Основы теории и организации
| Вид материала | Учебник |
- Основы теории цепей, 32.22kb.
- Основы теории и организации, 6191.98kb.
- Темы рефератов Объект, предмет и метод теории организации. Функции теории организации, 66.63kb.
- К. Д. Ушинского Институт педагогики и психологии Кафедра управления образованием Основы, 1895.05kb.
- hulan ucoz, 73.13kb.
- Тема: Введение в экономическую теорию, 39.63kb.
- Ок. 365 300 до н э. древнегреческий математик. Работал в Александрии, 72.88kb.
- А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
- А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
- В. Ю. Белоусова Основы экономической теории методические указания, 572.96kb.
§ 5. Структура федеральных органов исполнительной власти
Исполнительная власть
олицетворяется в определенной
системе государственных органов,
связанных между собой
по вертикали и горизонтали
М.В. Баглай
Система исполнительной власти - органы исполнительной власти - ведомства - система и структура федеральных органов исполнительной власти - виды федеральных органов исполнительной власти - министерство - государственный комитет - федеральная комиссия - федеральная служба - российское агентство - федеральный надзор
Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).
Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение данных требований подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.
В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами федерации органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения входят в систему федеральной исполнительной власти.
Основным звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное-регулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием «ведомства», осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств.
Для реализации полномочий по осуществлению государственного управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи государственного управления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.
Определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из предписаний Конституции РФ, другими нормативными актами, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89 Конституции РФ), а также регламентирующими порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были определены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.
Давая толкование понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной взаимосвязи с п.«д» ст. 83, устанавливающей полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).
Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ, в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполни-• тельной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.
Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:
I. Правительство Российской Федерации.
1. Председатель Правительства РФ.
2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.
3. Заместители Председателя Правительства РФ.
4. Министры РФ.
II. Федеральные органы исполнительной власти.
1. Федеральные министерства.
2. Государственные комитеты РФ.
3. Федеральные комиссии России.
4. Федеральные службы России.
5. Российские агентства.
6. Федеральные надзоры России.
7. Иные.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смыслу ст. 106 (п.«а»), 114 (п.«а» ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Организационная структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения.
Виды федеральных органов исполнительной власти характеризуются следующим образом.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в определенной отрасли или сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти. Возглавляющий его министр Российской Федерации (федеральный министр) входит в состав Правительства РФ.
Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Их возглавляют соответственно председатель государственного комитета и председатель федеральной комиссии.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах деятельности. Должности руководителей именуются соответственно: директор федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора.
В структуре федеральных органов исполнительной власти указами Президента РФ могут учреждаться и другие виды органов. Так, его Указом № 1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполнительной власти были отнесены Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ (который утратил этот статус в соответствии с Указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме последнего, вместе с Комитетом РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами вошли в структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 г. В их числе появился и такой новый для системы органов исполнительной власти орган, как Комитет РФ по финансовому мониторингу.
Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, утверждаются Президентом РФ, а о других - Правительством РФ.
Федеральные министры назначаются на должности и освобождаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; заместители федеральных министров - Правительством РФ, если иное не установлено федеральными законами. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, назначаются на Должности и освобождаются от должностей в особо устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ, как, например, министерство обороны, напрямую подчинены (федеральная служба налоговой полиции, федеральная служба охраны и др.), либо могут непосредственно возглавляться заместителями Председателя Правительства РФ.
Органами управления федеральных органов исполнительной власти являются коллегии, которые возглавляют руководители соответствующих министерств и ведомств. Коллегия государственного комитета состоит из руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной сфере управления (первые руководители либо их заместители). В состав коллегии могут быть включены руководители органов исполнительной власти субъектов федерации. В коллегиях некоторых госкомитетов (особенно по социальной сфере) желательно участие представителей «гражданского общества». В отличие от министерств, где решения принимаются министрами по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может обжаловать его в правительство.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены по функциональной структуре государственного управления: правопорядок обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону - Минобороны, МЧС, ФСЖВ, Федеральная погранслужба и др.; социальную сферу - Минкультуры, Минтруда, Минздрав, Минобразование, Госкомспорт и др.; инфраструктуру - Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику - Минпром, Минфин, МАП, Минэкономторг, Минимущество, Минналогов и др.; внешние отношения - МИД, СВР и др.
В структуре федеральных органов исполнительной власти наблюдается определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные подразделения, как департаменты, управления, отделы, комитеты. Есть ведомства (например, Высший аттестационный комитет со штатной численностью 105 человек), в которых созданы только управления и отделы. В ряде органов исполнительной власти создаются инспекции (например, в Минэнерго - Главгосэнергонадзор, в Минтрансе - Ространсинспекция, в Минздраве - Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и экспертные советы (ВАК). При большинстве органов имеются научно-исследовательские институты. Так, при МВЭС - 15 институтов, в Рослесхозе - 25, в Миннауке - 3 и т.д. Вместе с тем унификация наименований подразделений приводит к увеличению многозвенности управления. Да и само слово «управление», взятое как ключевое в названии подразделений, приводит к омонимической путанице. Госкомстатом РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о межгосударственных органах управления, добровольных объединениях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного самоуправления.
В структуру многих федеральных органов исполнительной власти входят их территориальные органы. Так, в 1997 г. в МВЭС было около 60 региональных управлений, в Госгортехнадзоре - 26 округов, в Минкультуры - 3, в Минюсте, Минприроде и некоторых других - по числу субъектов Российской Федерации.
В сфере управления федеральных органов исполнительной власти находятся так называемые подведомственные организации. Они не являются имманентно входящими в структуру госорганов подразделениями, а занимаются всевозможными видами деятельности: от выполнения определенных функций государственного управления до коммерческой деятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных заведений до унитарных предприятий. К примеру, в МВЭС имелось 94 представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5 учреждений науки, 2 - здравоохранения, 9 проектных институтов, 31 госинспекция, один лечебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В Минздраве только в системе Госсанэпиднадзора более 3000 учреждений с численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в ведении двух органов власти, например, в Миннауке три таких организации (из 21).
Источники финансирования органов исполнительной власти: бюджетные (федеральные, местные), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные услуги.
Объем и характер предметов ведения органов исполнительной власти предопределяют разные виды управленческих воздействий: а) руководство; б) составление, утверждение и выполнение программ; в) координация; г) прямое и косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж) контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.
С позиции функционального предназначения сферы действия органов исполнительной власти охватывают:
управление: государственной собственностью и имуществом, промышленными объектами (хозяйствующими субъектами); обороной и безопасностью; территориальными органами;
регулирование: экономическое; воздействия на социально-культурную сферу; влияния на механизм образования денежной массы; ценообразования;
контроль: за хозяйствующими субъектами; за действиями своих структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;
надзор: за состоянием законности исполняемых решений;
координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно хозяйствующих субъектов; на определенном секторе рынка - через управляющих (в том числе через назначения руководителей); через распределение бюджетных средств; через фискальные функции, государственных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные) структуры; через общегосударственные институты.
По обязательности управленческих решений их уровень - общефедеральный; по согласованию с субъектами федерации; для всех юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.
Общественный контроль за деятельностью органа власти может быть: непосредственный (через выборность руководителей), через общественные организации, профессиональные союзы, со стороны общественного мнения и средств массовой информации; закрытый для публичного контроля.
В пределах установленных полномочий для реализации своей компетенции по соответствующим предметам ведения федеральные органы исполнительной власти издают подзаконные нормативные акты: постановления, приказы, распоряжения, инструкции, обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которым они адресованы.
Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти -одно из важнейших направлений повышения эффективности государственного управления. Она должна соответствовать Конституции РФ, характеру целей и задач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъект-объектные связи государственного управления, избегать дублирования функций по реализации полномочий государственных органов, входящих в эту систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать определенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся за их реализацию всю полноту ответственности). Совершенствование организации федеральных органов исполнительной власти, направленное на повышение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в подходах к формированию органов различных видов с учетом федеративного устройства и размеров территории государства.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой система федеральных органов исполнительной власти?
2. Что включает в себя структура федеральных органов исполнительной власти?
3. В чем заключаются принципиальные отличия между видами федеральных органов исполнительной власти?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями от 31 декабря 1997 г. - Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1997. № 51. Ст. 5712. Указы Президента РФ: № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.; № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями в редакции указов от 22 сентября 1998 г. № 1142, от 25 мая 1999 г. № 651, от 17 мая 2000 г. № 867, от 1 декабря 2000 г. № 1953; «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. № 1326.
Постановление Правительства РФ № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» от 18 июня 1998 г. - СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 27 января 1999 г. - СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
Распоряжение Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ «О Перечне сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти» от 4 июля 2000 г. № 903/676. - Российская газета. 2000. 18 июля. № 137.
Литература
Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 2000.
Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М., 1995. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие // Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. - М., 1998.