Основы теории и организации

Вид материала

Учебник

Содержание § 4. Управление развитием регионов России Контрольные вопросы Нормативные акты

Подобный материал:

• Основы теории цепей, 32.22kb.
• Основы теории и организации, 6191.98kb.
• Темы рефератов Объект, предмет и метод теории организации. Функции теории организации, 66.63kb.
• К. Д. Ушинского Институт педагогики и психологии Кафедра управления образованием Основы, 1895.05kb.
• hulan ucoz, 73.13kb.
• Тема: Введение в экономическую теорию, 39.63kb.
• Ок. 365 300 до н э. древнегреческий математик. Работал в Александрии, 72.88kb.
• А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
• А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
• В. Ю. Белоусова Основы экономической теории методические указания, 572.96kb.

§ 4. Управление развитием регионов России

Все искусство управления и политики

состоит в том, чтобы своевременно

учесть и знать, где сосредоточить

свои главные силы и внимание.

В.И. Ленин

Регион как объект и субъект государственного управления -депрессивный регион - санация депрессивных регионов - региональное развитие - системное регулирование регионального развития - управление развитием региона: методы, инструменты - федеральная целевая программа - система управления развитием регионов: блоки формирования, ресурсов, реализации, контроля

Любые реформы и программы обновления России, ее социально-экономического устройства могут быть осуществлены в процессе государственного управления развитием регионов. Тем не менее в настоящее время все еще не существует общеприемлемой концепции региональной политики, а практика управления развитием регионов непомерно сложна и противоречива.

С началом рыночных преобразований необходимость управления региональным развитием лишь формально рассматривалась в качестве одного из ключевых элементов общей экономической стратегии. Принятая в 1990-х гг. модель общефедеральной региональной политики была сориентирована на экономически не подкрепленную передачу все большего числа социальных функций регионам, на перенесение финансирования социальных расходов с федерального бюджета на местные бюджеты, на доходы и сбережения граждан. Однако в такой огромной стране, как Россия, со сложной территориальной организацией общества достижение стабильности и желательной социальной ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной однородности социального и экономического пространства. Поэтому государственное управление региональным развитием имеет своим объектом регион как административно-территориальное и территориально-хозяйственное образование. Региональное образование, с точки зрения управления его развитием, имеет совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов государства, по отношению к которому можно производить соответствующие регулятивные действия как со стороны общегосударственных органов, так и со стороны органов государственной власти и местного самоуправления данной территории. В лице региональных (субъектов Российской Федерации) органов государственной власти регион как субъект управления реализует себя в планировании и регулировании социально-экономических процессов на территории, что конкретно проявляется в совершенствовании социальной и производственной инфраструктуры.

Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если соседствуют относительно стабильные, так называемые доноры-реципиенты, и абсолютно депрессивные территории. В России проблемы общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации усугубляются естественными и привнесенными диспропорциями северных и несеверных территорий. К примеру, на российском Севере проживает 12 миллионов человек, а его территории составляют примерно половину всей северной территории мира, но на зарубежном Севере живут всего 500 тысяч человек. При этом северные территории - это, как правило, всегда дотационные регионы, которые без государственной поддержки не могут обеспечить даже необходимый минимум социальных гарантий населению.

Ослабление государственного регулирования усилило остроту и противоречивость территориальных проблем. Почти вся территория России относится теперь к разного рода проблемным регионам. Передача государством своих полномочий по решению значительной части социальных проблем на места при фактическом отказе от объективно необходимых регулирующих функций в данной сфере привела к нарастанию социально-демографической напряженности, к продолжению разрушения общности социального пространства страны, усугубляемых еще и тем, что различия между отдельными российскими регионами гораздо больше, чем между европейскими государствами. Если в США, например, разница в развитии самого «продвинутого» (Техас) и «отсталого» (Аляска) штатов определяются в 1,8 раза, то в России разница в уровне экономического развития отдельных регионов составляет от 6 до 20 раз. Затраты на одного человека разнятся в 20-30 раз. По данным официальной статистики разница в денежных доходах на душу населения в субъектах Российской Федерации возросла с 3,5 раза в 1991 г. до 9,2 - к началу 1996 г. Отсутствие управленческого механизма социально-экономического выравнивания территорий на фоне общего кризиса ведет к дальнейшей дифференциации в развитии регионов по экономическим и социальным показателям, что является одной из причин их стремления к суверенизации. Отсутствие целенаправленной, научно обоснованной региональной политики государства и эффективных механизмов ее реализации, является угрозой не только проводимым реформам, но и целостности страны.

Региональная политика в условиях федеративного государственного устройства - стержень для всех других сфер жизнедеятельности общества. Децентрализация управления экономикой привела к ослаблению роли региона как объекта федерального уровня и возрастанию роли управленческих функций на региональном уровне. Поэтому целью государственной региональной политики в настоящих условиях является разработка программных механизмов ее реализации на основе поиска новой роли государства, эффективных форм, методов, средств и ресурсов его деятельности, направленной на развитие регионов, обусловленное характером политических, экономических и социальных реформ, особенностями переходного периода.

Региональная политика государства должна быть прежде всего политикой недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций. Отсюда и неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, державности и автономности, естественных различий и неизбежного нивелирования. В соответствии с этим региональное развитие следует рассматривать как многоаспектную проблему, требующую для своего решения системы мер в различных «плоскостях», включая социальную, экономическую, политическую, правовую, культурную, демографическую, этническую и др.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона, с одной стороны, связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. С другой стороны, односторонняя ориентация рыночного хозяйства только на экономические приоритеты в ущерб социальным ставит под угрозу существование рыночной экономики и государства в целом. Поэтому необходим баланс социальной и экономической составляющих государственного регулирования, представляющих собой соотношение целей развития общества и средств их достижения (стоит отметить, что чрезмерное увлечение социальной составляющей ведет к порождению коллективного иждивенчества, снижает значение стимулов к труду). Пропорционально развивая экономическую и социальную составляющие, можно осуществить прорывы на разных направлениях в жизнедеятельности региона и поднять уровень благосостояния населения, что в конечном счете определяет степень успеха той или иной региональной государственной политики.

К важнейшим политическим задачам, которые должны решаться в процессе управления развитием российских регионов, на наш взгляд, следует отнести:

- укрепление социально-экономических основ Российского государства, сохранение его целостности путём обеспечения социально-экономической интеграции российских территорий, укрепление единого социального и экономического пространства;

- сглаживание изначальных различий в уровнях экономического и социального развития регионов, обеспечение достойного уровня и качества жизни населения;

- создание действенного социально-экономического механизма федеративных отношений, способного обеспечить функционирование национальной экономики как единого целого через сочетание интересов государства и отдельных его региональных составляющих;

-формирование многоукладной экономики на основе равноправного развития различных форм собственности, социальной и рыночной инфраструктуры.

В качестве основных направлений государственного управления региональным развитием следует определить:

- оказание помощи регионам в решении социальных проблем, вызванных переходом к рынку при неблагоприятных стартовых условиях, предопределяющих недостаток собственных финансовых ресурсов для социального развития и депрессию профилирующих отраслей хозяйства в связи с осуществлением структурной перестройки;

- регулирование миграционных процессов, обусловленных структурной перестройкой хозяйства регионов и массовой безработицей, конфликтными ситуациями на национальной почве, иммиграцией россиян из нового зарубежья в Россию, крупномасштабной демобилизацией воинских контингентов, ликвидацией последствий экологических катастроф;

— содействие решению социальных проблем, связанных с резким нарушением состояния окружающей среды;

- помощь в реализации региональных проблем национального возрождения;

- участие государства в решении социальных проблем, связанных с перепрофилированием, санацией и закрытием предприятий;

- создание рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры;

- обеспечение одинаковых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономической возможности регионов;

-максимальное использование природно-климатических особенностей регионов и их производственно-экономического потенциала.

Управление региональным развитием предполагает использование форм и методов согласования интересов между центром и регионами, усиления взаимосвязи между использованием межрегиональных и внутрирегиональных материальных ресурсов и финансовых потоков, способов совершенствования механизма государственной поддержки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, особенно депрессивных регионов.

Неравномерное развитие регионов относится к фундаментальным мировым процессам. В каждой стране есть относительно процветающие и отсталые регионы - это естественные территориальные различия, обусловленные социально-экономическим фоном, природно-климатическими, ресурсными и иными условиями. Задачей государства является недопущение аномально высокой территориальной дифференциации. Что есть норма и что - аномалия территориальной дифференциации, решает не государство, а само население региона посредством перемены места жительства, выбора работы, политических выступлений. При этом социальными индикаторами территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение (по сравнению с другими регионами) рождаемости, продолжительности жизни, искажение демографической структуры, рост преступности и т.п.

Аномальные территориальные различия в уровне и качестве жизни во многом определяются экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, они являются основанием для осуществления государством политики «выравнивания». В число основных задач управленческого механизма реализации этой политики входит последовательное, приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню. Важной задачей в данном случае является стимулирование государством регионов к саморазвитию: поддержка социальной мобильности населения (помощь при переселении в более благоприятные места); инициирование правительством перетока капиталов и инвестиций в ранее отсталые регионы.

Наиболее отсталые регионы принято называть депрессивными, т.е. такими, в которых по экономическим, социальным, экологическим и иным причинам перестали действовать основания и стимулы развития. Эти регионы не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специальной поддержки извне, со стороны государства. В этом заинтересованы как депрессивный регион, так и государство в целом, потому что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политической, социально-экономической и экологической напряженности в стране. Специфика депрессивных территорий в том, что они раньше таковыми не являлись, а их депрессивность определяется относительно других территорий и по сравнению с их собственным прежним состоянием.

Основными критериями депрессивности региона являются:

-темпы спада производства;

- снижение уровня жизни населения (низкий доход на душу населения);

- нарастание негативных тенденций в сфере занятости (высокий уровень безработицы);

- усиление проблем в сфере демографии, экологии, предоставления социальных услуг и пр.

Система регулятивных государственных мер по снятию депрессивного напряжения называется санацией (оздоровлением). Для достижения положительных результатов в преодолении депрессивности регионов необходимы системные механизмы санаций, способные одновременно воздействовать на ситуацию в сфере экономики, социальных отношений, экологии и др., и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных и других регуляторов неблагополучных ситуаций. Необходима также целенаправленность и селективность санации.

Варианты санации депрессивных территорий определяются ее индивидуальными целями и могут выступать в виде:

- временной консервации депрессивных регионов (когда средства государственной поддержки не приносят результатов и не устраняют причин депрессивности);

-реструктуризации (трансформации экономического потенциала, социальной разгрузки региона, устранения причин экологических катастроф и т.п.);

-тотальной санации (полного вывода из зоны депрессии промышленных объектов, переселения из нее жителей);

-установления особых правовых режимов хозяйствования (особого правового статуса, различных льгот и пр.).

Варианты санации могут различаться по степени интенсивности, по ориентированности на развитие или поддержку, по направленности (на создание рабочих мест или на инфраструктурное обеспечение - дороги, связь и пр.).

Принципы санации депрессивных регионов:

- целевая ориентация (ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования, он должен быть настроен на достижение конечных результатов санации регионов);

- системность воздействия;

-многоуровневая поддержка (федеральный, региональный и местный уровни);

- концентрация ресурсов (аккумулирование ресурсов и их перераспределение между приоритетными направлениями санации);

-упреждающие действия (предупреждение появления новых депрессивных ситуаций);

-операциональность (все меры должны укладываться в рамки действующей правовой системы);

- реальность;

- контролируемость.

Главным управленческим аспектом в развитии регионов на современном этапе являются взаимодействие и сочетание федеральных и региональных программ, установление оптимальных соотношений в динамике происходящих изменений. Практически все российские территориальные образования являются своеобразным типом системо-конгломеративных структур, для которых единство и целостность следует рассматривать как «идеальное» состояние. Конгломерат - объединение разнопрофильных структур, обладающих большой долей самостоятельности и имеющих децентрализованное управление.

В соответствии с этим региональное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований немыслимо без ориентированных на социально-экономические приоритеты системных преобразований, т.е. без

- стремления к структурной сбалансированности;

- создания недостающих звеньев управления;

- преодоления деструктивности отдельных элементов;

- стимулирования внутри- и межрегиональных территориальных связей. Такое понимание регионального развития принципиально отличает его от процессов механического роста или структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному региональному развитию одностороннее насыщение территории промышленными объектами (практика освоения русского Севера).

Из мировой практики известны три возможных варианта развития территорий, которые заключаются в том, чтобы:

1) развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные могут существовать за счет богатых (США);

2) поддерживать примерно равные условия жизни у всех районов, регулируя в них уровни налогообложения, занятости, уровень жизни (Германия);

3) поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться самостоятельно (Скандинавские страны).

Региональное развитие - это режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.

Следует отметить, что «устойчивость», «сбалансированность» и «социальная ориентация» — не умозрительные категории, а вполне реальные взаимосвязанные характеристики состояния территорий.

Устойчивость - важнейший признак территориального развития -предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, хозяйственной, экологической и других составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность использования природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территорий) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального развития.

Сбалансированность — особая для каждой региональной системы пропорция ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающая устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная и социальная составляющие потенциала регионального развития. В то же время территориальное развитие не предполагает искусственного поддержания уже имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие возможно лишь при их корректировке (например, во многих районах крайнего севера переход к социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, возникшей в период экстенсивного индустриального освоения Севера).

Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учитываемый признак территориального развития — это оценка направленности и количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения. Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, продолжительности жизни должны стать результирующими показателями территориального развития. Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь временное благополучие может быть достигнуто и за счет хищнической эксплуатации природных ресурсов.

Все эти составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости друг с другом, являются звеньями одной системы - системы устойчивого развития. Игнорирование любой составляющей приведет к невозможности функционирования всей системы в режиме развития.

Таким образом, системное регулирование регионального развития - это целенаправлено организуемая совокупность социальных, экономических, административных, идеологических, правовых и других воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства регионального потенциала как системы.

Управление развитием региона предполагает комплекс мер, которые реализуются на трех уровнях:

-федеральном;

- субъектном (республиканском, краевом, областном);

- местном (городском, районном).

Органы власти региона выполняют две основные функции: управление функционированием региона и управление развитием региона. Управление социально-экономическим развитием региона осуществляется с помощью широкого спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых мероприятий, посредством которых власть стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности. Не умаляя значения первой функции, можно сказать, что функция экономического развития становится все более значимой, включая в себя вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений. В то же время экономическое развитие региона - это результат взаимодействия как внутренних, так и внешних факторов. Управление развитием региона - это управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности региона в соответствии с поддержанными населением приоритетами, федеральными и региональными интересами, принятыми к исполнению на законной или договорной основе, предусматривающими использование необходимых ресурсов, с определенными мерами и установленными сроками.

Основные этапы управления развитием региона в период разработки программы развития:

- сбор и обработка информации; — целеопределение (выбор целей);

- выработка стратегических установок и критериев развития;

- оценка потенциала и ресурса развития;

-разработка концепции комплексного социально-экономического развития;

- разработка и принятие комплексной программы регионального развития.

Основные этапы управления развитием региона в период реализации программы развития:

- разработка и принятие бюджета развития;

- исполнение бюджета развития в соответствии с программой;

- контроль, сбор, обработка информации и выработка предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).

Для того, чтобы проводить политику регионального развития, органам разных уровней государственной власти необходимо осуществлять выравнивание регионального развития страны, создавать необходимые предпосылки для этого.

В общем виде функции органов управления заключаются в обеспечении соблюдения принципа социальной справедливости, который не может осуществляться через рыночные отношения. Применительно к услугам отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных возможностей в их потреблении. Должна быть обеспечена доступность (достигаемая через бесплатность предоставления услуг или его льготность) и обязательность потребления основных социальных благ (обеспечение таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния). Следовательно отрасли социальной сферы либо управляются нерыночными методами, либо действие в них рыночных механизмов, исходя из интересов развития всего общества, должно быть ограничено, поскольку рыночный механизм никоим образом не дает гарантированного уровня благосостояния.

В обширном спектре проблем государственного управления региональным развитием целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к которым относятся:

- выбор объектов регулирования;

- определение источников финансового и материального обеспечения;

-определение критериев оценки социально-экономического состояния регионов;

- выработка приемов и инструментов управления развитием региона;

- отношения региональных органов управления с федеральными.

При формировании государственной региональной политики на федеральном уровне формируется стратегия и идеология политики в различных областях и сферах жизнедеятельности, решаются вопросы ее законодательного регулирования, разрабатываются основные механизмы ее реализации. Формы и методы решения проблем регионального значения должны находиться в компетенции региональных органов власти - субъектов Российской Федерации. Причем необходимо четкое разграничение управления развитием региона между Российской Федерацией и ее субъектами. Разработка приоритетных направлений федерального, регионального и федерально-регионального финансирования должна строиться, исходя из общей стратегии развития регионов с учетом специфических проблем отдельного региона.

Управление региональным развитием должно исходить из следующих основных принципов:

-создания условий для сохранения и рационального использования социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;

-определения приоритетных направлений, требующих значительных капитальных вложений;

- поисков альтернативных некапиталоемких или малокапиталоемких вариантов поддержания отдельных (наиболее приоритетных, нуждающихся ) сфер.

Управление процессами развития регионального потенциала России в условиях рыночной экономики требует применения адекватных методов и подходов, не свойственных административно-бюрократической системе. Методы жесткого административного планирования и централизованного распределения ресурсов, определяющие плановую систему хозяйства, потеряли свое монопольное значение, постепенно заменяются новыми, рыночными. Опыт передовых индустриальных стран наглядно свидетельствует, что государственное регулирование рыночных отношений обоснованно и эффективно не только в таких традиционных сферах, как установление пошлин, налогов, субсидий, но и в сохранении и развитии инфраструктуры, социального обеспечения населения.

Государственное регулирование развития социальной сферы региона на всех уровнях управления затрагивает такие области, как доходы населения, рынок труда и политика занятости, охрана труда, развитие отраслей социальной сферы ( образование, здравоохранение, культура и т.д.). Решение этих вопросов обеспечивается не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Управление развитием социальной сферы региона- это разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию социально-экономических, правовых и организационных условий, способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы (федеральной, региональной, местной) общественных отношений. Главной целью такого управления является создание каждому трудоспособному гражданину условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при усилении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую очередь слабо защищенных групп населения.

Выработка эффективных мер управления социальным развитием предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей развития социальной сферы. Очень важно при формировании действенной социальной политики использовать критерии, адекватные по сути и содержанию. Такими критериями в первую очередь являются критерии уровня и качества жизни населения региона. Именно они с наибольшей содержательной адекватностью способны отобразить социальную направленность всех проводимых в регионе экономических реформ. Прежде всего целесообразно обратиться к концепции уровня жизни, отражающей экономические параметры жизнедеятельности человека. Согласно определению ООН (1961), концепция уровня жизни человека включает в себя следующие понятия и показатели:

- здоровье;

- потребление продуктов питания;

- образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное обеспечение;

-одежда, отдых и свободное время, права человека.

Концепция качества жизни формирует совокупность условий, определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах, обеспечивающих благополучие человека (питание, жилище, занятость, обслуживание, образование и т.п.), но и (правда, в меньшей степени) о его субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как удовлетворение, удовольствие, счастье. Так, необходимым компонентом жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями, финансовым положением, возможностями получения образования, самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека и окружающей среды, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.

Управление развитием региона проходит через решение многофакторной управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное улучшение наиболее значимых показателей качества жизни, которое разделялось бы общественным мнением населения. Выбор инструментов управления развитием регионов Российской Федерации, арсеналом которых пользуются как федеральные, так и региональные органы, крайне узок. В основном он состоит из инструментов контрольного типа, доставшихся от прежней экономической системы. По большей части это финансовая безвозмездная поддержка предприятий, государственной собственности, находящихся в бедственном положении. И чем скорее правительство и органы государственной власти начнут пользоваться другими инструментами - рычагами косвенного влияния, тем меньше препятствий будет возникать на пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что регионы России обладают большой самостоятельностью и не находятся под прямым управлением со стороны государства.

Инструменты управления развитием региона представлены на схеме (см. схему). Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно отличаются по регионам, есть некоторые общие закономерности, которые позволяют выделить инструменты решения тех или иных проблем.

Естественным способом управления развитием региона в условиях рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время этот метод признан правительством и широко используется в практике. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 утвержден «Порядок разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». В этом документе дано определение федеральной целевой программы как «увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития Российской Федерации».

Для того, чтобы программа управления развитием региона могла быть эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных ресурсов; иметь адекватный выбор регулятивных мер в соответствии с каждой конкретной ситуацией; контролировать выполнение намеченных действий. В этой связи система управления развитием регионов должна включать блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.

Элементы формирующего блока управления развитием региона в их совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также допустимые формы и методы, направления и объекты государственного регулирования территориального развития. К числу этих элементов прежде всего относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие федеративные отношения и государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соответствующие нормативы (социальные обязательства государства), бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее распределение по территориальным уровням, порядок и правила природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно узаконение организационных структур, механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования интересов федерации и ее субъектов.

В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений. На основе этой группы элементов можно формировать макроэкономические и общесоциальные параметры и пропорции государственной поддержки регионального развития, давать оценки, устанавливать критерии и ограничения использования для этих целей общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании таких обоснований государственное управление региональным развитием неизбежно трансформируется в набор политических акций.

Сильное влияние на развитие регионов оказывает инвестиционная деятельность на территории субъектов федерации. Инвестиционные процессы по целям, задачам, ожидаемым результатам, источникам финансирования могут отражать общегосударственные, региональные или местные экономические интересы. В зависимости от этого строится и система регулирования инвестиционной деятельности. Федеральное и региональное регулирование инвестиционной деятельности с правовой точки зрения базируется на общих правилах разграничения предметов ведения и полномочий и исходит из того, что государство обязано формировать и поддерживать общегосударственный благоприятный инвестиционный климат, сохранять единое экономическое пространство, создавать равные условия для социально-экономического развития субъектов федерации. Между тем регионы могут вводить свои собственные правила регулирования (ограничивающие федеральные) инвестиционной деятельности в случаях, если они не противоречат концепции общегосударственной инвестиционной политики.

Выделяют прямое и косвенное регулирование инвестиционной деятельности. Прямое регулирование осуществляется путем непосредственного участия федеральных и региональных органов управления в разработке и финансировании инвестиционных программ.

Косвенное регулирование предполагает разработку и реализацию системы экономических методов (как правило, действующих одновременно и дополняющих друг друга льгот и санкций), позволяющих стимулировать расширение или ограничение какой-либо деятельности, создавать предпосылки для достижения определенных результатов. Федеральный центр устанавливает принципы осуществления мер косвенного регулирования путем проведения единой общегосударственной налоговой, амортизационной, таможенной политики. Политика регулирования регионов должна находиться в пределах, регламентированных федеральным центром, при этом последний может, исходя из общегосударственных интересов, ограничивать применение регионами тех или иных мер (пример - ликвидация в Республике Ингушетия свободной экономической зоны).

В практической деятельности сочетают применение мер как прямого, так и косвенного регулирования инвестиционной деятельности. Преобладание тех или иных мер зависит: а) от уровня социально-экономического развития региона (в отсталых и депрессивных регионах используют прежде всего прямое регулирование); б) от уровня развития рыночных отношений в регионе (в регионах, где в достаточной степени созданы рыночные условия хозяйствования, применяется прежде всего косвенное регулирование); в) на степени приоритетности региона с точки зрения общегосударственного развития и, соответственно от масштабов федеральной поддержки таких регионов (там, где поддержка больше, шире применяется прямое регулирование).

Инвестиционная деятельность регионов осуществляется за счет региональных инвестиций, под которыми понимаются затраты различных субъектов хозяйственной деятельности, в том числе субъектов федерации, федерального центра, юридических и физических лиц, в форме долгосрочного вложения капитала в различные отрасли экономики на конкретной территории. Особенность региональных инвестиций заключается в том, что осуществляются они преимущественно за счет региональных источников (региональных бюджетов, средств предприятий, населения региона).

Инвестиции подразделяются на финансовые и реальные. Финансовые региональные инвестиции - это вложения в ценные бумаги, эмитированные расположенными на территории субъекта федерации банками, акционерными обществами, органами исполнительной власти данного субъекта, а также органами власти муниципальных образований, расположенных в его границах.

Реальные региональные инвестиции — это вложения в основной капитал и затраты на прирост материально-производственных запасов, осуществляемые на конкретной территории. Источники реальных инвестиций формируются под воздействием как федеральной политики инвестиционной поддержки регионов, так и финансового положения региона, его возможности к самофинансированию. В зависимости от этих факторов применяется сочетание прямых (финансы регионов и федерального центра) и косвенных методов регулирования инвестиционной деятельности (финансовые средства, получаемые за счет введения различных льгот как со стороны региональных органов власти, так и со стороны федерального центра).

Важным звеном федеративных отношений являются отношения между субъектами федерации. Развитие таких отношений существенно влияет на проведение региональной политики и на функционирование системы регионального управления. В основе взаимоотношений субъектов Российской Федерации лежит принцип конституционного равенства между ними, что накладывает на них обязанность в своих действиях учитывать взаимные права и интересы. Впервые право субъектов Российской Федерации вступать в договорные отношения было закреплено в 1992 г. Федеративным договором.

В правовом регулировании отношений между субъектами Российской Федерации возрастает роль договоров и соглашений, заключаемых на уровне субъектов федерации. Субъектами договоров являются республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения в лице соответствующих органов законодательной и исполнительной власти.

Договоры и соглашения охватывают различные сферы общественно-политической жизни. Их предметом являются вопросы:

а) дружбы и сотрудничества между субъектами федерации;

б) социально-экономического сотрудничества;

в) взаимоотношений между высшими органами представительной (законодательной) власти субъектов федерации;

г) разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации (краями, областями и входящими в них автономными округами);

д) создания межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества.

Договоры о дружбе и сотрудничестве обычно ограничиваются установлением общих принципов взаимоотношений. Они включают в себя прежде всего признание сложившихся между сторонами дружественных отношений и связей и взаимной заинтересованности в укреплении равноправного сотрудничества во всех сферах жизнедеятельности общества. Кроме того, некоторые договоры предусматривают создание на своей территории благоприятных экономических, финансовых и правовых условий для предпринимательской и иной деятельности, режима наибольшего благоприятствования при взаимном товарообмене, а также в процессе обмена информацией. Договорами и соглашениями в сфере социально-экономического сотрудничества закрепляются обязательства сторон в торгово-экономической сфере, в сфере науки и техники, культуры, торговли, народного образования и т.д.

Основным в содержании договоров и соглашений о взаимоотношениях между высшими органами законодательной (представительной) власти является взаимодействие сторон в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.

Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации - краями, областями и входящими в них автономными округами - закрепляют исключительную компетенцию краевых (областных) органов государственной власти, а также предметы совместного ведения органов государственной власти края (области) и округа.

Указанные договорные отношения между краями, областями и входящими в их состав автономными округами должны развиваться на основе конституционного принципа равноправия субъектов федерации. Договоры не должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как субъектов федерации. Недопустимы заключение договоров и соглашений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы третьих сторон - субъектов федерации, не участвующих в их заключении, а также закрепление в договорах и соглашениях односторонних обязательств, нарушающих конституционный принцип равноправия субъектов федерации.

С целью координации действий субъектов федерации в лице региональных органов государственного управления в решении проблем социально-экономического развития и осуществления экономических реформ активно развивается процесс образования добровольных объединений республик, краев, областей и автономных округов - межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации. В настоящее время существует восемь такого рода ассоциаций. Их деятельность регулируется Указом Президента РФ «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы». Готов к принятию Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Управление регионом как системой, обеспечение комплексности развития региона - относительно новая задача, так как до 1991 г. региональное управление сводилось по существу лишь к управлению местным хозяйством. В современных условиях совершенствования федеративных отношений субъекты Российской Федерации приобрели значительную самостоятельность, по многим вопросам являются полноправными партнерами федерального центра, многие проблемы политической и хозяйственной жизни способны решать полностью автономно. Все это требует научно обоснованных подходов в вопросах изучения складывающихся тенденций в развитии федеративных отношений, анализа существующей практики отношений между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, внутри субъектов федерации, в вопросах разработки и претворения в жизнь концепций системы государственного управления и развития регионов России.

Контрольные вопросы

1. Что такое региональное управление и как оно соотносится с региональными интересами?

2. Каковы особенности функционирования системы регионального управления в условиях становления федеративных отношений?

3. Что такое бюджетный федерализм и как формируются экономическая и финансовая основы деятельности органов власти субъектов федерации?

4. В каких формах происходит взаимодействие между субъектами Российской Федерации?

Нормативные акты

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 1999 г. № 119-ФЗ. — Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 18.

Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. № 1969. - СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. № 803. - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

Литература

Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высших учебных заведений. - Институт Европейской Политики. Лёвен (Бельгия), 1999.

Социально-экономические аспекты деятельности региональных органов власти в Российской Федерации. – М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. -М., 1994.

Региональная структура России в геополитической и цивилизационной динамике.-Екатеринбург, 1995.

Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1998.