Основы теории и организации

Вид материала

Учебник

Содержание § 3. Правовые основы организации регионального управления Предметы ведения федерации и субъектов федерации Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации Конфликты полномочий Конфликт интересов Контрольные вопросы Нормативные акты § 5. Формирование системы межрегиональных отношений Контрольные вопросы Нормативные акты

Подобный материал:

• Основы теории цепей, 32.22kb.
• Основы теории и организации, 6191.98kb.
• Темы рефератов Объект, предмет и метод теории организации. Функции теории организации, 66.63kb.
• К. Д. Ушинского Институт педагогики и психологии Кафедра управления образованием Основы, 1895.05kb.
• hulan ucoz, 73.13kb.
• Тема: Введение в экономическую теорию, 39.63kb.
• Ок. 365 300 до н э. древнегреческий математик. Работал в Александрии, 72.88kb.
• А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
• А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
• В. Ю. Белоусова Основы экономической теории методические указания, 572.96kb.

§ 3. Правовые основы организации регионального управления

Всегда найдутся эскимосы,

которые выработают для жителей

Конго инструкцию, как вести себя

во время жары,

Станислав Ежи Лец.


Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения федерации и субъектов федерации - принцип «остаточной» компетенции - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий -конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт делегирования полномочий - система регионального законодательства - правовые акты субъектов федерации


Организация государственного управления на уровне российского региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской Федерации, который характеризуется следующими основными чертами.

1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что они являются частями единого федеративного государства, которому принадлежит суверенитет на всей его территории.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса субъекта определены в Конституции РФ.

3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы представительством субъектов на федеральном уровне. Такое представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; б) существуют представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция (для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект имеет право на свое законодательство.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).

6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.

7. Территория федерации представляет собой единое экономическое пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов.

9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов подчеркивает данное обстоятельство.

Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов Российской Федерации регулирование управления в отношении разностатусных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет общий характер и выражается в установлении определенных общих основ, принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства оказывают значительное влияние на организацию и осуществление государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Система государственного управления в субъектах Российской Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного субъекта федерации.

Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран (Австрия, США), установлен принцип «остаточной» компетенции. В соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в сложившейся современной российской практике такая форма правового регулирования разграничения полномочий фактически не используется.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к основам федеративного устройства государства наряду с такими конституционными установлениями, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании самими субъектами федерации приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры по своей правовой природе не являются договорами между органами государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - базовое двустороннее соглашение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую, экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности, присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны - Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем федерального органа исполнительной власти, а с другой - уполномоченным лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев заключенные соглашения признаются составной частью общего базового договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см., например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если федерального законодательства недостаточно для урегулирования определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса РФ разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется данным Кодексом, а при необходимости - заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется на нормативно-правовой основе:

1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и полномочий, в частности ст. 71 и 72;

2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в соответствии со ст. 76 Конституции РФ;

3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.

Разграничение компетенции и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации производно от разграничения предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией (ст. 71), Российской Федерацией совместно с ее субъектами (ст. 72) и по принципу остаточной компетенции за самими субъектами федерации (ст. 73). При этом конституционное разграничение предметов ведения не является самодостаточным. В рамках Конституции РФ осуществить детальное разграничение предметов ведения и полномочий невозможно. Общие правила такого разграничения значительно конкретизирует Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. Но поскольку этот закон, как вероятно и другие специальные законы по вопросам установления общероссийских основ, принципов и правил, не может исчерпать во всей полноте управленческую деятельность органов государственной власти разных уровней, сложилась практика, когда компетенция разграничивается также в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности. Такое положение выдвигает на первый план разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления, а уже затем между конкретными органами государственной власти.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственной власти. При этом в субъектах федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Нормальное распределение компетенции в управленческих системах не предполагает наделение взаимодействующих структур одинаковыми полномочиями в решении одних и тех же конкретных вопросов. Важнейшим условием компетенционной самостоятельности и ответственности субъектов управления является то, что они должны обладать взаимоисключающими полномочиями. Иначе, что нередко встречается, допускается дублирование функций одного органа другим. Из-за этого между ними могут возникать управленческие коллизии, имеющие правовую природу. Наличие предметов и полномочий совместного ведения не означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам совместного ведения. Кроме того, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации либо стремясь заполнить правовой вакуум, либо стараясь закрепить за собой максимум полномочий, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Конфликты полномочий имеют правовую природу и возникают, когда орган государственной власти одного уровня принимает нормативный акт, вторгаясь в компетенцию органа власти другого уровня. В результате могут нарушаться материальные (игнорирование закрепленного в Конституции РФ или в федеральном законе принципа разграничения полномочий, когда решение конкретного вопроса возложено на орган одного только уровня власти) или территориальные (когда орган власти принимает нормативный акт, действующий на территории, на которую его полномочия не распространяются) полномочия соответствующего органа власти. Конфликты полномочий разрешаются органами конституционной юстиции.

Конфликт интересов - понятие более широкое. Такой конфликт может возникать не только на правовой почве, но и из-за разницы в политических подходах к решению того или иного вопроса. О конфликте интересов говорят тогда, когда федерация или субъект федерации способны нанести серьезный ущерб интересам друг друга. Одним из способов решения конфликтов интересов в федеративном государстве является создание объединений групп субъектов федерации, федерально-региональных органов, имеющих целью сглаживать возникающие противоречия.

Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов интересов и полномочий, споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в большинстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации. Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий, предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.

Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции РФ. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с входящими в ее состав субъектами последние обладают всей полнотой государственной власти. При этом Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов федерации. Она лишь определяет предметы федерального ведения и дает Российской Федерации право определять свои полномочия по предметам ее совместного ведения с субъектами федерации, оставляя за ними право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции РФ. В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что согласно с п. 3 ст. 125 Конституции РФ споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации вправе решать и Конституционный Суд РФ.

Принимая свои конституции (уставы), субъекты федерации, как правило, стремятся достаточно подробно детализировать состав предметов ведения, по которым они обладают исключительными полномочиями.

Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 63), к исключительному ведению республики относятся: принятие республиканской Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики, ее территория и административно-территориальное устройство; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядка их организации, формирования государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики. Республика Бурятия самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития. Республика устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные Конституцией Республики Бурятия к ведению ее органов государственной власти.

В соответствии с Государственным уставом Краснодарского края (ст. 20) в исключительное ведение этого субъекта Российской Федерации входят: принятие, изменение и дополнение Государственного устава, законов и иных нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края; определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премии края; иные полномочия.

Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов федерации перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям субъектов федерации могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.

В отношениях между федераций и ее субъектами большое значение оказывает институт делегирования полномочий, суть которого заключается в том, что федеральные органы исполнительной власти при согласии органов исполнительной власти субъектов федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов федерации, в свою очередь, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Полномочия по предметам ведения, отнесенным к исключительной компетенции субъектов федерации, предметам совместного ведения федерации и ее субъектов осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и их конституциями (уставами). В ст. 77 Конституции РФ каждому субъекту гарантируется право на установление своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Кроме того, система государственной власти в субъектах федерации в целом строится на тех же принципах, что и федеральная власть (т.е. при наличии главы субъекта федерации, представительного органа, органов исполнительной власти, судов, создаваемых в субъектах и включаемых в единую федеральную судебную систему). Но это не значит, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и структура органов исполнительной власти, не обязательно повторяет аналоги федеральных органов. В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей, распространяемый на систему как федеральных органов государственной власти, так и субъектов (см. ст. 10-11 Конституции РФ).

На территории субъектов Российской Федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов. Некоторые федеральные государственные органы имеют свои подразделения (органы двойного подчинения) в субъектах федерации в качестве органов управления этих субъектов, например, республиканские министерства или краевые(областные) управления внутренних дел, юстиции и другие. Федеральные органы имеют также в каждом субъекте, свои территориальные органы находящиеся в вертикальной подчиненности федеральному министерству (ведомству), но в ряде отношений взаимодействующие с субъектами, например, военные комиссариаты системы Министерства обороны РФ, территориальные управления Федеральной службы безопасности и др.

Организация эффективной системы государственного управления субъектов федерации предполагает наличие внутренне непротиворечивой системы регионального законодательства, необходимого для четкого определения структуры, функций, полномочий управляющих органов. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия в регионах соответствующих законов. Современное состояние правового поля в субъектах федерации характеризуется отсутствием четкого разграничения компетенции органов государственной власти субъектов федерации и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне региона.

В каждом субъекте федерации существует потребность в принятии общего правового акта об управлении. Между тем создать правовой акт, который бы исчерпывающе регламентировал организацию управления, довольно трудно. Необходимость решения задач разного уровня управления - общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных - предопределяет многообразие принимаемых в субъектах федерации правовых актов.

Существующие правовые акты субъектов федерации могут быть классифицированы по ряду критериев: а) по юридической силе; б) по содержанию; в) по характеру их влияния на организацию управления. Такая классификация позволяет получить предметное представление о правовых основах организации управления на региональном уровне в современных условиях.

По юридической силе выделяются:

а) конституции (уставы) субъектов федерации;

б) законы субъектов федерации;

в) постановления, распоряжения глав субъектов федерации;

г) постановления, распоряжения правительств (администраций) субъектов федерации;

д) акты нормативного и ненормативного характера органов государственной власти субъектов федерации.

Особое место среди перечисленных актов занимают постановления и распоряжения главы субъекта федерации. С одной стороны эти акты не должны противоречить конституции (уставу) субъекта федерации, его законам. С другой - такие акты могут издаваться для регулирования общественных отношений, которые прямо не урегулированы законами субъектов федерации. Свобода главы субъекта федерации в регулировании общественных отношений достаточно широка. Издаваемые им правовые акты могут не являться прямым следствием требований конституции (устава) или принятых законов субъектов федерации, что характерно для правотворчества иных органов исполнительной власти. Многие правовые акты главы субъекта федерации посвящены вопросам управления, статусу различных звеньев его системы на региональном уровне и уровне местного самоуправления.

Многие вопросы внутренней организации субъекта федерации могут решаться с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц.

По содержанию различаются общие и специализированные правовые акты.

Общие правовые акты распространяют свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают. Такие акты содержат нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например_, земельное законодательство, законодательство социального обеспечения субъектов федерации и др.

Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, почти все субъекты федерации имеют разработанное законодательство, посвященное организации бюджетного процесса на своем уровне, законодательство об организации местного самоуправления.

По характеру влияния выделяют правовые акты непосредственно регулирующие те или иные вопросы и акты, оказывающие косвенное влияние на организацию системы управления. Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся чаще всего в специализированных актах, реже в общих, например, в законах субъектов федерации о бюджете на очередной год, законах о социальной поддержке отдельных категорий населения. К актам, оказывающим косвенное воздействие на организацию системы управления, можно отнести, в частности акты земельного законодательства, так как нормы таких актов, как правило, не содержат норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Между тем, регламентируя земельные отношения в субъекте федерации, такого рода акты оказывают влияние на организацию управления в регионе, на принципы формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления.

Важное значение имеет правовое обеспечение организации управления экономикой региона. Правовыми актами, касающимися организации управления региональной экономикой, являются законы субъекта федерации, акты главы, правительства субъекта федерации, других органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по тем или иным вопросам в экономической области. Законами определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы регионального управления отраслью или сферой, разграничение компетенции между органами управления и порядок взаимодействия между ними. Положения законодательных актов субъектов федерации детализируются в подзаконных актах уполномоченных органов и должностных лиц (глав субъектов федерации, правительства (администрации) субъектов федерации, органов государственного управления субъектов федерации). В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридической силой. Такого рода проблемы возникают довольно часто в связи с недостатками в разграничении компетенции между региональными органами государственной власти и управления.

Организация региональной структуры государственного управления определяется, как правило, традициями административной практики и сложившимися представлениями о наиболее применимых для данного уровня методах управления с учетом местных особенностей. По вопросам учреждения, организации и функционирования государственных органов принимаются правовые акты (положения), определяющие их статус. Положения об учрежденных органах утверждаются главой или правительством субъекта федерации. Наиболее принципиальные моменты - статус органов, границы их предметов ведения и полномочий - могут определяться конституциями (уставами) субъектов федерации или принятыми в соответствии с ними законами субъектов федерации.

В результате функционирования формирующего блока должна, во-первых, появиться идеология государственного регулирования территориального развития, сейчас она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д. Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Особо подчеркнем, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы, ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какие-либо конкретно-объектные действия. Задача этого блока - обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.





Схема 2. Инструменты управления развитием региона


Ресурсный блок системы государственного управления развитием регионов должны составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели. Особо отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулирования территориального развития. Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скудного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный «котел» собираемых в регионе налогов, доходов от использования полезных ископаемых, территории и т. п. Воздействие именно на эти, опосредствованно ресурсные стороны федеративных отношений воспринимается сейчас в России как один из самых действенных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.

Реализующий блок системы управления развитием регионов наиболее многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда входят такие качественно различные меры, как: политические решения (например, придание особого статуса отдельному региону или фиксация определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти); установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов; проведение специальных организационно-хозяйственных акций (например, централизованного завоза товаров в северные районы), проведение акций социального характера (например, организация переселения людей из северных районов); ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных катастроф (например, последствий землетрясений или радиоактивного заражения территорий); организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов; реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста; предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях, временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей государственных закупок продукции по повышенным ценам и т.д. Описываемые элементы реализующего блока не только качественно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной селективной поддержки, от ее продолжительности, от форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы предоставления финансовой поддержки будут различны при реализации срочных мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (например, связанных со стихийными бедствиями) при долгосрочном и комплексном воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный пример - северные преференции).

Контролирующий блок системы государственного управления развитием регионов должен включать правообеспечивающие меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализуемых мер, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение, например, о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.п.).

Контрольные вопросы

1. С помощью каких государственных мер можно проводить политику оздоровления депрессивных регионов страны?

2. В чем состоят принципиальные отличия от управления функционированием региона и управления его развитием?

3. Что представляет собой системное регулирование регионального развития?

4. Какие могут применяться методы и инструменты развития региона в условиях рыночной экономики?

Нормативные акты

Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871.

Постановление Правительства Российской Федерации № 594 «О порядке разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 г. № 594. - СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

Литература

Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. - М., 1997. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М., 1998.

Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика. -М., 1998.

Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного государства. - М., 1998.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 1997. Матрусов Н.Д., Региональное прогнозирование и региональное развитие России.-М., 1995.

Региональная экономика / Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М., 1995. Экономическое развитие в регионе: проблемы сочетания федерального и территориального. - Екатеринбург, 1995.

§ 5. Формирование системы межрегиональных отношений

Государство есть один целый

организм и если между частями

организма, частями государства

начнется борьба, то государство

неминуемо погибнет и превратится

в «царство, разделившееся на ся»,


П.A. Столыпин


Хозяйство региона - принципы системы межрегиональных отношений - аспекты системного решения проблем регионального управления - формы межрегионального взаимодействия -региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия


Современные процессы регионального развития можно правильно понять и регулировать только в контексте общих преобразований, происходящих в России в течение последнего десятилетия и нацеленных на решение таких кардинальных задач, как формирование рыночных отношений и федеративной государственности. В общественном сознании закрепилось представление, согласно которому оба названных процесса находятся как бы в отрыве друг от друга: первый считают проблемой сугубо экономической, а второй - правовой. Такое размежевание не только неверно, но и опасно. Ни одна федерация не может устойчиво существовать, если правовые нормы не обеспечивают условия для существования федерализма и не будут учитываться социально-экономические реалии, присущие субъектам данной федерации.

Исторически сложилось так, что Россия - государство с высоким уровнем централизации функций управления. Тому имеются свои объективные причины, связанные с национально-государственными традициями, обусловившими государственное устройство и единство хозяйственно-экономического комплекса страны. Российские регионы при этом выступали своеобразными структурными подразделениями единой организации, имея свою специализацию, сориентированную на решение так называемых общенародных задач. Не удивительно, что постоянная неудовлетворенность нарастала, развивались противоречия между центром и регионом. В переходный период от жесткой планово-директивной и распределительной системы к рыночным отношениям проявились многие новые пороки, а прежние противоречия обострились. За ними последовали процессы разрушения былой односторонности и единства общеэкономического народнохозяйственного пространства.

В условиях трансформации централизованных структур власти и принципов управления с соответствующим перераспределением предметов ведения и полномочий в пользу регионов проблемы регионального развития должны войти в число приоритетных задач научного анализа разработки теоретических и методологических аспектов управления в сложных социально-экономических системах. В многочисленных программах реформирования региональная политика рассматривается как органическая часть общей социально-экономической политики государства, синтезирующая ее разнообразные региональные составляющие. С другой стороны, хозяйство региона является подсистемой народнохозяйственного комплекса, которая функционирует в соответствии с общими требованиями развития отечественной экономики с учетом наиболее характерных региональных особенностей. Подобный характер взаимоотношений обусловливает необходимость разграничить полномочия между федеральным центром и субъектами федерации, сформулировать и нормативно закрепить принципы их взаимодействия. Важнейшими принципами формирующейся системы межрегиональных отношений должны быть, во-первых, устойчивость как обязательное условие воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации, во-вторых, равномерность регионального развития, т.е. соблюдение пропорций всех составляющих потенциала региона с целью устойчивого развития.

Первое место занимает задача обеспечения единства, а затем — разделения власти между федеральным центром и субъектами федерации. В Конституции РФ существует триединая система вертикального разделения полномочий. Но у нас, в отличие, например, от США, эта пирамида оказалась перевернутой: 70% перечня ведения и полномочий принадлежит центру, 20% -субъектам федерации и 10% - органам местного самоуправления. Провозглашение приоритетов регионов оказалось однобоким. Отсюда и борьба субъектов Российской Федерации за налогово-бюджетную самостоятельность, за природные ресурсы, за собственность и т.д.

Учет особенностей регионов позволяет избежать жесткой централизации и бюрократизации хозяйственной жизни, а также требует особых аспектов управления. Однако эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования способен распоряжаться своими ресурсами. В связи с этим можно выделить три основных аспекта системного решения проблем регионального управления.

-взаимоотношения региона и федерального центра;

- обеспечение комплексности развития региона через систему собственного регионального управления;

-выстраивание логики взаимоотношений органов власти регионов со структурами местного самоуправления и других формирований.

Неравномерность распределения национального дохода по регионам страны является одной из важнейших проблем региональной экономики, в особенности для менее развитых регионов. Гипотезу регионального неравенства впервые выдвинул американский экономист Вильямсон (1965). Он исследовал различия между штатами США по показателю душевого дохода и пришел к выводу, что между 1950 г. и 1960 г. региональное неравенство уменьшилось. О. Амос (1988) проанализировал процесс развития штатов с целью определить, стабилизировалось ли неравенство в доходах между ними или начало возрастать в последующие десятилетия. Вильямсон выдвинул четыре основные причины, объясняющие региональное неравенство, - распределение природных ресурсов, миграция трудовых ресурсов, движение капитала между регионами, политика правительства. Однако подобный анализ и определение причин регионального неравенства в государстве с высокоразвитыми рыночными отношениями не всегда в полном объеме можно отнести к современным российским условиям.

Сложности и противоречия регионального развития в настоящий период формирования в России рыночных отношений зависят от многочисленных объективных и субъективных факторов, сложившихся в условиях действия: во-первых, от большого числа норм и правил, сохранившихся от прежней экономической системы, во-вторых, от неупорядоченного заимствования рыночных норм, сложившихся в экономике развитых стран (причем стран, находящихся на различных ступенях развития производства), и, в-третьих, от исходного социально-экономического развития.

Национально-территориальные и административно-территориальные образования отличаются большими колебаниями своих территориальных, экономических, демографических, социальных и иных параметров. Так, по масштабам своей территории республики отличаются друг от друга по крайним показателям в 408 раз (Республика Саха (Якутия) - 3103,2 тыс. кв. км и Республика Адыгея - 7,6 тыс. кв. км); по численности населения - более чем в 20 раз (Республика Башкортостан - 4041,5 тыс. чел. и Республика Алтай -202,1 тыс. чел.); по объему промышленной продукции — почти в 82 раза (Республика Татарстан - 31702 млн руб. и Республика Алтай — 387 млн руб. в 1991 г.). Административно-территориальные образования (край и область) различаются по площади своей территории в 155 раз (площадь Красноярского края — 2339,7 тыс. кв. км, а Калининградской области - 15,1 тыс. кв. км), по численности населения - более чем в 20 раз (Московская область -6682,3 тыс. чел. и Магаданская область - 326,5 тыс. чел.); по объему промышленной продукции - почти в 15 раз (в 1991 г. Московская область -61267 млн руб., Камчатская область - 4219 млн руб.). Более того, в течение всего десятилетия 1990-х гг. наблюдался постоянный рост степени региональных различий по уровню социально-экономического развития.

Среди нынешних субъектов Российской Федерации одни развивались относительно равномерно (Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан), другие были промышленными базами индустриализации страны (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тульская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика), третьи специализировались на отдельных отраслях (Кемеровская, Мурманская, Архангельская области), четвертые имели очаговое хозяйство (отдельные территории Красноярского края, Магаданская область, Республика Саха (Якутия)) и т.д. В то же время эти регионы развивались в едином хозяйственном комплексе страны и их различия были в известной степени снивелированы территориальным разделением и интеграцией труда. Крушение СССР, разрушение хозяйственных связей обнажило архаичную организацию экономики страны и одновременно невозможность выживания поодиночке ее национально-территориальных и административно-территориальных образований. К этому стоит добавить, что каждый регион обладает индивидуальным природным, демографическим, производственным, социальным потенциалами, реализация которых самостоятельно или экономически невыгодна, или, наоборот, относительно эффективна. И если эффект будет преобладать в одном регионе, то не исключено, что интенсивно будет прогрессировать кризис в приграничной области или крае. Поэтому эффективное саморазвитие российских регионов возможно при адекватном самоуправлении территориальными социально-экономическими процессами, что выдвигает задачу поиска новых форм межрегионального взаимодействия.

Начиная с 1990 г. в России появляются региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия, созданные на основе многосторонних соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации. Формирование подобных ассоциаций стало попыткой защитить социально-экономические интересы своих регионов прежде всего от посягательств федерального центра. Непоследовательность и противоречивость процесса децентрализации, проводившегося в последнее десятилетие, привели к тому, что федеральные органы государственной власти во многом перестали осуществлять необходимые властные и координационные функции регионального развития. Часть из них попытались взять на себя региональные ассоциации. Важным преимуществом созданных ассоциаций стала возможность на основе межрегиональной кооперации и равноправных договорных отношений между национально-государственными, административно-территориальными и автономными образованиями, входящими в состав России, осуществлять программы, непосильные в финансовом и ресурсном отношении отдельным субъектам.

Восточная Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ, Центральная Россия и другие территории представляют собой крупные социально-экономические комплексы с внутренней общностью природных, исторических, национальных, хозяйственных и иных условий. Сходная структура промышленности, единая транспортная и энергетическая системы, общие экологические проблемы, сходный уклад жизни населения - все это и многое другое лежит в основе каждого межрегионального объединения.

Осенью 1990 г. в Кемерово руководители Восточно-Сибирского региона договорились о создании Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», призванной заниматься социально-экономическими проблемами Сибири. Сибирский опыт почти сразу же был воспринят по всей России. Были созданы: Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации («Северо-Запад»); межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центральной России («Центральная Россия»); Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона России («Черноземье»); Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона; Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа («Северный Кавказ»); Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона («Уральская»); Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья.

Деятельность восьми межрегиональных ассоциаций отличается многосторонностью. Основными направлениями являются: стабилизация экономического положения и социальная защита населения; совершенствование государственной региональной политики, развитие различных форм национально-культурной автономии; разработка проектов законодательных актов по вопросам экономического развития территорий. Ассоциации помогают сконцентрировать на межрегиональном уровне финансовые, материально-технические и технологические ресурсы для снабжения региональных рынков необходимыми товарами, а также обеспечить рабочие места, снизить уровень неплатежеспособности и снять социальное напряжение в регионах. Разрабатываемые ими межрегиональные программы способствуют рациональному размещению производительных сил и развитию оптимальной специализации регионов, формированию региональных и межрегиональных финансово-инвестиционных институтов, осуществлению согласованной

внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях, развитию межрегиональной производственной инфраструктуры, защите национальных и экологических интересов населения, сохранению самобытного жизненного уклада народов. Экономическая роль ассоциаций заключается в объединении регионов по экономическим интересам; их деятельность направлена на выравнивание темпов и уровней развития различных территорий. Отработка на региональном и межрегиональном уровнях различных моделей социальной и экономической политики способствует стабилизации ситуации в стране.

Совместно с федеральными органами исполнительной и законодательной власти и субъектов федерации ассоциации экономического взаимодействия активно участвуют в решении таких задач, как проведение социальных реформ, разработка механизмов экономической и политической интеграции российских регионов, разработка мер по соблюдению баланса федеральных и региональных интересов при формировании российской модели бюджетного федерализма, создание законодательной базы для реализации экономической политики и межрегионального сотрудничества. Деятельность ассоциаций, как свидетельствуют прошедшие годы, характеризуется высокой активностью и большим потенциалом. Они берутся за решение многих остро стоящих социально-экономических проблем.

Организационные структуры ассоциаций экономического взаимодействия подчинены интересам своих учредителей - субъектов федерации в лице их органов государственной власти. Высшими руководящими органами ассоциаций являются советы, правления, координационные советы, во главе которых находится, как правило, один из лидеров входящего в ассоциацию субъекта федерации. Непосредственной реализацией региональной политики занимаются координационные органы, созданные ассоциациями. Они призваны обеспечивать интересы каждого члена ассоциации. Например, в ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа функционируют 15 координационных групп, в состав которых входят представители от всех территорий - членов ассоциации.

Приоритетными задачами ассоциаций являются: в первую очередь -решение проблем восстановления промышленного потенциала, функционирование транспортного и энергетического комплексов, развитие аграрно-промышленного комплекса, координация внешнеэкономической деятельности, привлечение инвестиций, создание и укрепление межбанковских союзов, формирование межрегиональных рынков. Некоторые ассоциации, в частности, «Северо-Запад», образовывают специальные фонды материальных и финансовых ресурсов, единых информационных систем с банками данных. Однако их деятельность не ограничивается решением только экономических проблем. Реализуются многие совместные проекты в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, экологической безопасности. Предпринимаются попытки найти формы и способы взаимодействия в правоохранительной сфере на межрегиональном уровне, что важно в условиях обострения межэтнических, межрелигиозных и территориальных споров соседних регионов, особенно Северного Кавказа.

Сотрудничество ассоциаций экономического взаимодействия с федеральным правительством формально осуществляется на инициативной основе взаимных интересов. Однако дефицит федеральных ресурсов не позволяет активно поддерживать даже наиболее крупные региональные программы. Возможности их реализации повысятся, если они будут опираться на ресурсы сторон, участвующих в региональной экономической интеграции. Для правительственной политики сотрудничество с ассоциациями более эффективно тогда, когда оно носит конкретный характер. Речь идет о том, чтобы помимо решения наиболее общих проблем (в области экологии, бюджета, налоговой политики) сотрудничество федерального правительства и ассоциаций велось в двух-трех главных направлениях, что позволило бы более содержательно разрабатывать не только конкретные региональные программы, но и механизмы их реализации при участии в них федеральных органов, с привлечением финансов и ресурсов.

В 1994 г. межрегиональные ассоциации заключили соглашение с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ по вопросам взаимодействия и координации деятельности. В результате они получили определенные государственно-властные полномочия. Например, законопроекты, регламентирующие развитие регионов, в Совете Федерации рассматриваются только при условии предварительного заключения от соответствующих межрегиональных ассоциаций; системы контроля за исполнением Федеративного договора формируются с использованием возможностей ассоциаций; за ассоциациями закреплены функции государственных агентов по реализации государственных программ в регионах (например, программ структурной перестройки экономики), а также право обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете и налогах и т.д. Соглашение предусматривает необходимость организации постоянной рабочей группы по правовому обеспечению региональной политики из представителей Совета Федерации, Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций.

Практика регионального управления в условиях передачи российским регионам большего объема полномочий и возложения ответственности за решение экономических проблем требует гибкой формы взаимодействия федерального центра и регионов, отражающей насущные потребности общества и соответствующей принципам федерализма. Поэтому межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия можно рассматривать как рожденную самой жизнью форму самоорганизации российских территорий. Как свидетельствует практика, именно организационно-экономическая, координационная деятельность ассоциаций в значительной мере сдерживает - развал внутри российского рынка, инициирует инвестиции и способствует развитию межрегиональной экономической интеграции. Ни одно государство в мире, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Как правило, это является обычной нормой политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. От перспектив развития региональной интеграции в процессе формирования системы межрегиональных отношений во многом зависит будущее России как федеративного государства.

Контрольные вопросы

1. На каких принципах должна строиться формирующаяся система межрегиональных отношений?

2. Охарактеризуйте причины экономического неравенства российских регионов. Каковы аспекты системного решения проблем регионального управления?

3. Что представляют собой межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодействия: цели создания, направления деятельности?

Нормативные акты

Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах государственной поддержки экономического и социального развития Сибири» от 19 мая 1996 г. № 737. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №21. Ст. 2473.

Постановление Правительства Российской Федерации «О Комиссии Правительства Российской Федерации по реализации Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы» от 7 декабря 1996 г. № 1444. - СЗ РФ. 1996 №51. Ст. 5803

Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918. - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3614. (См. также постановление Правительства РФ № 270 от 28 марта 2000 г.).

Постановление Правительства Российской Федерации «О разработке федеральной целевой программы экономического и социального развития Северо-Кавказского региона» от 28 августа 1997 г. № 1104. - СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4186.

Литература

Иванова Н.Г., Канкупева М.И. Межбюджетные взаимоотношения в Российской Федерации: анализ, перспективы, зарубежный опыт. - СПб., 1995. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. - М., 1998. Регионы России: Информационно-статистический сборник Госкомстата России. В 2 т.-М., 1997.

Рудько-Силиванов В.В., Савалей В.В. Финансовые ресурсы регионов. - Владивосток, 1997.