Основы теории и организации
| Вид материала | Учебник |
- Основы теории цепей, 32.22kb.
- Основы теории и организации, 6191.98kb.
- Темы рефератов Объект, предмет и метод теории организации. Функции теории организации, 66.63kb.
- К. Д. Ушинского Институт педагогики и психологии Кафедра управления образованием Основы, 1895.05kb.
- hulan ucoz, 73.13kb.
- Тема: Введение в экономическую теорию, 39.63kb.
- Ок. 365 300 до н э. древнегреческий математик. Работал в Александрии, 72.88kb.
- А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
- А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
- В. Ю. Белоусова Основы экономической теории методические указания, 572.96kb.
§2. Государственное управление социально-культурной сферой
Если всем подданным какого-либо
государства перестает нравится жить
в нем, это свидетельствует о том,
что в управлении этим государством
есть какой-то изъян.
П. Гольбах
Социально-культурная сфера - социальная политика государства - социальная защита - социальное страхование - критерии и ориентиры социальной политики государства - уровень жизни - минимальный потребительский бюджет - потребительская корзина - прожиточный минимум - органы государственной власти в социально-культурной сфере - государственное управление здравоохранением, культурой, образованием, наукой - национальные отношения - национальная политика - государственно-церковные отношения
Конституция Российской Федерации провозглашает ее социально-ориентированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные права граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность рабочего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение, способствовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач государственного управления находит отражение в социально-культурной сфере, под которой понимается система разносторонних отношений между людьми, принимающими участие в социально-духовной жизни, широкий круг общественных (национальных, межнациональных, религиозных, творческих и т.д.) отношений, при которых удовлетворяются интересы людей и решаются их проблемы в области образования, науки, культуры и искусства, здравоохранения, социальной защищенности, проведения досуга, творческой деятельности и др.
Значение государственного управления в социально-культурной сфере состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и административных рычагов социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному развитию личности, на поддержание на должном уровне общественно-полезной активности и мотивации населения, на создание равных условий для удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно каждого человека, на формирование морально и психологически устойчивой, социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и благополучного общества. К основным функциям государственного управления социально-культурной сферой относятся: создание благоприятных условий для воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособности населения; организация профессиональной подготовки кадров для народного хозяйства; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; сохранение и приумножение культурного достояния; организация отдыха и досуга населения; создание благоприятных условий для занятий наукой, туризмом, спортом и т.д.
Для достижения этих целей с помощью целенаправленной социальной политики, должно происходить снятие социальных деформаций и своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой. Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного регулирования и сбалансированной системы эффективного использования имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материально-финансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность федеральных, региональных и местных органов власти.
Социальная политика государства - это целенаправленная деятельность государственных органов по управлению социально-культурной сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд, повышение благосостояния населения и соблюдение основополагающих принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать от устоявшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на отношения между государством и человеком через регулирование взаимодействия государства и общества, составляющих его социальные групп, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов людей.
Одним из механизмов такой гармонизации отношений и сочетания общественных интересов является социальная защита. Социальная защита -это комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения, семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в себя социальное страхование, социальную помощь, государственное обеспечение и государственные и частные фонды.
В своей деятельности государственные органы в области социальной защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддержке, например, «Об основах социального обслуживания населения», «О ветеранах» и такими федеральными целевыми программами, как: «Социальная поддержка инвалидов», «Развитие социального обслуживания семьи и детей». Субъектами социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и контролирующие процессы защиты населения.
В переходный период, характеризующийся тяжелым экономическим кризисом, государство оказалось перед необходимостью сокращения форм социальной защиты и передачи части задач общественным фондам и организациям. Вместе с тем, государство контролирует деятельность всех организаций, учреждений и фондов социальной защиты при помощи административных, правовых и экономических рычагов воздействия. Оказание помощи пенсионерам, инвалидам, людям, потерявшим работу и находящимся ниже черты бедности, - в этот период одна из самых основных задач правительства, призванного смягчать негативные социальные последствия реформ для широких слоев населения, подразумевая, что по мере улучшения ситуации в экономике, повышения доходов и жизненного уровня населения, расширения занятости и собираемости налогов возможно постепенное все более полное решение насущных общественных проблем. В этих условиях ориентация с принципа социального равенства меняется на принцип равных возможностей. Однако в общем социальная политика, осуществляемая государством в переходный период, представляется как мозаичное сочетание старых порядков и элементов новизны. В переходное время, чтобы защитить обездоленных, пришлось усиливать налоговый пресс, а это способствовало еще большему давлению на налогоплательщика, разорению предприятий и подрыву налоговой базы, что, в свою очередь, ведет к появлению дополнительной массы неимущих, которым нужна социальная помощь, и т.д. Поэтому в этот период необходимо избегать слишком щедрых программ социальных выплат, тяжелым бременем ложащихся на федеральный бюджет и препятствующих сокращению бюджетного дефицита. Стержнем социальной помощи в переходный период являются не сколько дотации и программы помощи, сколько повышение производительности труда и улучшение положения в экономике. Обеспечить эффективную поддержку социально незащищенных слоев можно только в условиях экономического роста и при повышении личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Система предоставляемых государством льгот и субсидий должна постепенно переходить от роли социальной защиты к роли социального стимулирования.
Государство не может не сохранять важного положения в социальной сфере. Предусмотренные бюджетом расходы на социальные программы не подлежат секвестру. Большая часть средств на поддержку социально уязвимых групп населения - престарелых, инвалидов, безработных - выделяется через социальные внебюджетные фонды: фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, пенсионный фонд, фонд занятости. В приоритетном порядке выделяются средства на реализацию федеральных программ: по социальной поддержке инвалидов, развитию социального обслуживания семьи и детей и т.д. С целью повышения действенности социальной помощи семьям сочетание трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей и воспитанием детей реализуется президентская программа «Дети России».
Важной частью государственного управления социальной сферой продолжает оставаться руководство системой социального страхования как по страховым случаям и временной потере нетрудоспособности, так и по пенсионному обеспечению. Государство способствует введению системы дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов. Несмотря на наличие этих крупных программ социальных выплат значительная часть населения не охватывается ими в достаточной мере, а некоторые вообще не получают никакой государственной помощи. Попытки правительства сформировать комплексную систему социальной защиты не дали ощутимых результатов. Уровень жизни россиян в 1990-е гг. продолжал неуклонно падать. Об этом свидетельствуют статистические данные, составляющие в своей совокупности критерии и ориентиры социальной политики государства, которые выражаются в общепринятых в мировой практике показателях социального развития, таких как: индекс человеческого развития, уровень образования, средняя продолжительность жизни, соотношение рождаемости и смертности, естественный прирост населения, калорийность питания, уровень бедности, безработицы, структура потребления, государственные расходы по направлениям социальной сферы и т.д. Они используются государством в качестве инструментов социальной политики. С их помощью ведется оценка уровня жизни, определяются минимальные размеры заработной платы, пенсий, других социальных выплат и пособий. Они служат критерием малообеспеченное™ и адресной поддержки самых уязвленных групп населения.
Уровень жизни — важнейший показатель, характеризующий потребление населением материальных и духовных благ и степень удовлетворения потребностей в этих благах, отражающий благосостояние населения, благополучие общества в целом и каждого человека в отдельности. Уровень жизни характеризуется системой количественных и качественных показателей объемов реальных доходов на душу населения, уровнем и структурой потребления продовольствия, товаров и услуг, уровнем и динамикой цен на основные предметы потребления, размером квартплаты, коммунальных платежей, налоговых выплат, транспортных расходов, социальных выплат, жилищно-бытовыми условиями, возможностью пользоваться общедоступными благами, уровнем образования, медицинского обслуживания, средней продолжительностью жизни, удельным весом населения, находящимся за чертой бедности. К концу 1990-х гг. около 35 млн россиян, что составляет более четверти всего населения, находилось за чертой бедности. Эта черта характеризуется такими показателями, как минимальный потребительский бюджет, потребительская корзина и прожиточный минимум.
Минимальный потребительский бюджет включает более 300 наименований продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг, а также налоги и другие обязательные платежи и исчисляется на основе потребительской корзины, представляющей нижнюю границу нормального потребления в представлении населения и необходимых биологических потребностей человека. В середине 1990-х гг. в Российской Федерации было введено понятие «прожиточный (физиологический) минимум», этот минимум должен использоваться для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения и расчета минимальной оплаты труда и пенсий.
Прожиточный (физиологический) минимум - это стоимостная оценка минимально необходимых продуктов питания и услуг, которые нужны для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности; она не пользуется для фиксации официальной черты бедности. Данный минимум включает стоимость набора из 35 минимально необходимых видов продуктов питания и расходы на непродовольственные товары, исчисляемые по отношению к стоимости продовольственной корзины.
Практика второй половины 1990-х гг. показала, что размеры установленных пенсий и минимальной заработной платы значительно отстают от прожиточного минимума, что грубо нарушает законодательство. Так, по данным Госкомстата РФ прожиточный минимум в 1996 г. составлял 312 тыс. рублей, в то время как минимальная заработная плата составляла всего 183,5 тыс. рублей, а максимальная пенсия — всего 330 тыс. рублей. В ситуации, когда механизм зарабатывания средств на социальные нужды не сложился и правительство не в состоянии обеспечить прожиточный минимум, приоритетной целью его социальной политики должна стать ликвидация разрыва между прожиточным минимумом и доходами наиболее нуждающихся слоев населения. Для ; укрепления социальной защиты населения необходимо пересматривать одновременно как размеры социальных пособий, так и масштабы их применения. Крайне необходимо поднять минимальный размер пенсий до уровня прожиточного минимума, что воплощено в законе о пенсионном обеспечении, но на практике не выполняется.
Пособия на детей - также важный источник социальной помощи государства многим бедным семьям, хотя эти пособия выплачиваются всем семьям с детьми, а не только социально уязвимым. Целесообразно было бы разработать и осуществить программу социальных выплат для наиболее нуждающихся с тщательно проработанным механизмом ее адресной направленности. Правительство должно взять на себя обеспечение минимальных социальных гарантий - увязку в законодательном порядке минимальных размеров заработной платы и других социальных выплат с прожиточным минимумом, а также предоставление бесплатных и льготных гарантированных социальных услуг в области здравоохранения, образования, культуры, содержания жилья для малоимущих слоев населения.
Для Российской Федерации социальная политика государства в сфере защиты малоимущего и нетрудоспособного населения должна ориентироваться на выравнивание межрегиональных различий в доходах, социальной инфраструктуре, жилье, во введении единых государственных социальных стандартов. Программы поддержки депрессивных регионов должны предусматривать принятие дополнительных мер по социальной поддержке населения и объектов социальной инфраструктуры.
В реализации вопросов социального обеспечения участвуют органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К их ведению отнесено формирование и осуществление единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства; разработка и реализация федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов, пожилых, малообеспеченных и многодетных семей; управление учреждениями социального обслуживания; разработка социальных норм и нормативов; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; создание совместно с органами исполнительной власти государственной системы социального обслуживания населения и содействие развитию негосударственных организаций, действующих в сфере социального обслуживания населения. Между Российской Федерацией и субъектами РФ разграничивается ответственность за финансирование расходов в социальной сфере. При решении социальных проблем координируется взаимодействие органов власти на уровнях федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления. Однако эффективность всей существующей системы социальной защиты подрывается недостатками, связанными с ее финансированием, низкими реальными размерами пособий и задержками с их выплатами, общей неэффективностью системы адресной помощи и неполным охватом нуждающихся слоев населения.
Федеральным органом исполнительной власти, непосредственно осуществляющим руководство деятельностью по претворению единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства, является Министерство труда и социального развития РФ. Совместно с органами социального обеспечения субъектов РФ и Пенсионным фондом РФ оно разрабатывает также государственную политику в области пенсионного обеспечения и контролирует назначение, перерасчет и выплаты государственных пенсий.
Конституция РФ гарантирует каждому гражданину право на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальную защищенность в случае утраты здоровья. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, согласно Конституции РФ, оказывается бесплатно за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений. Вместе с тем здравоохранение России переживает в настоящее время глубокий кризис, связанный как с тяжелым социально-экономическим положением страны в целом, с трудностями перехода к рыночной экономике, с недооценкой органами государственной власти роли здравоохранения в развитии общества, проявляющейся в «остаточном» финансировании, не обеспечивающем нормальное функционирование отрасли, так и с недостатками в управлении организацией планирования деятельности органов и учреждений самого здравоохранения в новых экономических условиях, с неудовлетворительной межведомственной и внутриведомственной координацией медицинского обслуживания населения с учетом изменившихся особенностей.
«Остаточный» принцип финансирования здравоохранения привел к снижению объема медицинской помощи и качества ее оказания. Продолжительность жизни россиян к концу 1990-х гг. снизилась до 62 лет. С конца 1991 г. растет естественная убыль населения, достигшая в 1995 г. 1 млн человек. В этих условиях основными направлениями реформирования отечественного здравоохранения провозглашаются: переход от бюджетного к бюджетно-страховому финансированию, изыскание дополнительных источников финансирования; совершенствование организации управления здравоохранением в условиях развития рыночных отношений; обеспечение многообразия, форм собственности и форм хозяйствования при приоритетном развитии государственной и муниципальной систем здравоохранения; совершенствование форм медицинского обслуживания; управления медперсоналом с помощью экономических и организационных методов; разработка федеральных и территориальных программ здравоохранения, их согласованность, исключающая дублирование и нерациональное использование средств; государственная поддержка отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, государственный контроль за качеством и ценами на продукцию медицинской и фармацевтической промышленности; развитие рынка платных медицинских услуг при обеспечении населения бесплатной медицинской помощью в социально гарантируемых объемах. Важной проблемой государственного управления является сохранение санаторно-курортной базы, приведение ее в соответствие с новыми программами в области здравоохранения.
Реформирование здравоохранения России в связи с формированием рыночных экономических отношений должно быть направлено прежде всего на улучшение медицинского обслуживания, повышение его качества, обеспечение доступности для населения медицинской помощи. Всемирная организация здравоохранения рекомендует создание смешанной системы здравоохранения, при которой доля государственных расходов должна составлять не менее 60%, доля медицинского страхования - не более 30%, доля частной медицины - не более 10%. Для реализации этой задачи в Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, осуществляемое в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», гарантирующим объем и условия бесплатной медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основании программ добровольного медицинского страхования за счет средств организаций и личных средств граждан. Государство осуществляет контроль за деятельностью медицинских страховых компаний. Вместе с тем крайне необходимо внести изменения в законодательную базу обязательного медицинского страхования, направленные на уменьшение количества создаваемых и уже созданных посреднических структур, отвлекающих на себя значительные финансовые средства. Важной формой контроля государства является государственное лицензирование. Все учреждения здравоохранения выполняют свои функции только при наличии сертификатов соответствия условий их деятельности установленным стандартам согласно решениям лицензионных комиссий, создаваемых соответствующими государственными органами. Необходима оптимальная модель сочетания механизмов государственного регулирования с управлением в частном секторе медицины.
В систему здравоохранения входят лечебные, лечебно-профилактические, научно-исследовательские, санитарно-эпидемиологические, аптечные, родильные, образовательные учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения и вопросы компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в вопросах здравоохранения и его финансирования закреплены в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», принятых 22 июля 1993 г. Государственное управление здравоохранением регламентируется законами РФ: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г., устанавливающим формы специализированного административного надзора; «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека» от 24 февраля 1995 г., предоставляющего гарантии государства по профилактике ВИЧ, бесплатной медицинской помощи инфицированным, социально-бытовой помощи им и т.д.; «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. и др.
Для разрешения проблем в деле осуществления здравоохранения населения принят ряд государственных программ: в декабре 1992 г. - «Защита населения России»; 14 ноября 1994 г. - «Безопасное материнство», ориентированная на разработку дополнительных мер, снижающих риск для здоровья и жизни беременных женщин; 5 июня 1994 г. - «Вакцинопрофилактика», ставящая целью преодолеть ухудшение эпидемиологической обстановки в отношении целого ряда инфекционных заболеваний и повысить эффективность вакцинации населения; 30 июля 1994 г. - «Совершенствование оказания скорой и неотложной медицинской помощи населению Российской Федерации», направленная на решение задач, укрепляющих и развивающих службу скорой медицинской помощи. С целью улучшения состояния здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического и ветеринарного благополучия 5 июня 1994 г. утверждена Федеральная целевая программа по охране страны от завоза и распространения особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений, а также токсичных веществ. Кроме того, принят целый ряд других значимых актов, таких как: Указ Президента РФ «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» от 17 февраля 1995 г.; Федеральная целевая программа развития и совершенствования Всероссийской службы медицины катастроф от 30 июля 1994 г.; Положение о порядке установления ВТЭК степени утраты трудоспособности от 23 апреля 1994 г. и др.
В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей является упрочнение позиций государственных органов. Вместе с тем в связи с изменениями функций органов управления здравоохранением, переходом от распределительных к координирующим, организующим требуется структурная перестройка органов управления здравоохранением. В условиях расширения прав и полномочий административно-территориальных образований необходима определенная вертикальная соподчиненность всех звеньев здравоохранения в целях устранения внутриведомственной разобщенности.
К государственной системе органов управления в области здравоохранения относится Министерство здравоохранения Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти в области управления и охраны здоровья. Оно разрабатывает основы государственной политики здравоохранения; реализует федеральные целевые и государственные научно-технические программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, помощи инвалидам, обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; контролирует качество предоставляемой медицинской помощи; организует лицензирование и сертификацию медицинской и фармацевтической деятельности; разрабатывает нормативы и стандарты в области здравоохранения и обеспечивает контроль за их выполнением; организует подготовку и повышение квалификации кадров и научно-исследовательскую деятельность; осуществляет финансово-экономическую, инвестиционную политику и некоторые другие виды деятельности; координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе и ведомственного.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации, представляющая собой систему органов, предприятий и учреждений, обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, профилактику заболеваний, выявление и ликвидацию вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Важной ее функцией является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства Российской Федерации.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения, что объяснимо распределением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статусом и территориальными масштабами деятельности их органов. На них возложены: контроль за выполнением федерального законодательства; реализация на практике федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация региональных программ; развитие в регионах сети учреждений государственной системы здравоохранения; координация деятельности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Органы управления здравоохранением субъектов федерации лицензируют деятельность медицинских и фармакологических учреждений на их территории, контролируют деятельность муниципальных комиссий, выдают разрешения на применение новых методов диагностики и лечения.
На уровне местного самоуправления органы управления здравоохранением осуществляют задачи и функции, подобные возложенным на государственные органы, контроль за соблюдением законодательства в области здравоохранения, в том числе занимаются развитием и определением характера деятельности сети учреждений муниципальной системы здравоохранения; созданием условий для развития частной системы здравоохранения; контролем соблюдения стандартов качества медицинской помощи; обеспечением на своей территории граждан лекарственными средствами; проведением профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемиологических мероприятий; координацией деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения; осуществлением мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства. По поручению органов власти субъектов РФ органы местного самоуправления лицензируют на своей территории медицинскую и фармацевтическую деятельность.
Конституция РФ предоставляет каждому гражданину право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям. Она гарантирует свободу литературного, художественного и других видов творчества и преподавания; обеспечивает охрану законом интеллектуальной собственности. Конституция обязывает каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Приоритетные направления государственного управления в сфере культуры определены «Основами законодательства Российской Федерации О культуре» от 9 октября 1992 г. К главным целям относятся: предоставление для всех без исключения граждан возможностей творческого развития и доступа к культурным ценностям, создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих в Российской Федерации, развитие творческого потенциала российского общества и охрана историко-культурного наследия.
Государственная поддержка учреждений культуры направлена прежде всего на повышение эффективности ресурсов, выделяемых на развитие культуры и на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их реализации из-за ограниченности их материально-технической базы. Государственное финансирование культуры определено законодательством Российской Федерации в размере 2% от расходной части федерального бюджета.
Важное значение для государственного управления в сфере культуры имеют законы: «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г., регламентирующий деятельность СМИ; «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от
1 декабря 1995 г.; «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г.; «О государственной поддержке кинематографии» от 22 августа 1996 г. и «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации» от 5 декабря 1994 г. Контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей также регулируется так называемых законом о реституциях. Руководство федеральными библиотеками реализуется в соответствии с ФЗ «О библиотечном деле» от 23 ноября 1994 г.
Важная роль в поддержке культуры со стороны государства отводится Федеральной целевой программе «Развитие и сохранение культуры и искусства», финансируемой в основном за счет федерального бюджета и обеспечивающей государственную поддержку и развитие материально-технической базы учреждений культуры, доступность услуг для населения учреждений культуры и сохранение национальных культур народов России.
Организационно-правовой статус федеральных объектов культуры определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Государственное управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также участие и негосударственных организаций, фондов, творческих союзов.
Министерство культуры Российской Федерации разрабатывает и осуществляет государственную политику в области культуры; создает условия для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; осуществляет государственную политику охраны историко-культурного наследия, а также гражданам в реализации конституционных прав в области культуры; содействует развитию сферы досуга; развивает и координирует международные культурные связи; осуществляет подготовку творческих кадров высшей квалификации. Оно осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой, созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся большинство объектов культуры.
В системе федеральных органов исполнительной власти вопросами культуры ведают: Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещанию и средствам массовой коммуникации; Федеральная архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области архивного дела; Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, являющаяся специально уполномоченным органом государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и вывоза культурных ценностей.
Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных особенностей; содействуют развитию культуры в муниципальных образования; формируют территориальные органы государственного регулирования в области культуры; создают организации культуры соответствующего подчинения и т.д.
Органы местного самоуправления в области культуры создают условия для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации; принимают участие в формировании местных фондов развития культуры; создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения культуры; организуют строительство муниципальных учреждений культуры и контролируют условия их аренды; руководят работой местных периодических изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за сохранением памятников истории и культуры.
Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на образование, причем государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. При этом общее образование является обязательным. Право на получение бесплатного высшего образования осуществляется на конкурсной основе в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Конституция РФ провозглашает установление федеральных государственных образовательных стандартов и поддержку различных форм образования и самообразования, в том числе в разного рода негосударственных образовательных учреждениях. Общие вопросы управления образованием отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализация конституционного права на образование предусмотрена специальным комплексным правовым актом - ФЗ «Об образовании» в редакции от 12 июля 1995. Основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, базирующаяся на образовательных стандартах, включающих федеральные и национальные компоненты.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с государственной политикой в области образования согласно потребностям городского и сельского населения в сочетании с региональными, национальными, демографическими особенностями. Образование осуществляется в учреждениях различных типов: дошкольных; общеобразовательных; начального, среднего и высшего профессиональных; других учреждениях, осуществляющих образовательный процесс.
Деятельность образовательных учреждений регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами, а также положениями о лицензировании, аккредитации и аттестации. Лицензирование проводится государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления на основании Временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации от 7 июля 1994 г. Аккредитация образовательного учреждения ведет к признанию его юридических прав. Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами государственного управления на основании результатов проводимой аттестации, устанавливающей содержание, качество, уровень образования и соответствие образовательного учреждения государственным стандартам.
Министерство образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области общего, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального и дополнительного образования. Оно разрабатывает и обеспечивает выполнение программ в сфере образования; устанавливает требования к содержанию образования и учебных планов и программ. Ведомственные органы управления образованием осуществляют руководство образовательными учреждениями, министерство же осуществляет только общее руководство ими; разрабатывает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и реализует целевые федеральные и международные программы, федеральные компоненты соответствующих государственных стандартов; устанавливает контрольные цифры приема слушателей и общий порядок приема граждан в государственные учреждения образования; осуществляет межотраслевое и межрегиональное регулирование системы соответствующих видов образования и их лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию.
Важную роль в решении задач, стоящих перед вузами, играет Высший аттестационный комитет Российской Федерации, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий присуждение научным и научно-педагогическим кадрам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий.
Органам образования субъектов РФ (в республиках это министерства или комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления или отделы образования), являющимся единственными специализированными органами, занимающимися вопросами образования на всей территории субъекта федерации, подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения всех видов. К компетенции органов управления образованием субъектов федерации относятся: осуществление федеральной политики в области образования на территории субъекта РФ, разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; формирование государственных органов управления образованием и назначение их руководителей; создание, ликвидация и лицензирование образовательных учреждений; установление национально-региональных компонентов государственно-образовательных стандартов; организация издания учебной литературы, подготовки и переподготовки педагогических кадров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования и т. д.
К компетенции органов местного самоуправления относятся: создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и школьных округов, в некоторых случаях назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений; планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в области образования на соответствующей территории; обеспечение возможности выбора проживающими гражданами общеобразовательного учреждения; создание и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; решение вопросов финансирования образования, собственности, строительства и др.
Конституция РФ возлагает на РФ задачу проведения единой государственной политики в области науки и управления федеральными научными учреждениями. Вместе с тем общие вопросы науки отнесены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В зависимости от характера решаемых задач наука делится на: а) фундаментальную, финансируемую из бюджета, б) прикладную, организация управления которой осуществляется соответствующими отраслями, и в) вузовскую.
Большую роль в регулировании научной деятельности играют: Патентный Закон РФ от 23 сентября 1992 г., Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г., Указ Президента РФ «О государственных научных центрах Российской Федерации» от 22 июня 1993 г. и ряд принятых во исполнение этого указа постановлений Правительства РФ, решающих конкретные вопросы организации и функционирования научных центров.
Министерство промышленности, науки и технической политики Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, обеспечивает формирование и практическую реализацию научно-технической политики, осуществляет мероприятия по сохранению и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации. В своей деятельности оно активно взаимодействует с Российской Академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными органами федеральной и региональной исполнительной власти, научной гуманитарной и инженерно-технической общественностью.
Важную роль в организации науки играют Российская Академия наук, являющаяся общероссийской самоуправляющейся организацией, действующей на основе законодательства Российской Федерации, и отраслевые академии наук, действующие на основе уставов, утвержденных Правительством РФ.
Комитет по патентам и товарным знакам решает комплекс вопросов, связанных с патентованием и правами на использование изобретений.
Высший аттестационный комитет Российской Федерации осуществляет контроль и координацию деятельности в области аттестации научных кадров и проводит экспертизу научных и технических программ и проектов.
Ведомственные научные учреждения проводят исследования по прикладным направлениям науки, осуществляя свою деятельность в рамках научно-исследовательских и других учреждений, входящих в систему соответствующих министерств и других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Свой вклад в развитие науки вносят также высшие учебные заведения, выполняющие научную работу по договорам с министерствами и ведомствами на основе сотрудничества с учреждениями Российской Академии наук. Они руководят подготовкой научно-преподавательских кадров и используют научно-технический потенциал для решения задач обновления производства и проведения социально-экономических преобразований.
Эффективная организация научной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации науки преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (например, программы космических исследований, ядерной энергетики и т.п.), что более характерно для госучреждений. Ему альтернативен второй тип - различные формы самоорганизации, в частности, Российский научный гуманитарный фонд (РГНФ), целью которого является поддержка исследователей на конкурсной основе. Нельзя отдать однозначное предпочтение тому или другому из указанных типов, у каждого из них есть свои достоинства и недостатки. Следует помнить, что тотальное государственное управление абсолютно всем было одной из главных причин краха социалистической системы. Учитывая последующий десятилетний опыт рыночных отношений, нельзя отказываться от государственного регулирования, но надо разумно сочетать его методы с механизмами самоорганизации и позитивной автономии учреждений науки, как, впрочем, образования, культуры и других учреждений социально-культурной сферы.
В области национальных отношений, участие государства проявляется в его воздействии через систему органов и должностных лиц на развитие и гармонизацию национальных отношений в процессе реализации национальной политики. Она представляет собой систему мер, проводимых государством в отношении наций и народностей, этнических общностей и групп. Ее реализация в процессе государственного управления должна быть направлена на создание условий для их полноценного социально-
358
_________________§2. Государственное управление социально-культурной сферой
экономического и национально-культурного развития, разрешения межэтнических противоречий, упрочнения гражданской и духовно-нравственной общности, поддержание межнационального мира и согласия в достижении реального равноправия всех наций и народностей, проживающих на территории государства.
Процесс разработки и принятия государственных решений в области национальных отношений представляет собой социальную технологию, включающую совокупность конкретных шагов, связанных с выявлением реально существующего положения в национальных отношениях и определением актуальных проблем в этой области. Государственное регулирование в области национальных отношений совершается в рамках федеративных отношений в пределах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти. На уровне субъектов федерации регулирование национальных отношений отнесено к их внутренним делам. Принимаемые органами власти субъектов РФ решения, как показывает практика, чаще всего опираются на собственное видение существующих проблем, без прямого регулирования со стороны федеральных органов, что в некоторых случаях ведет к обострению межэтнической напряженности. Другой проблемой является децентрализованность и множественность структур, регулирующих и контролирующих вопросы управления в области национальных отношений на федеральном уровне, между которыми отсутствует необходимая координация. Так, на федеральном уровне одно время действовали Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство по региональной политике; Комитет Российской Федерации по делам Севера. Предметы их ведения часто дублировали друг друга из-за недостаточно четкого их определения, что усложняло процедуры принятия согласованных управленческих решений как на местах, так и на федеральном уровне. Поэтому они были упразднены, а их функции переданы вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Однако его деятельность на практике оказалась неэффективной, что повлекло упразднение этого министерства.
Проблема поиска стабильного регулирования межнациональных отношений является основополагающей для бесконфликтного существования государства. Речь идет о путях выработки консенсусных форм разрешения этнополитической напряженности в стране. В демократическом государстве должен действовать механизм, основанный на законе и работающий на согласие социальных и этнических групп, достижение межнационального консенсуса, согласование национальных интересов с помощью властных органов. Построение российского федеративного государства с гармонично учтенными интересами всех этнических общностей невозможно без деятельности, направленной на восстановление исторической справедливости и создание системы государственной защиты национальных меньшинств. Задача государственных структур в данном случае состоит в том, чтобы создать оптимальные условия для интерактивных связей между государством и национальностями, что позволит развиваться конструктивному межнациональному сотрудничеству.
В 1995 г. был принят федеральный закон «О национально-культурной автономии». Основная его направленность - обеспечение реального равноправия различных этнических общностей в последовательной реализации прав и свобод человека, связанных с его национальной принадлежностью. Закон позволяет более полноценно реализовывать механизм регулирования национальных отношений и достижения этнополитической стабильности в российском обществе.
Особая роль в оптимизации отношений между государством и нациями принадлежит Концепции национальной политики РФ, Основные ее положения демонстрируют преемственность исторических традиций в решении национальных проблем. В содержательную ткань Концепции органически включено положение об исторически складывающемся взаимодействии двух начал - этнического и территориального. Реализация Концепции национальной политики дает возможность сконцентрировать усилия государства и национальных общностей на достижении компромисса в их взаимоотношениях. Важными инструментами в ее осуществления служат федеральные законы, обеспечивающие воплощение принципов электоральной демократии: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выборы в органы власти РФ и ее субъектов, а также в органы местного самоуправления проводятся с учетом региональных и национальных условий, состояния нормативной базы и этнополитической обстановки. Этнополитический диалог способствует перерастанию положений Концепции национальной политики в плоскость этносоциальных норм. Создается ситуация, при которой формируется правовая культура всего многонационального российского народа, способствующая стабилизации общественно- политической ситуации в стране, а значит и межнациональному миру.
При реализации Концепции национальной политики следует учитывать специфику современности. Основными источниками реальных угроз обострения межнациональных отношений на современном этапе являются попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства различных народов, этнических групп, рост этнических перемещений, миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовое нарушение прав и свобод в отдельных регионах федерации. Пагубное влияние на этот процесс оказывает сохранение стремления некоторых национальных элит к переделу территории, большему суверенитету и расширению границ власти. Сюда следует отнести и то, что усиливает межнациональную напряженность, препятствуя реализации программ по локализации этнополитических конфликтов. Нельзя не замечать, что в ряде регионов, особенно в крупных городах, допускаются случаи некорректного отношения к гражданам «некоренной» национальности, их необоснованного задержания представителями правоохранительных органов. Такие действия формируют у населения образ «криминального этноса». Немалую лепту в нагнетание -межнациональной напряженности вносят некорректные выступления средств массовой информации, игнорирующие необходимость проявлений особой взвешенности, такта, деликатности в том, что касается национальных чувств, национального достоинства народов, межнациональных отношений и конфликтов. Дело зачастую доходит до грубых оскорблений и унижений, попрания национального самосознания народов, разжигания межнациональной розни.
Большую роль играют неудачи и провалы экономического реформирования: резкий спад производства и на этой основе заметное понижение жизненного уровня, безработица усиливают неприятие проводимой государством экономической политики и обусловливают, особенно в республиках и национальных автономиях, низкий «рейтинг» принимаемых федеральными органами власти решений, стимулируя центробежные тенденции, сепаратизм не только национальный, но и региональный, создающий угрозу единству и целостности России.
Необходимыми условиями для межнационального согласия являются: создание соответствующей этнополитической идеологии, нахождения консенсуса в качестве общенациональной идеи; устранение асимметричности в положении субъектов федерации и реальном воплощении конституционного принципа их равноправия; разрешение противоречий между центром и регионами и проблем национального суверенитета на принципах экстерриториальной и национально-культурной автономии, законодательного закрепления их; внедрение в практику механизмов предотвращения и урегулирования межнациональных конфликтов; всесторонний учет национальных факторов в ходе осуществления различных государственных реформ.
Деятельность государства в области национальной политики сможет быть результативной и конструктивной, если она будет исходить из принципов уважения самостоятельности сложившихся национально-государственных, национально-территориальных и других образований; признания реального равноправия всех народов России во всех областях общественной жизни; исключения жесткой регламентации и конструирования универсальных схем жизнедеятельности субъектов федерации; добровольности участия наций в интеграционных процессах и недопустимости волюнтаризма в национальных вопросах.
Конституция РФ 1993 г. отводит свободе совести важное место в системе гражданских прав и свобод. Российская Федерация провозглашается светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, национальной, расовой, языковой или религиозной принадлежности. Государство обязуется уважать убеждения своих граждан в соответствии с конституционным принципом свободы совести, если эти убеждения не противоречат закону и не ущемляют права и интересы других граждан.
Исторический путь каждой религии и каждого государственного образования строится на специфических особенностях их взаимоотношений. Если иметь в виду исторический опыт России, можно отметить следующие этапы в государственно-церковных отношениях:
1) религиозная монополизация государственной и общественной жизни (XIV-XVI вв.);
2) борьба за преобладание светской власти над духовной (XVI-XVII вв.);
3) контроль со стороны государства за духовной жизнью страны -привилегированное положение православия при определенной доле веротерпимости - признание права исповедовать некоторые другие религии (XVIII-XX вв.);
4) провозглашение в РСФСР свободы вероисповедания и свободы совести.
Принятый в январе 1918 г. «Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах» объявлял об отделении церкви от государства, школы от церкви и формально провозглашал свободу вероисповедания как свободу в выборе религий и отправления религиозных обрядов, свободу совести как свободу веры или атеизма. Однако явно превалировало стремление придать атеизму господствующее положение. Согласно бытовавшему стереотипу само существование религии в советском обществе рассматривалось как сохранение «родимых пятен» предыдущей эпохи. В советский период деятельность религиозных организаций регулировалась различными нормативными актами, основная часть которых была принята в 20-30-е гг. XX в. Многие нормы этого права исходили из волюнтаристского представления о неизбежном скором отмирании религии как таковой. Как показало время, установка на быстрое «изживание» религии оказалась на практике бессмысленной.
В октябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О свободе вероисповеданий», при всех его недостатках выражающий более трезвый взгляд на реально существующее положение вещей. Свобода вероисповедания гарантируется этим законом и основывается на пяти определяющих принципах:
- равноправие граждан независимо от их отношения к религии;
- отделение религиозных и атеистических объединений от государства;
- светский характер государственного образования;
- равенство всех религиозных объединений перед законом;
- наличие специальных законодательных актов, обеспечивающих реализацию свободы вероисповеданий и устанавливающих ответственность за их нарушение.
Но реальность внесла свои коррективы. Сложившаяся в этой сфере в начале 1990-х гг. бесконтрольность со стороны государства привела к тому, что какая угодно религиозная или псевдорелигиозная организация оказалась в состоянии пропагандировать свои доктрины и создавать организационные структуры, развертывать образовательные программы. В стране появились тоталитарные секты, проповедники и миссии, преследующие коммерческие и неблаговидные цели, порой нарушающие законы, пропагандирующие религиозную и национальную рознь.
В этих условиях 1 октября 1997 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», подготовленный комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, явившийся плодом разумного компромисса, сочетающего интересы государства и требования религиозных организаций с учетом правовой и исторической ситуации, сложившейся в России. Закон призван усовершенствовать процедурную часть взаимоотношений государства с религиозными объединениями. Православие упомянуто в преамбуле закона в особой строке, что подчеркивает его вклад в становление государственности России. В преамбуле выделены также ислам, буддизм и иудаизм, «составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России». Закон подтверждает право на свободу вероисповедания, не предусматривает никаких радикальных перемен в положении конфессий, но меняет заявительный принцип регистрации религиозных объединений на разрешительный и. Это увязывается с необходимостью проведения религиоведческой экспертизы с целью изучения новых религиозных организаций, впервые заявляющих о себе на территории Российской Федерации, чтобы исключить легализацию тоталитарных сект и нерелигиозных организаций, пытающихся зарегистрироваться как религиозные, стремясь таким образом получить льготы в налогообложении. Устанавливается 15-летний срок пребывания религиозной организации на территории России, для того чтобы она могла приобрести статус юридического лица и действовать на общих основаниях.
Закон требует от новых религиозных групп, которые хотят действовать официальным образом, устав и возможность контролировать исполнение этого устава. Государство в соответствии с законом получило право в будущем воспрепятствовать деятельности религиозных групп, проповедующих Распад семьи, ненависть к родителям, практикующих поборы со своих адептов, наносящих им психологические травмы и занимающихся другой деятельностью под видом религиозной. С другой стороны, выделенные в качестве традиционных конфессий и проверенные вероисповедания могут претендовать на особый статус по отношению к государству и на определенные финансовые и налоговые льготы.
С 1995 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по взаимодействию с религиозными объединениями, являющийся консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов и подготовку для президента предложений, касающихся его взаимодействия с религиозными объединениями. Он работает на общественных началах и не выступает цензором, ограничивающим деятельность каких-либо конфессий, как это было с Советом по делам религии при Совмине СССР.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные задачи государственного управления в социально-культурной сфере.
2. Какими средствами реализуется социальная политика государства и какие критерии характеризуют уровень жизни?
3. В чем заключается специфика государственного управления в областях: образования, науки и техники, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения?
4. Какие государственные органы компетентны в вопросах государственного управления в разных областях социально-культурной сферы?
5. Каков характер государственного регулирования в области национальных и религиозных отношений в Российской Федерации?
Литература
Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ.; под ред. Т. Шанина. - М, 1997.
Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М., 1997.
Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 1990-х годах. - СПб., 1998.
Кадомцева С.В. Экономические основы системы социальной защиты. - М., 1997.
Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в России. -М, 1997.
Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под ред. Н.С. Слепцова. - М., 1998.
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с фр. - М., 1997.
Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сб. статей / Под ред. А. Ослунда и М. Дмитриева. - М., 1996. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.-М., 1996.