс составления бюджета на очередной финансовый год, в каком объеме будут представлены отдельные показатели в документах, передаваемых законодательному органу для утверждения бюджета на очередной финансовый год. При этом и законодательные (представительные) органы могут вносить любые поправки в представленный исполнительным органом проект бюджета.
В этой связи следует включить в гл. 20 БК, законы о бюджетном процессе в субъектах РФ следующие положения:
1) Согласование исполнительным органом показателей прогноза социально-экономического развития и основных показателей проекта бюджета по доходам и расходам с законодательным (представительным) органом еще на подготовительной стадии этапа составления бюджета, что позволит преодолевать основные разногласия между ветвями власти уже на стадии разработки проекта бюджета, предотвратить превращение этапа рассмотрения и утверждения проекта бюджета в этап составления и утверждения нового проекта бюджета.
2) Составление и утверждение проекта бюджета в развернутой форме, подробно, по всем подразделениям и объектам бюджетной классификации с поквартальным распределением показателей вместо составления и утверждения проекта бюджета только по укрупненным подразделениям бюджетной классификации с последующим составлением исполнительными органами поквартального распределения основных показателей бюджета и на этой основе сводной бюджетной росписи. При этом согласно ст. 217 БК исполнение бюджетов всех уровней осуществляется не в соответствии с утвержденным законодательным (представительным) органов бюджетом, а на основании сводной бюджетной росписи.
Однако в бюджетном законодательстве РФ (и в БК в том числе) отсутствует регламентация формы и содержания основных бюджетных документов (проекта бюджета, сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств, сметы доходов и расходов получателей бюджетных средств), степени детализации бюджетных показателей в этих плановых документах. На практике это приводит к необоснованному расширению полномочий органов исполнительной власти, которые фактически самостоятельно решают основные вопросы исполнения бюджета в разрезе конкретных бюджетополучателей, объектов бюджетной классификации РФ. В этих условиях возникают большие проблемы и для осуществления контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Включение в БК положений, регламентирующих форму, содержание, степень детализации показателей проекта бюджета, сводной бюджетной росписи позволит, во-первых, повысить информативность бюджета, гарантировать наличие в нем сведений, представленных в наиболее ясной и доступной форме, во-вторых, реализовать принцип полноты бюджета, представив уже в законе о бюджете все поддающиеся предвидению доходы и расходы. В-третьих, такой порядок не позволит исполнительным органам самостоятельно и по своему усмотрению решать все вопросы исполнения бюджета, т.е. снизит вероятность злоупотреблений и повысит эффективность такого этапа бюджетного процесса, как исполнение бюджета. В-четвертых, повысится эффективность государственного и муниципального финансового контроля, более четко будет определено понятие нецелевого использования бюджетных средств.
3) Обязательное утверждение решением исполнительного органа методики формирования и использования средств фонда финансовой поддержки территориальных образований (регионов, муниципалитетов) с соблюдением всех процедур согласования, а также установление сроков доведения методики до субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Реализация предыдущих предложений должна в обязательном порядке сопровождаться четким определением полномочий законодательных (представительных) органов при рассмотрении и утверждении бюджета.
В ст. 202 Бюджетного кодекса РФ описываются процедуры работы над проектом федерального бюджета при его отклонении Государственной Думой РФ в первом чтении. Но ни в ст. 202, ни в ст. 201 Рассмотрение в первом чтении проекта федерального бюджета о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой не определены причины, по которым Государственная Дума РФ имеет право отклонить проект федерального бюджета в первом чтении. В ст. 205 также отсутствуют причины для отклонения проекта федерального бюджета во втором чтении.
Поэтому в БК, законах о бюджетном процессе в субъектах РФ должны быть четко сформулированы критерии, по которым законодательный (представительный) орган имеет право отклонить проект бюджета в первом и последующих чтениях.
Кроме того, предложения и поправки, вносимые депутатами законодательных (представительных) органов в проект бюджета, не должны приниматься, если следствием их принятия явится сокращение поступления средств в бюджет либо увеличение расходов. Поправки могут быть направлены на исключение или сокращение расходов, реальное увеличение поступления доходов, обеспечение контроля за расходами бюджета. Требуют уточнения и отдельные аспекты исполнения бюджетов. В частности, в ст. 156 Бюджетного кодекса РФ указывается, что кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств на возвратной основе, а также функций Центрального банка России при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Однако в Бюджетном кодексе РФ не определены требования, которым должны соответствовать кредитные организации, обслуживающие счета бюджетов разного уровня, операции по предоставлению средств на возвратной основе, а также органы, которые должны осуществлять отбор этих кредитных организаций и контроль за их деятельностью. Это приводит к тому, что текущие счета бюджетов разного уровня, других получателей бюджетных средств могут обслуживаться коммерческими банками с низким уровнем ликвидности и финансовой устойчивости.
В этой связи представляется целесообразным уточнить ст. 156 БК, предусмотрев порядок и критерии отбора кредитных организаций для работы с бюджетными средствами.
В БК также необходимо ограничить права исполнительных органов государственной власти сокращать расходы бюджета в процессе его исполнения. В мировой практике исполнительные органы, как правило, обладают полномочиями увеличивать доходы и, соответственно, расходы бюджета, а не сокращать расходы. За руководителем финансового органа признается право сокращать расходы, если в экономике происходят исключительные по своему характеру негативные события. Так, в Германии министр финансов после утверждения бюджета имеет право откладывать выделение ассигнований, принять решение об ограничении заимствований, переносе ассигнований на следующий финансовый год, санкционировать новые правительственные расходы в чрезвычайных ситуациях в размере до 5% от объема бюджета. Тогда как в России согласно ст. 229 Бюджетного кодекса РФ орган исполнительной власти вправе принять решение о введении режима сокращения расходов в случае снижения объема поступления средств в бюджет до 10% по сравнению с запланированными показателями. При этом данный механизм не увязывается ни с причинами уменьшения поступления средств в бюджет, ни с мероприятиями исполнительных органов по выполнению плановых назначений по бюджету.
В качестве причин, позволяющих вводить исполнительным органам режим сокращения расходов, следует предусмотреть в ст. 229 БК такие объективные факторы, как, например, изменение уровня инфляции, темпов роста оптовых и розничных цен, более низкие темпы роста ВРП в сопоставимых ценах по сравнению с запланированными в прогнозе социально-экономического развития, а также установить количественные параметры для оценки этих факторов.
В соответствии со ст. 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетным учреждениям предоставлено право получения кредитов в банках, у других юридических и физических лиц только в случае задержки финансирования из бюджета более чем на 2 месяца или при финансировании на уровне не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленных уведомлением о бюджетных ассигнованиях на квартал (ст. 237). При этом не учитывается, что и Гражданским, и Бюджетным кодексами РФ этим учреждениям разрешено осуществлять коммерческую деятельность. Поэтому в Бюджетном кодексе РФ следует уточнить, на какие цели и в каких случаях имеют право получать кредиты у третьих лиц бюджетные учреждения, а также определить количественные ограничения объема заимствований для этой группы юридических лиц в зависимости от вида деятельности (финансируемой из бюджета или предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).
Однако следует отметить, что повышение эффективности бюджетного процесса невозможно без определения ответственности участников бюджетного процесса за нарушение или несоблюдение сроков, нарушение процедур бюджетного процесса. Это предполагает четкую и однозначную регламентацию видов ответственности, санкций и наказаний за каждое нарушение с обязательным введением личной, в т.ч. материальной, ответственности должностных лиц за низкое качество бюджетного планирования, несоблюдение сроков по отдельным процедурам бюджетного процесса и т.п.
Глава 28 БК характеризует общие положения наступления ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Но при этом, во-первых, субъекты по отдельным видам нарушений вообще не определены (например, при неисполнении закона /решения/ о бюджете); во-вторых, ответственность за их совершение либо не прописана, либо определяется ссылкой на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, где отсутствует такой состав правонарушений и, соответственно, прямое установление ответственности за их совершение.
В этой связи представляется целесообразным уточнить содержание гл. 28 БК, предусмотрев все элементы по каждому бюджетному правонарушению: состав, объект, субъект, признаки правонарушения, а также общие условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Принципиально важным моментом является включение в БК не только положений, регламентирующих ответственность, но и определяющих гарантии прав участников бюджетных правоотношений, т.е. законодательно закрепить средства и способы охраны прав участников, способов реализации этих прав, которые обеспечивают саму возможность его защиты или повышают ее эффективность.
- сохранение материальной и процессуальной зависимости субъектов РФ от федерального правительства, муниципальных образований от субъектов РФ при составлении и исполнении, соответственно, региональных или местных бюджетов;
- принятие финансовых решений за рамками бюджетного процесса;
- отсутствие четких процедур и механизма планирования и исполнения федерального и территориальных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;
- несоблюдение ресурсных ограничений на всех стадиях бюджетного процесса;
- отсутствие прямой увязки и координации макроэкономических и бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса;
- неполное осознание финансовых последствий принимаемых решений.
К мерам, нацеленным на решение перечисленных выше и связанных с ними проблем, можно отнести следующие:
Мероприятия по повышению эффективности бюджетного процесса в России
Элементы |
Проблемные блоки |
Мероприятия |
1. Полномочия законодательных и исполнительных органов власти |
Слабое правое обеспечение бюджетных правоотношений, отсутствие четкой законодательной регламентации разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти в рамках бюджетного процесса, необоснованно широкие полномочия как законодательных, так и исполнительных органов власти |
1) Однозначное законодательное определение полномочий законодательных и исполнительных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса; |
2. Формирование показателей бюджетов разного уровня и бюджетов внебюджетных фондов |
Принятие решений вне рамок бюджетного процесса, отсутствие механизма и мероприятий по увязке доходов и расходов |
1) Уточнение процедур и содержания этапов бюджетного процесса; |
3. Финансовые последствия принимаемых решений |
Отсутствие оценки принимаемых политических решений |
Ужесточение процедур планирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов разного уровня и бюджетов внебюджетных фондов |
Бюджетный кодекс РФ (далее - БК) является законом прямого действия, однако реализация многих его положений невозможна без дополнительной подробной регламентации. В этой связи ст. 3 БК предусматривает возможность издания нормативных актов органами исполнительной власти, однако условия такого нормотворчества при этом не определены. В результате именно исполнительные органы определяют основы (порядок, методику) формирования, а затем и исполнения бюджетов всех уровней.
Поэтому в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ должны быть четко зафиксированы условия, при соблюдении которых органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты.
К ним, в частности, можно отнести:
1) нормативные акты принимаются только в случаях, прямо предусмотренных бюджетным законодательством;
2) данные акты не должны изменять или дополнять существующее бюджетное законодательство.
Кроме того, в БК должны быть предусмотрены основания и порядок (т.е. процедуры) признания нормативных актов в области бюджетных правоотношений не соответствующими бюджетному законодательству.
В настоящее время в Российской Федерации законодательная база, регламентирующая процесс составления, рассмотрения, утверждения бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, отличается краткостью, схематичностью, поверхностным описанием отдельных этапов без четкой регламентации всех процедур. Законодательно определяются лишь сроки составления бюджета, порядок его рассмотрения и утверждения. Однако отсутствие законодательно определенных и закрепленных процедур бюджетного процесса приводит, в первую очередь, к низкому качеству бюджетного планирования. Фактически получается, что исполнительные органы самостоятельно решают, как будет организован процесс составления бюджета на очередной финансовый год, в каком объеме будут представлены отдельные показатели в документах, передаваемых законодательному органу для утверждения бюджета на очередной финансовый год. При этом и законодательные (представительные) органы могут вносить любые поправки в представленный исполнительным органом проект бюджета.
В этой связи следует включить в гл. 20 БК, законы о бюджетном процессе в субъектах РФ следующие положения:
1) Согласование исполнительным органом показателей прогноза социально-экономического развития и основных показателей проекта бюджета по доходам и расходам с законодательным (представительным) органом еще на подготовительной стадии этапа составления бюджета, что позволит преодолевать основные разногласия между ветвями власти уже на стадии разработки проекта бюджета, предотвратить превращение этапа рассмотрения и утверждения проекта бюджета в этап составления и утверждения нового проекта бюджета.
2) Составление и утверждение проекта бюджета в развернутой форме, подробно, по всем подразделениям и объектам бюджетной классификации с поквартальным распределением показателей вместо составления и утверждения проекта бюджета только по укрупненным подразделениям бюджетной классификации с последующим составлением исполнительными органами поквартального распределения основных показателей бюджета и на этой основе сводной бюджетной росписи. При этом согласно ст. 217 БК исполнение бюджетов всех уровней осуществляется не в соответствии с утвержденным законодательным (представительным) органов бюджетом, а на основании сводной бюджетной росписи.
Однако в бюджетном законодательстве РФ (и в БК в том числе) отсутствует регламентация формы и содержания основных бюджетных документов (проекта бюджета, сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств, сметы доходов и расходов получателей бюджетных средств), степени детализации бюджетных показателей в этих плановых документах. На практике это приводит к необоснованному расширению полномочий органов исполнительной власти, которые фактически самостоятельно решают основные вопросы исполнения бюджета в разрезе конкретных бюджетополучателей, объектов бюджетной классификации РФ. В этих условиях возникают большие проблемы и для осуществления контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Включение в БК положений, регламентирующих форму, содержание, степень детализации показателей проекта бюджета, сводной бюджетной росписи позволит, во-первых, повысить информативность бюджета, гарантировать наличие в нем сведений, представленных в наиболее ясной и доступной форме, во-вторых, реализовать принцип полноты бюджета, представив уже в законе о бюджете все поддающиеся предвидению доходы и расходы. В-третьих, такой порядок не позволит исполнительным органам самостоятельно и по своему усмотрению решать все вопросы исполнения бюджета, т.е. снизит вероятность злоупотреблений и повысит эффективность такого этапа бюджетного процесса, как исполнение бюджета. В-четвертых, повысится эффективность государственного и муниципального финансового контроля, более четко будет определено понятие нецелевого использования бюджетных средств.
3) Обязательное утверждение решением исполнительного органа методики формирования и использования средств фонда финансовой поддержки территориальных образований (регионов, муниципалитетов) с соблюдением всех процедур согласования, а также установление сроков доведения методики до субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Реализация предыдущих предложений должна в обязательном порядке сопровождаться четким определением полномочий законодательных (представительных) органов при рассмотрении и утверждении бюджета.
В ст. 202 Бюджетного кодекса РФ описываются процедуры работы над проектом федерального бюджета при его отклонении Государственной Думой РФ в первом чтении. Но ни в ст. 202, ни в ст. 201 Рассмотрение в первом чтении проекта федерального бюджета о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой не определены причины, по которым Государственная Дума РФ имеет право отклонить проект федерального бюджета в первом чтении. В ст. 205 также отсутствуют причины для отклонения проекта федерального бюджета во втором чтении.
Поэтому в БК, законах о бюджетном процессе в субъектах РФ должны быть четко сформулированы критерии, по которым законодательный (представительный) орган имеет право отклонить проект бюджета в первом и последующих чтениях.
Кроме того, предложения и поправки, вносимые депутатами законодательных (представительных) органов в проект бюджета, не должны приниматься, если следствием их принятия явится сокращение поступления средств в бюджет либо увеличение расходов. Поправки могут быть направлены на исключение или сокращение расходов, реальное увеличение поступления доходов, обеспечение контроля за расходами бюджета. Требуют уточнения и отдельные аспекты исполнения бюджетов. В частности, в ст. 156 Бюджетного кодекса РФ указывается, что кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств на возвратной основе, а также функций Центрального банка России при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Однако в Бюджетном кодексе РФ не определены требования, которым должны соответствовать кредитные организации, обслуживающие счета бюджетов разного уровня, операции по предоставлению средств на возвратной основе, а также органы, которые должны осуществлять отбор этих кредитных организаций и контроль за их деятельностью. Это приводит к тому, что текущие счета бюджетов разного уровня, других получателей бюджетных средств могут обслуживаться коммерческими банками с низким уровнем ликвидности и финансовой устойчивости.
В этой связи представляется целесообразным уточнить ст. 156 БК, предусмотрев порядок и критерии отбора кредитных организаций для работы с бюджетными средствами.
В БК также необходимо ограничить права исполнительных органов государственной власти сокращать расходы бюджета в процессе его исполнения. В мировой практике исполнительные органы, как правило, обладают полномочиями увеличивать доходы и, соответственно, расходы бюджета, а не сокращать расходы. За руководителем финансового органа признается право сокращать расходы, если в экономике происходят исключительные по своему характеру негативные события. Так, в Германии министр финансов после утверждения бюджета имеет право откладывать выделение ассигнований, принять решение об ограничении заимствований, переносе ассигнований на следующий финансовый год, санкционировать новые правительственные расходы в чрезвычайных ситуациях в размере до 5% от объема бюджета. Тогда как в России согласно ст. 229 Бюджетного кодекса РФ орган исполнительной власти вправе принять решение о введении режима сокращения расходов в случае снижения объема поступления средств в бюджет до 10% по сравнению с запланированными показателями. При этом данный механизм не увязывается ни с причинами уменьшения поступления средств в бюджет, ни с мероприятиями исполнительных органов по выполнению плановых назначений по бюджету.
В качестве причин, позволяющих вводить исполнительным органам режим сокращения расходов, следует предусмотреть в ст. 229 БК такие объективные факторы, как, например, изменение уровня инфляции, темпов роста оптовых и розничных цен, более низкие темпы роста ВРП в сопоставимых ценах по сравнению с запланированными в прогнозе социально-экономического развития, а также установить количественные параметры для оценки этих факторов.
В соответствии со ст. 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетным учреждениям предоставлено право получения кредитов в банках, у других юридических и физических лиц только в случае задержки финансирования из бюджета более чем на 2 месяца или при финансировании на уровне не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленных уведомлением о бюджетных ассигнованиях на квартал (ст. 237). При этом не учитывается, что и Гражданским, и Бюджетным кодексами РФ этим учреждениям разрешено осуществлять коммерческую деятельность. Поэтому в Бюджетном кодексе РФ следует уточнить, на какие цели и в каких случаях имеют право получать кредиты у третьих лиц бюджетные учреждения, а также определить количественные ограничения объема заимствований для этой группы юридических лиц в зависимости от вида деятельности (финансируемой из бюджета или предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).
Однако следует отметить, что повышение эффективности бюджетного процесса невозможно без определения ответственности участников бюджетного процесса за нарушение или несоблюдение сроков, нарушение процедур бюджетного процесса. Это предполагает четкую и однозначную регламентацию видов ответственности, санкций и наказаний за каждое нарушение с обязательным введением личной, в т.ч. материальной, ответственности должностных лиц за низкое качество бюджетного планирования, несоблюдение сроков по отдельным процедурам бюджетного процесса и т.п.
Глава 28 БК характеризует общие положения наступления ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Но при этом, во-первых, субъекты по отдельным видам нарушений вообще не определены (например, при неисполнении закона /решения/ о бюджете); во-вторых, ответственность за их совершение либо не прописана, либо определяется ссылкой на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, где отсутствует такой состав правонарушений и, соответственно, прямое установление ответственности за их совершение.
В этой связи представляется целесообразным уточнить содержание гл. 28 БК, предусмотрев все элементы по каждому бюджетному правонарушению: состав, объект, субъект, признаки правонарушения, а также общие условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Принципиально важным моментом является включение в БК не только положений, регламентирующих ответственность, но и определяющих гарантии прав участников бюджетных правоотношений, т.е. законодательно закрепить средства и способы охраны прав участников, способов реализации этих прав, которые обеспечивают саму возможность его защиты или повышают ее эффективность.