Основы теории и организации
| Вид материала | Учебник |
- Основы теории цепей, 32.22kb.
- Основы теории и организации, 6191.98kb.
- Темы рефератов Объект, предмет и метод теории организации. Функции теории организации, 66.63kb.
- К. Д. Ушинского Институт педагогики и психологии Кафедра управления образованием Основы, 1895.05kb.
- hulan ucoz, 73.13kb.
- Тема: Введение в экономическую теорию, 39.63kb.
- Ок. 365 300 до н э. древнегреческий математик. Работал в Александрии, 72.88kb.
- А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
- А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
- В. Ю. Белоусова Основы экономической теории методические указания, 572.96kb.
§7. Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования
Не обвиняйте природу, она сделала
свое дело, делайте теперь свое,
Д. Мильтон
Окружающая природная среда - природные ресурсы - экстерналии (внешние эффекты) - охрана окружающей среды -природопользование - принцип нормативного качественного состояния окружающей среды - макроэкономические меры -система специальных механизмов и инструментов - экологические налоги - ускоренная амортизация - платежи за загрязнение - продажа прав на загрязнение - финансирование природоохранных предприятий - экологические фонды - государственные субсидии - платное природопользование - штрафы - экологические программы
Обеспечение экологической безопасности в сфере хозяйственной деятельности становится все более важной функцией государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружающей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, парниковый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых видов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым последствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида.
Вместе с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при использовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплатных, к которым относятся и природные ресурсы.
Природные ресурсы - это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной деятельности человека) в результате естественных процессов. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сообщества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ресурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.).
При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда - и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вырубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбросы в атмосферу промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба природной среде (например, тропические или манговые леса, ассимилирующая способность морей). Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно заботиться об экологической обстановке.
Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рынка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловливает необходимость государственного регулирования процессов природопользования.
Охрана окружающей среды - совокупность всех мероприятий государства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных естественных природных условий. Природопользование - совокупность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассматриваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий - водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.). Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации.
Целью государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в интересах удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Особенность системы государственного регулирования природоохранной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения количества органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окружающей среды на «своем участке» и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе. Например, в США в соответствии с Актом о национальной политике в области окружающей среды (1969) созданы федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее свои отделения в ряде штатов, и совет по ее качеству при президенте.
В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляют Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Указанные федеральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение.
Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования начался на рубеже 60-70-х гг. XX в., когда экологические проблемы резко обострились. В этот период государственное регулирование было направлено на ликвидацию последствий накопленного загрязнения. Принимаемые меры касались в основном негативных итогов производственной деятельности и почти не затрагивали первопричин деградации окружающей среды. Акцент делался на законодательных ограничениях вредных воздействий на окружающую среду, государственном нормировании и контроле, а также на санкциях. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное субсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этом период уделялось мало внимания. Ограниченность такого подхода очевидна. Однако он был оправдан, так как в ряде случаев приходилось срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы.
1980-е гг. ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в рыночной экономике. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности. В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называемый смешанный механизм). И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.
В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, которое достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регулирование служит сегодня основным каналом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.
Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды получила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный Закон «Об охране окружающей природной среды» был принят в 1991 г.
Эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры - это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.
Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа - государственных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы деятельности - промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.
На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить эколого-сбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.
Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются:
- непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);
- контрольно-запретительное регулирование (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, соглашения между государством и корпорациями, государственное инспектирование предприятий, приостановление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов);
- государственное экономическое стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);
- меры государства, побуждающие природопользователей к охране окружающей среды (побудительные отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение);
- формирование и реализация экологических программ.
Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.
Таким образом, государство устанавливает цели природоохранной политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.
Рассмотрим более подробно систему экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности.
Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют «зелеными») призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более соответствующей затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит»). «Зеленые» налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, а также «подавлять» природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы - воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.
В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды.
В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей первичные природные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на экологосбалансированную. При этом пониженные налоги должны применяться при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства.
Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.
Важным элементом системы государственного регулирования природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства.
В настоящее время применяются три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водоемы загрязняющих веществ, за размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответствующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2.
Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, в случае экстремальных ситуаций с загрязнением, коэффициент увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.
В переходный период развития экономики система платежей за загрязнение носит скорее «мягкий, догоняющий» характер. Будучи «встроенной» в экономический механизм, не ориентированный на экологическую безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйственной деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государственного управления в области природопользования в России сегодня является главной и проще реализуемой. Однако в перспективе при переходе к природосберегающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться.
Государство содействует развитию рыночных механизмов в природоохранной области. Например, способствует формированию рынка природных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государства формируются рыночные механизмы продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов подобного рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законодательно вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у Другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом.
Финансирование природоохранных мероприятий является важным элементом всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовложений по линии экологической безопасности делается за счет государственных средств - на эти цели расходуется 1—2% ВВП.
В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Основная масса (80-90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капиталовложения направляются на финансирование крупных федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников обеспечения.
Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обезличенность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются условия для реализации принципа «загрязнитель платит». При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер.
В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на экологические фонды, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Региональность является важной характеристикой экологических фондов. Территории, страдающие от загрязнения «своих» предприятий, получают независимый источник финансирования. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем в федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. Все решения о финансировании тех или иных мероприятий принимаются местной законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимаются исполнительные органы.
Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применяется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, субсидий местным органам на строительство очистных сооружений и др. Широко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение части очистного оборудования. Практикуется также выпуск специальных безналоговых займов.
Более точному учету экологических факторов в экономике, а также рациональному использованию природных ресурсов способствует законодательное введение платного природопользования. Выделяют следующие виды платежей: 1) за право пользования природными ресурсами; 2) на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Плата за пользование природными ресурсами связана с изъятием ренты. Распространение системы платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г., после принятия законов РФ «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов являются компенсацией их затрат в процессе производства.
Существенное значение в системе платного природопользования должны приобрести экологические штрафы, различного рода санкции за нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. К числу внеэкономических рычагов можно отнести прямые запреты на производство, административные решения по закрытию предприятий, а также привлечение к уголовной ответственности.
Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играют разработка и реализация экологических программ. Каждая такая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природо-продуктовой цепочке и по всем биосредам, подкрепленные соответствующими диверсифицированными законодательствами.
В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия (Чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (таких, как озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения международных обязательств (по охране озонового слоя, сохранению биоразнообразия и др.) и т.п.
Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в современных условиях, предполагает совместные усилия разных стран по их решению. Участие государств в международном сотрудничестве по охране окружающей среды (подписание и реализация двусторонних и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т.п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, регулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе. Особенно важны проблемы рачительного природопользования в России, обладающей 30% мировых запасов природных ресурсов, но пока все еще приходится лишь надеяться, что государство сумеет эффективно и бережливо ими распоряжаться.
Контрольные вопросы
1. Чем вызвана необходимость государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования?
2. Какой принцип лежит в основе экологической политики государства?
3. В чем состоит суть экологосбалансированного макроэкономического регулирования ?
4. Каковы основные элементы системы специальных механизмов и инструментов государственного регулирования, имеющих экологическую направленность?
5. Что такое продажа прав на загрязнение? Для чего необходимы экологические программы?
Нормативные акты
Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. №10. Ст. 457.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году». — М., 1996.
Указ Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г. № 440. - Российская газета. 1996.
Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. № 2144. - Собрание актов Президента и Правительства РФ. №51. Ст. 4932.
Литература
Бобылев С И., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. - М., 1997.
Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы // Организация экономического сотрудничества и развития. Всемирный банк. 1995.
Урсул А.Д., Уледов В.А. Государство и экология. - М., 1996.
§ 8 Государственное регулирование развития малого предпринимательства
... Чтобы принадлежащая частным
людям собственно фабрики и
мануфактуры не инако разумеемы
были, как собственное имение,
которым каждый может свободно
распоряжяться, не требуя никакого
дозволения от начальства.
Из Указа Екатерины II
Процесс регулирования сферы малого предпринимательства - «смешанная экономика» - частное предпринимательство -малое предпринимательство - субъекты малого предпринимательства - имущественная ответственность предпринимателей и малых предприятий - функции малого предпринимательства
Определение понятия «государственное регулирование малого предпринимательства» и практическое осуществление подразумеваемых действий включает две стороны проблемы. На макроуровне под процессом регулирования сферы малого предпринимательства следует понимать систему целенаправленного воздействия на предпринимательский процесс, организованный на определенном уровне хозяйства, где сочетаются рыночное и регулируемое начала. Здесь могут преследоваться различные цели регулирования сферы, которая может составлять предпринимательский и некоммерческий секторы, представляя «смешанный тип экономики». Регулятивная цель государства на макроуровне состоит в обеспечении стабильности социально-экономических отношений, устойчивости национального хозяйства к конъюнктурным колебаниям и поддержании его эффективности как в целом, так и в главной составляющей - в мелком предпринимательском секторе.
«Смешанная экономика» - это не только разные формы собственности и субъекты хозяйственной деятельности, но и отличающиеся друг от друга принципы и критерии работы. В рамках «смешанной экономики» каждая ее составляющая играет особую роль. Так, государственный сектор незаменим в осуществлении социальной политики государства. Предприятия частного сектора сохраняют рыночные отношения, дающие простор максимальному проявлению инициативы. При этом конкуренция занимает одно из главных мест в экономическом механизме. Акционерные общества, объединяющие главным образом коллективных членов на муниципальном и региональном уровнях, малые частные предприятия создают рабочие места и сглаживают негативные социальные последствия безработицы.
На микроэкономическом уровне развитие «смешанной экономики» основано на внутрифирменном сотрудничестве государственного и частного капитала в ассоциированной форме смешанных государственно-частных предприятий сферы конкурентной экономики, в том числе и при участии иностранного капитала. Смешанные предприятия в виде акционерных обществ превращаются в преобладающую форму такой части «смешанной экономики», как государственный сектор. Значительную долю в рыночной , «смешанной экономике» составляет малое предпринимательство (малый бизнес). Такова идеальная модель «смешанной экономики». Однако в реальной ' действительности социальные, политические и идеологические факторы значительно искажают систему отношений внутри нее и порождают своеобразие конкретно-исторических и национальных проявлений.
В современных условиях под влиянием хозяйственной практики возникла необходимость в пересмотре существующих представлений о потенциальных возможностях негосударственной экономики. В углубленном изучении нуждаются вопросы сравнительной эффективности малого и крупного предпринимательства в отдельных отраслях. В этой связи следует более глубоко проанализировать предпринимательство как экономическую категорию, разобраться в его сущностном содержании, определить критерии и границы действия предпринимательства, провести разграничение функций собственника и предпринимателя.
Процесс разграничения функций собственника и предпринимателя имеет общеэкономическое значение. Он был проанализирован еще К. Марксом, который различал капитал-собственность и капитал-функцию, определяя их двойственную природу. Капитал-собственность он представлял как «простую собственность на капитал вне процесса производства», «собственность на капитал как таковую», «титул собственности». Капитал-функцию он характеризовал как деятельную собственность в виде функционирующего капитала. При этом подчеркивалось, что лицо, применяющее капитал, если даже оно работало с собственным капиталом, распадается на два лица - простого собственника капитала и лицо, применяющее капитал. Сам капитал по отношению к образующим его категориям прибыли распадается на экономический и финансовый капитал: во-первых, - капитал-собственность, т.е. капитал вне процесса производства, сам по себе приносящий процент; во-вторых, - капитал в процессе производства, который как капитал, совершающий процесс, приносит предпринимательский доход.
Представляется очень важным, что здесь различаются не только понятия «капитал-собственность» (капитал вне процесса производства) и «капитал-Функция» (капитал в процессе производства), но также и понятия «собственник» (капиталист) и «хозяйствующий субъект» (лицо, применяющее капитал). Данное методологическое положение позволяет определить, что в процессе производства (при любой форме собственности) существуют два субъекта собственности: первый является представителем «собственности как таковой» и второй - представитель «собственности-функции». Причем различать эти категории возможно и необходимо при осуществлении хозяйствования не только заемного (ссудного) капитала, но и собственного. На основе марксовой концепции в публикациях различается «присвоение средств производства как объектов собственности (присвоение в собственность)» и их «присвоение как объектов хозяйствования (присвоение-хозяйствование)», соответственно - функций собственника и функций хозяйствующего субъекта.
Разграничение названных понятий позволяет прийти к выводу, что персонификация присвоения средств производства как собственности-функции отвечает природе предпринимательства. Присвоение же собственности-достояния не отвечает его природе и не является основой предпринимательской деятельности. Данная посылка позволяет с научных позиций оценить сущность предпринимательства, используя логику раздвоения собственности на капитал-собственность и капитал-функцию. Таким образом, на основе методологии раздвоения собственности можно различать присвоение средств производства как объектов собственности (присвоение собственности) и их присвоение как объектов хозяйствования (присвоение хозяйствования), соответственно различаются и субъекты: собственник и хозяйствующий субъект (предприниматель). При этом присвоение субъектом собственности-функции и в то же время собственности-достояния понимается как частное предпринимательство. Присвоение собственности-функции отдельным лицом, группой лиц понимается как предпринимательство.
Глубинный смысл присвоения средств производства как объектов хозяйствования состоит в том, чтобы экономически приблизить собственность к непосредственным производителям (предпринимателям), гармонично соединить личностный и материально-технический факторы производства, обеспечить эффективное функционирование и развитие собственности. А это означает превращение предпринимателей в обособленных товаропроизводителей, экономически ответственных за результаты своей хозяйственной деятельности. Малым формам предпринимательства в условиях становления и развития рыночных отношений отводится особая роль.
Сам термин «малое предпринимательство» имеет универсальный, синтетический характер. В научной, учебной литературе делались попытки дать определение малому предпринимательству. При этом некоторые авторы отождествляют его с «малым бизнесом», другие, напротив, пытаются разграничить эти понятия. Анализ отечественного законодательства позволяет прийти к выводу, что более правильно определение «малое предпринимательство», а термин «малый бизнес» позаимствован из зарубежной лексики и есть не что иное, как синоним.
По мнению некоторых аналитиков, малый бизнес - эта любая экономическая деятельность в малых предприятиях, приносящая прибыль. Малое же предпринимательство - это такой малый бизнес, в котором главным субъектом является предприниматель, рационально соединяющий факторы производства (землю, труд, капитал) на личной инициативной, инновационной рисковой основе под полную экономическую ответственность с целью получения добавочной прибыли, предпринимательского дохода. Возникает закономерный вопрос, в чем же заключается принципиальное различие в этих определениях?
Более того, малое предпринимательство определяется через понятие малого бизнеса и наоборот, что, на наш взгляд, методологически не оправданно. Законодательно понятие «малое предпринимательство» надлежащим образом не определено, хотя называются критерии, по которым предприятие относится к числу малых.
Исходя из указанных в Федеральном законе «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. критериев, под малым предпринимательством мы понимаем экономическую деятельность субъекта экономических отношений, имеющего статус предпринимателя без образования юридического лица либо статус малого предприятия с определенным числом работающих, объемом прибыли, производящего продукцию и оказывающего услуги, испытывая при этом риск и неопределенность.
В соответствии с действующим законодательством к субъектам малого предпринимательства относятся предприятия, в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней: в промышленности, в строительстве и на транспорте - 100 человек; в сельском хозяйстве и в научно-технической сфере - 60 человек; в оптовой торговле — 50 человек; в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек; в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности - 50 человек. До 1995 г. критерии отнесения предприятий к субъектам малого предпринимательства были несколько иными. Так, в соответствии с инструкцией Государственной налоговой службы «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций» к субъектам малого предпринимательства относились и соответственно имели льготы предприятия со среднесписочной численностью работающих не превышающей 200 человек, в том числе: в промышленности и строительстве- до 200 человек; в науке и научном обслуживании - до 100 человек; в Других отраслях производственной сферы - до 50 человек; в отраслях непроизводственной сферы и розничной торговле - до 15 человек. Анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод о некотором прогрессе в численной категории работающих в зависимости от отрасли.
В любой предпринимательской деятельности присутствует элемент риска. Под риском понимается действие наудачу в надежде на счастливый исход. Из этого следует, что достижение желаемой цели в предпринимательской деятельности без риска и ответственности невозможно.
Имущественная ответственность предпринимателей и малых предприятий по своему объему может быть различной. Законодательством предусматривается в зависимости от организационно-правовой формы предпринимательства полная либо частичная материальная ответственность. В первом случае предприниматель отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом на праве собственности, в другом - лишь имуществом предприятия) без обращения взыскания на имущество учредителей, за исключением его собственного вклада в уставном капитале.
Ответственность предприниматель может нести:
- в добровольном порядке, когда виновный добровольно возмещает причиненный ущерб в соответствии с условиями договора, либо в иных случаях, предусмотренных законодательством;
-во внесудебном (административно-правовом) порядке на основании решения (акта) соответствующего органа государственной власти;
- на основании судебного решения по иску.
На наш взгляд, малое предпринимательство как наиболее гибкая форма предпринимательства должно прежде всего стимулировать развитие научно-технического прогресса, отечественной промышленности и производства товаров. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос об экономической обусловленности, обоснованности и эффективности малого предпринимательства как социально-экономического явления.
Под экономической обусловленностью малого предпринимательства понимается совокупность (система) социально-экономических факторов, влияющих на возникновение, развитие и трансформацию малого предпринимательства как экономического явления.
Экономическая обоснованность малого предпринимательства как социально-экономического явления заключается в экономической целесообразности его существования и развития. Малое предпринимательство имеет ряд функций в развитии рыночных экономических отношений. К основным таким функциям можно отнести:
- экономическую - служит катализатором развития рыночных отношений, помимо этого создается довольно значительная часть валового национального продукта (ВНП);
- социальную - снимается часть социального напряжения путем создания дополнительных рабочих мест, формируется новый средний класс;
- политическую — влияет на внутреннюю и внешнюю политику.
Экономическая эффективность малого предпринимательства во многом определяется его экономической обусловленностью и обоснованностью и представляет собой степень достижения положительного социально-экономического результата. Этот результат - в достижении положительных сдвигов в экономике, таких как: приостановление спада производства; развитие антиинфляционных процессов; снижение уровня безработицы; увеличение доли экспорта на международном рынке и т.п.
В целом же экономическое назначение и содержание малого предпринимательства определяются его экономической обусловленностью, обоснованностью и эффективностью, что подтверждается богатым зарубежным опытом. Для России этот опыт весьма поучителен.
Как в этом плане обстоят дела в развитых странах Запада? Обратимся к опыту Японии. В недрах малого бизнеса родились и выросли практически все самые крупные современные наукоемкие производства и фирмы: «Хонда», «Ниссан» и др. Государство на национальном и местном (префектурном) уровне проводит политику поддержки мелкого бизнеса на стадиях его учреждения, становления, структурной перестройки. Основные направления этой политики - законодательные, финансово-кредитные, налоговые мероприятия. Почти во всех развитых странах существуют центральные правительственные органы, отвечающие за содействие малому бизнесу (в США это Администрация малого бизнеса, в Японии - Управление малого и среднего бизнеса). В Японии более 500 местных торгово-промышленных палат и их филиалов оказывают разнообразную финансовую, консультационную образовательную помощь мелкому бизнесу. Местные органы власти помогают мелким и мельчайшим компаниям и бизнесменам-индивидуалам. Государство финансирует деятельность малого бизнеса с помощью специального фонда поддержки малых предприятий и народного фонда, закладываемых в бюджет через финансовую корпорацию мелкого и среднего бизнеса, а также национальную финансовую корпорацию и банк «Соко-Чукин». Их отделения имеются во всех префектурах и крупных городах. Для оказания финансовой помощи малым предприятиям Торговая палата Японии имеет разветвленную сеть местных отделений. Наконец, значительную часть финансовой поддержки малому бизнесу оказывают частные банки при посредничестве государственных и общественных фондов.
В США для льготного кредитования мелких компаний государство создало сеть, состоящую из 600 специализированных банков.
В Японии широкое применение получила практика предоставления компаниям малого бизнеса коммерческих кредитов, при этом гарантии и страховые обязательства берет на себя государство. Действует развернутая система налоговых льгот малому бизнесу, которая предусматривает изъятие из подлежащего налогообложению дохода индивидуальной компании условной суммы на оплату труда самого хозяина и членов его семьи (на уровне средней по стране ставки для данной профессии); защиту от налогообложения части прибыли мелких корпораций. Кроме того, компания может иметь дополнительные налоговые льготы, если она участвует в одной из приоритетных государственных программ (в их числе структурная перестройка производства, техническое обновление продукции и др.). Очень широко распространены льготные займы мелкому бизнесу со стороны государственных центральных и местных финансовых учреждений. Особо льготным режимом пользуются мелкие компании, участвующие в национальных и региональных программах научно-технического прогресса, структурной конверсии, развитии экономики районов. Экономический смысл льгот состоит в том, что норма процента по займу находится на уровне учетной ставки процента, тогда как обычный коммерческий кредит мелкая компания может получить лишь под более высокий процент.
Сектор мелкого предпринимательства выполняет важные функции в экономике развитых стран. Во-первых, он обеспечивает необходимую мобильность в условиях рынка, создает глубокую специализацию и разветвленную кооперацию производства, без которых немыслима его высокая эффективность. Во-вторых, он способен не только быстро заполнить образующиеся ниши в потребительской сфере, но и сравнительно быстро окупаться, применяя подчас самое современное оборудование и технологии. В-третьих, мелкий бизнес создает необходимую для рынка атмосферу конкуренции, многообразие форм, быстро возникающих и исчезающих, обладает готовностью мгновенно среагировать на любые изменения рыночной конъюнктуры. В-четвертых, а это, пожалуй, самое главное - он создает ту среду и тот дух предпринимательства, без которых ни одна рыночная экономика, построенная прежде всего на личной заинтересованности и инициативе производителей, невозможна. Мелкие предприятия являются также оптимальной формой производства в условиях повышенного риска. Таким образом, предприятия и все, что связано с их деятельностью, составляют важный и органичный элемент организационной структуры современного общественного производства.
О важности развития предпринимательства и малых предприятий в нашей стране серьезно заговорили только в последнее время в связи с проблемой насыщения потребительского рынка товарами и услугами. Тем не менее до конца важность этой проблемы для перехода к рынку не осознана не только специалистами и руководителями, но и многими экономистами. В то время, когда в США, например, из 19 млн различных самостоятельных фирм свыше 90% составляют мелкие, в Японии из 10 млн - 9,9 млн; все они производят около 5% ВНП своих стран. Наша экономика пока находится на стадии научно-практических дискуссий по поводу путей и направлений проведения реформ и роли в ней малого бизнеса. Во многих экономических исследованиях последних лет рассматривается такое понятие, как «критическая масса» малых предприятий (частного сектора экономики в целом), обеспечивающая устойчивость этого сектора и необратимость его развития. По экспертным оценкам в условиях России для этого необходимо не менее 3-5 млн малых предприятий, производящих около 30% ВНП. В настоящее время по официальным данным в России около 600 тыс. таких предприятий.
Обобщая вышеизложенное можно заметить, что становление и развитие малого предпринимательства может проходить в условиях, способствующих развитию инициативы, стремления к достижению высоких результатов в работе и особых экономических условий, в которых формируются данные процессы. Эти условия требуют создания благоприятной внешней среды, включающей законодательную и финансовую стабильность в обществе, психологическую готовность людей воспринять новый тип руководителя-менеджера, предпринимателя, создания благоприятного законодательного и экономического пространства для широкого поля деятельности предприимчивых людей.
Для решения этих задач необходимо продуманное государственное регулирование, прежде всего налоговое, создание инкубаторов и фондов поддержки, государственное стимулирование развития предпринимательства.
Демократизация всех сторон общественной жизни всецело зависит от того, насколько глубоко народ осознает ее необходимость, насколько серьезно и энергично включается в процесс экономических и социальных преобразований, насколько созрели условия для перемен, насколько готово само государство и его руководство для проведения неимоверно сложной работы по перестройке всего общественного уклада, созданию новых условий для функционирования субъектов хозяйствования в государстве.
Контрольные вопросы
1. Что служит основой предпринимательской деятельности?
2. Как соотносятся отношения собственности и предпринимательство?
3. Каковы механизмы государственного воздействия на развитие предпринимательства?
4. Какие критерии лежат в основе государственного регулирования развитием малого предпринимательства?
Нормативные акты
Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №25. Ст. 2343.
Постановление Правительства РФ «О федеральной Программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999 гг.» от 3 июля 1998 г. № 697.
Литература
Арабаджи Г. И. Система поддержки предпринимательства: управление и организация. Дис. ... канд. экон. наук. - М., 1993.
Быстрое Г.В. Рыночное самоуправление малых предприятий. - М., 1991.
Гаврилов А.И. Предпринимательство и предприимчивость как основа обновления экономики. - Н. Новгород, 1998.
Одинцов А.А. Управление защитой предпринимательства. - М., 1995. Предпринимательское право: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. - М., 1993. Яковлев ЕМ. Малое предпринимательство в России: проблемы переходного периода.- М., 1994.