Основные положения концепции современного землеустройства сельскохозяйственных предприятий
| Вид материала | Документы |
- Введение Наука "Концепции современного естествознания", 48.81kb.
- Задачи отдела землеустройства и мониторинга земель: Организация деятельности Управления, 26.85kb.
- Правовое обеспечение современного землеустройства, 158.14kb.
- Понятия территориального землеустройства топтыгин В. В. Красноярский государственный, 61.32kb.
- «Обеспечение работы белорусских промышленных и сельскохозяйственных предприятий в современных, 165.49kb.
- «Обеспечение работы белорусских промышленных и сельскохозяйственных предприятий в современных, 158.57kb.
- “Состояние посевов, посадок сельскохозяйственных культур, прогноз производства продукции, 18.04kb.
- Новости связи, 4687.92kb.
- В. М. Найдыш Концепции современного естествознания, 8133.34kb.
- Учебно-методический комплекс дисциплины концепции современного естествознания Специальность, 187.08kb.
| Источники финансирования | 1988 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | |||||
| млн. руб | % | млн. руб. | % | млн. руб. | % | млн. руб. | % | млн. руб. | % | |
| Общая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству | 84,0 | 100,0 | 24202,8 | 100,0 | 114663,0 | 100,0 | 173111,7 | 100,0 | 250,538,5 | 100,0 |
| В том числе | ||||||||||
| - федеральный бюджет | 39,3 | 46,8 | 202,95,4 | 83,9 | 93754,0 | 81,8 | 109963,7 | 63,6 | 154373,0 | 61,6 |
| - местный бюджет | 31,3 | 37,1 | 2467,3 | 10,2 | 11106,0 | 9,7 | 28305,3 | 16,3 | 47467,0 | 18,9 |
| - средства других заказчиков | 13,5 | 16,1 | 1440,1 | 5,9 | 9803,0 | 8,5 | 34842,7 | 20,1 | 48698,5 | 19,5 |
| Структура затрат средств по организациям: | ||||||||||
| РосНИИземпроект | 63,1 | 75,1 | 17904,8 | 74,0 | 96378,0 | 84,0 | 145099,6 | 83,8 | 213088,1 | 85,1 |
| ВИСХАГИ (Кадастр-съемка) | 11,6 | 13,8 | 2777,9 | 11,5 | 5818,0 | 5,1 | 5083,9 | 2,9 | 11244,1 | 4,5 |
| ГУГК | 2,2 | 2,6 | 81,9 | 0,3 | 320,0 | 0,3 | — | — | 72,9 | 0,03 |
| Университеты, институты | 2,2 | 2,6 | 243,9 | 1,0 | 1862,0 | 1,6 | 1967,1 | 1,Ю1 | 3666,2 | 1,5 |
| Агрохимслужба | 0,3 | 0,4 | 380,1 | 1,6 | 600,0 | 0,5 | 394,2 | 0,2 | 932,1 | 0,3 |
| Вычислительные центры | 1,2 | 1,4 | 16,4 | 0,1 | 842,0 | 0,7 | 552,0 | 0,3 | 1028,0 | 0,4 |
| Гипроводхозы | 0,4 | 0,5 | 223,7 | 0,9 | 262,0 | 0,2 | 731,6 | 0,4 | 1140,0 | 0,5 |
| ТИСИЗЫ | 0,2 | 0,3 | 205,8 | 0,8 | 35,0 | 0,03 | 415,0 | 0,2 | 226,3 | 0,1 |
| Прочие исполнители | 2,8 | 3,3 | 2368,3 | 9,8 | 8546,0 | 7,4 | 18868,3 | 10,9 | 19140,8 | 7,6 |
Недостаточное финансирование землеустроительных работ привело к тому, что оправдавшая себя ранее система землеустройства нарушилась. При перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования и расчеты, специальные проекты. Работы велись не на единой технической и информационной базах, без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Вследствие этого возникли недостатки землевладения и землепользования: дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ. Так, в процессе проведенного обследования территории 164 реформированных крупных коллективных хозяйств Центрального экономического района, занимающих площадь около 1 млн га, 31,1% имело сильно удаленные и раздробленные земли, 39,6% -вклинивания и вкрапливания (без учета земель населенных пунктов), 8,5% - чересполосицу, 29,9% - другие недостатки землепользования. Из 3645 км обследованных межевых границ новых хозяйств только 41,6% поворотных точек было закреплено сохранившимися или новыми межевыми знаками. Примерно 3,0% земель межевых хозяйств не использовалось, находилось под залежью или в лучшем случае под многолетними травами 4-6-го годов пользования. Освоенные севообороты занимали только около четверти площади по сравнению с 85% в 1991 г. Площадь под дорогами, межами, клиньями возросла с 1% до 5% и была исключена из сельскохозяйственного оборота.
Для сравнения: в период "столыпинской" земельной реформы за 7 лет с 1906 по 1913 гг. включительно на содержание землеустроительных организаций правительством было отпущено 63 млн. руб. (9 млн. руб. ежегодно, или в пересчете через хлебный эквивалент на 1997 г. -100 млн. усл. ед.). Кроме трго, на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве было израсходовано свыше 22 млн. руб. Если прибавить к этому расходы на мелиоративные работы и на агрономическую помощь, а также ассигнования из средств казенного крестьянского банка, то общая сумма затрат правительства значительно превысит 100 млн руб.
Если удельные затраты на землеустройство в 1986-1990 гг. составляли 0,22 усл. ед. на 1 га сельскохозяйственных угодий, то в 1991-1993 гг. они возросли до 0,28, а в 1994-1996 гг. сократились до 0,15 усл. ед.
В период 1909-1912 гг. средняя стоимость землеустроительных работ на одну десятину равнялась 3,03 руб. (2,77 руб./га, или в хлебном эквиваленте 30 усл. ед. на 1 га), из которых в среднем 1 руб. (11 усл. ед.) - на административные и 2 руб. - на межевые расходы.
По нашим данным, в зависимости от сложности объектов землеустройства, необходимости проведения комплекса обследовательских и проектно-изыскательских работ, природно-экономической зоны удельные затраты на землеустройство должны находиться в пределах от 5 до 20 усл. ед. на 1 га землеустраиваемой площади, что примерно на два порядка выше, чем существующие расходы.
Только в этом случае можно говорить о качественном выполнении землеустроительных работ, научно обоснованном перераспределении земель и эффективном осуществлении земельной реформы.
3. Земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, предоставление и изъятие земель в ходе земельной реформы осуществлялись в очень короткие сроки, авральными методами и, несмотря на предупреждение ученых и общественности, приобрели характер политической кампании, плохо обоснованной с социальной, экономической и экологической сторон. Землеустроительные предприятия ввиду недостаточного финансирования плохо привлекались к этой работе.
Вследствие этого создавались нежизнеспособные хозяйства, разрушалась инфраструктура сельскохозяйственных предприятий, нарушались структура землевладений и землепользовании, межхозяйственные связи.
По данным проведенного нами социологического опроса руководителей 146 реформированных коллективных сельскохозяйственных предприятий и 136 глав крестьянских хозяйств, 66,3% указывают на неудовлетворительное состояние инфраструктуры (плохое качество или отсутствие дорог, недостаточное водоснабжение, ухудшение социально-бытовых или культурных условий), 92,6% отмечают, что на их землях произошли значительные организационно-территориальные изменения и 87,6% считают, что проведение мероприятий по повышению плодородия почв и мелиорации земель за годы реформы резко сократилось.
В результате анализа итогов производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий установлено, что, например, в Московской области, размер перераспределенной в ходе земельной реформы площади сильно повлиял на экономическую эффективность производства. Так, в тех хозяйствах, где размер перераспределенных и изъятых земель составлял до 10% территории, урожайность озимых зерновых в 1991-1996 гг. равнялась 34,2 ц/га, картофеля -154 ц/га, многолетних трав на сено - 39,5 ц/га. В сельскохозяйственных предприятиях с размером перераспределенных земель более 30% урожайность указанных культур равнялась соответственно 14,3; 90,0; 20,6 ц/га, то есть была практически в 2 раза ниже (табл. 6).
Выделение земель крестьянским хозяйствам в большинстве случаев осуществлялось площадями неоптимальных размеров, значительно меньше тех, которые позволяют вести эффективное производство, не на конкурсной основе, на значительном удалении от хозяйственных центров и на землях низкого качества. Разделение земель на земельные доли (паи) по существу носило формальный характер, без выделения земель в натуре (табл. 7).
4. В ходе осуществления земельной реформы правительством была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов и землеустроительной службы.
Законом "О земельной реформе" (1990 г.) ее проведение возлагалось на местные советы народных депутатов, специально созданный для этих целей Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем) совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия, Министерством лесного хозяйства с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции возлагались на Госкомзем.
Таблица 6
Влияние стабильности (устойчивости) землепользования на экономические показатели сельскохозяйственных предприятий с коллективными формами собственности
Центрального района (1991-1996 гг.)
| Размер перераспределенной площади (изъятия у хозяйства), % | Среднее значение интервала, % | Число хозяйств в группе | Урожайность, ц/га | ||
| Озимые зерновые | Картофель | Многолетние травы (сено) | |||
| До 10 | 3,8 | 26 | 34,2 | 154 | 39,5 |
| 10-20 | 17,6 | 36 | 29,8 | 143 | 30,0 |
| 20-30 | 24,2 | 25 | 20,4 | 126 | 28,4 |
| Более 30 | 37 | 29 | 14,3 | 90 | 20,6 |
| В среднем | 24,4 | 126 | 25 | 132 | 25,4 |
| | Чистый доход, тыс. руб. на 1000 га сельхозугодий | Уровень рентабельности, % | Фондообеспеченность, тыс. руб. на 100 га сельхозугодий | Трудообеспеченность, чел./на 100 га сельхозугодий | |
| До 10 | 40,2 | 34,2 | 59,6 | 8,4 | |
| 10-20 | 29,6 | 28,4 | 49,9 | 3,6 | |
| 20-30 | 2,9 | 23,2 | 68,1 | 7,8 | |
| Более 30 | 18,4 | 16,0 | 56,3 | 9,0 | |
| В среднем | 23,8 | 20,6 | 56,4 | 8,2 | |
Примечание. Расчеты стоимостных показателей осуществлены в ценах 1991 г.
Таблица 7
Сравнение фактических размеров крестьянских хозяйств разной специализации с оптимальными и утвержденными предельно допустимыми площадями, га
| Размеры крестьянских хозяйств | Специализация | |||||
| Молочное | Откорм молодняка КРС | Картофеле- и овощеводческое с репродукцией поросят | Откорм свиней | Полеводство | Птицеводство | |
| Московская область | ||||||
| Предельно допустимый по площади пашни (постановление администрации № 46 от 10.02.92 г.) | 20,0 | 30,0 | 24,0 | 24,0 | — | — |
| Оптимальный размер, | 37,7 | 43,1 | 52,6 | 37,8 | 67,1 | 38,3 |
| в том числе по зонам | ||||||
| - северная | 53,5 | 61,2 | 74,7 | | 95,3 | 54,4 |
| - восточная (Мещерская) | 45,2 | 51,7 | 63,1 | 45,4 | 80,5 | 46,0 |
| - западная (Верхне-Москворецкая) | 53,5 | 61,2 | 74,7 | | 95,3 | 54,4 |
| - центральная | 26,8 | 30,6 | 37,3 | 26,8 | 47,6 | 27,2 |
| - южная | 50,1 | 57,3 | 83,9 | 60,1 | 89,2 | 50,9 |
| - пригородная | 19,6 | 22,4 | 27,4 | 19,7 | 34,9 | 19,9 |
| Фактический | 9,5 | 8,3 | 6,8 | 4,2 | 8,0 | 2,2 |
| Краснодарский край | ||||||
| Предельно допустимый | 45,0 | 60,0 | — | 40,0 | 180,0 | 50,0 |
| Оптимальный | 41,8 | 48,0 | — | 37,8 | 157,5 | 39,0 |
| Фактический | 42,5 | 40,0 | — | 5,0 | 31,0 | 5,0 |
Последующие преобразования данного комитета в Роскомзем, а затем в Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству при практически полном отсутствии финансирования в 1996 и 1997 гг., сделали невозможным осуществление государственного регулирования хода земельной реформы.
Реформа стала охватывать не весь земельный фонд страны. Теперь она все больше стала связываться с аграрными преобразованиями, реформированием сельскохозяйственных предприятий, наведением порядка в использовании земельных долей.
Попытки установить контроль за регулированием земельных отношений и разделить сферы влияния велись различными министерствами и ведомствами. Среди них: Госкомзем, Минсельхозпрод, Минюст, Госстрой и другие, что также указывает на отсутствие единой земельной политики государства. Весной 1998 г. создано новое Министерство земельной политики, строительства и коммунального хозяйства, что вновь затормозит нормальное развитие земельных преобразований и ухудшит положение сельскохозяйственных землевладельцев и землепользователей.
5. Земельная реформа началась без наличия необходимой информационной базы, при отсутствии корректных данных земельного кадастра, точных сведений о состоянии и использовании земель в различных регионах страны, что не позволяло принимать правильные управленческие решения.
На ходу начали разворачиваться землеустроительные работы по инвентаризации земель сельскохозяйственных предприятий, федеральных и муниципальных земель, земель населенных пунктов, закрытых административно-территориальных образований, выявлению неиспользуемых, нерационально и неэффективно используемых земель. Только в декабре 1993 г. Президентом Российской Федерации был издан указ № 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость". В августе 1996 г. Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра", в июле 1997 г. принят федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое .имущество и сделок с ним" (№ 122-ФЗ от 21 июля 1997 г.).
Ввиду недостаточности финансирования и больших объемов работ единая земельно-кадастровая система страны еще не создана, что существенно затрудняет информационное обеспечение земельной реформы и использование данных земельного кадастра при землеустройстве сельскохозяйственных предприятий.
6. Несмотря на имеющийся опыт России и большинства зарубежных стран, показывающий, что основным механизмом осуществления земельных реформ является система государственного землеустройства (управления земельными ресурсами) со своими службой, функциями, структурой, задачами, документацией, ее роль и значение заметно снижены. Земельные вопросы получили политическую направленность, государство в первую очередь уделяет внимание фискальным целям, решая вопросы перераспределения земельной собственности и сбора земельного налога, и не заботится о состоянии и использовании земли как общенационального достояния. Этим объясняется то, что в период с 1991 по 1997 гг. в структуре землеустроительных работ главное место стали занимать земельно-кадастровые действия, а финансирование проектно-изыскательских работ по землеустройству практически свелось к нулю. Землеустройство вопреки необходимости стало терять государственный характер, что может повлечь за собой серьезные негативные последствия, связанные с дальнейшим ухудшением состояния и использования земель.
Снижение роли государства в осуществлении землеустройства привело и к потере функции планирования, использования и охраны земель, как основной в системе управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность в проведении землеустроительных работ. В настоящее время у государства нет концепции использования и охраны земельных ресурсов на федеральном уровне, не разрабатываются программы использования земель в регионах и субъектах федерации, нет четкой научно обоснованной позиции формирования землепользовании сельских товаропроизводителей, не дается прогноза последствий проводимых мероприятий по реформированию земельных отношений.
При таком подходе возникают хаос в использовании земель, путаница в земельных отношениях, появляются недостатки землевладения и землепользования (чересполосица, вкрапливание, дальноземелье), продолжают развиваться процессы эрозии, сельскохозяйственные предприятия формируются неоптимальных размеров с отсутствующей инфраструктурой, несбалансированной экономикой. Снижение эффективности использования земли хорошо видно на примере реформируемых сельскохозяйственных предприятий, крестьянских хозяйств и др.
Вместе с тем сельскохозяйственные предприятия, землепользования которых образованы на базе составленных проектов землеустройства, продолжающие иметь четкую организацию территории, систему севооборотов и сохранившие производственные связи, приспособившиеся вследствие этого к новым экономическим условиям хозяйствования, имеют более высокую экономическую эффективность производства, чем другие хозяйства. Так, из 82 обследованных нами хозяйств с освоенными проектами землеустройства было только 28, в которых при одинаковой фондовооруженности и трудообеспеченности на 100 га сельскохозяйственных угодий было произведено на 40% больше валовой продукции, на 46% была выше производительность труда и на 35% больше фондоотдача, чем в остальных сельскохозяйственных предприятиях. В них лучше используются земля, трудовые ресурсы, производственные фонды и, как следствие, выше рентабельность производства. Это показывает, что даже при нестабильной экономической ситуации землеустройство, проявляющееся в данном случае в форме рациональной территориальной организации производства, является одним из важных факторов повышения эффективности производства.
Многие политические и общественные деятели видят выход из создавшейся ситуации в области осуществления земельной реформы в следующем.
Во-первых, в принятии нового Земельного кодекса Российской Федерации, который создаст правовую основу регулирования земельных отношений и запустит остановившийся и зашедший в тупик механизм земельных преобразований.
Во-вторых, в решении ключевых вопросов обеспечения права земельной собственности в виде свободной купли-продажи земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, которые создадут земельный рынок и на этой основе обеспечат развитие экономических стимулов, позволяющих включить дополнительные источники денежных средств в сельскохозяйственное производство и за счет этого повысить его эффективность и защитить землю от деградации.
Безусловно, что с практической точки зрения отсутствие Земельного кодекса создает правовой вакуум в решении любых вопросов регулирования земельных отношений, побуждает субъекты федерации принимать свои законодательные акты о земле, приводит на местах к различным неправомерным действиям при предоставлении и изъятии земель и организации их использования.
Поэтому принятие Земельного кодекса - неотложная задача.
Основной закон о земле и земельных отношениях в стране должен отражать не только проводимую государством земельную политику, но и исходить из теоретических положений о роли земли в общественном производстве, организации рационального землевладения и землепользования, концепции научно обоснованного землеустройства.
Например, если рассматривать землю только как товар при формировании земельного рынка, то в процессе рыночного оборота потеряются такие ее свейства как основного природного ресурса, главного средства производства в сельском и лесном хозяйствах. Практически это приведет к тому, что разрешение свободной купли-продажи сельскохозяйственных земель повлечет за собой то, что в первую очередь будут скуплены земли - носители скрытой сверхприбыли (пригородные сельскохозяйственные земли - для расширения жилого и производственного строительства, размещения объектов прибыльной инфраструктуры; земли, содержащие полезные ископаемые, - для возможной разработки; земли, которые могут быть использованы в рекреационных целях; лесопокрытые площади - для промышленной переработки древесины) и др. При этом даже запреты на изменение целевого назначения земель не позволяют защитить продуктивные угодья от изъятия для несельскохозяйственных целей.
Так, например, даже в условиях исключительной государственной собственности на землю в России, когда земли сельскохозяйственного назначения были защищены, за период с 1965 по 1990 гг. площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 12,6 млн га. Несмотря на освоение и вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель (а это уже не такие продуктивные площади), пашня уменьшилась на 1,9 млн га, сенокосы - на 10,3 млн га, многолетние насаждения и залежь - на 2,8 млн га. В целом за 25 лет выбыло из сельскохозяйственного оборота в связи с отводами или из-за бесхозяйственности -33,5 млн га.
Основные площади сельскохозяйственных земель при существующей аграрной политике, когда все отрасли сельского хозяйства убыточны, рынок не востребует. Частично в рыночный оборот будут включаться только те земли сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств, которые имеют хорошую инфраструктуру, находятся в интенсивном использовании и приносят нормальную прибыль.
Таким образом, от рыночного оборота и залога сельскохозяйственных земель ни государство, ни тем более сельское хозяйство не получит ожидаемых доходов, а проблемы эффективности земельной реформы и деградации земель останутся нерешенными.
Выход из создавшейся ситуации заключается в следующем.
Прежде всего должна быть изменена концепция (идеология) земельной реформы. В ее основу следовало бы положить не рыночные отношения, а жесткие геополитические и природоохранные требования, обеспечивающие в конечном счете политическую, экономическую и экологическую безопасность страны и ее самостоятельность (независимость). В этом случае земля из товара и объекта собственности превращается в общенациональное достояние, стратегический ресурс и объект хозяйствования.
В основе развития землеустройства в ходе земельной реформы необходимо реализовать научно обоснованную концепцию, основными вопросами которой должны быть следующие:
- обоснование необходимости землеустройства;
- определение цели, характера и содержания землеустройства;
- формулировка принципов и задач землеустройства;
- обоснование методов и содержания землеустройства.
Обоснование необходимости землеустройства. В экономической теории доказано, что в связи с созданием при землеустройстве организационно-территориальных условий для рационального использования производительных сил и совершенствования производственных отношений оно является составной частью общественного способа производства, имеет социально-экономический характер, а субстанция его эффективности лежит в общественном производстве.
Учитывая, что землевладения и землепользования, а также свойственные им системы организации производства и территории функционируют в общей системе земельно-хозяйственного устройства страны, имеется множество экономических, организационных, технологических и социальных взаимосвязей между ними. В связи с хозрасчетным (а в условиях рынка - коммерческим) характером экономических взаимоотношений в народном хозяйстве, эффективность землеустройства рассматривается с двух сторон: с точки зрения всего общественного производства и по отношению к конкретному предприятию (либо хозяйству граждан). Это обусловливает наличие двух видов эффекта землеустройства: народнохозяйственного и хозрасчетного (коммерческого).
В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага для государственного регулирования землевладения и землепользования при любых изменениях земельных отношений. Поэтому землеустройство, с точки зрения его народнохозяйственной эффективности и значимости, следует рассматривать как атрибут, неотъемлемую составную часть общественного способа производства, без которого невозможно организовать деятельность любого землевладельца и землепользователя. Следовательно, возникает объективная необходимость проведения землеустройства при любых изменениях в земельных отношениях, производстве и территории.
Применительно к землеустроительному производству это означает, что любая реорганизация производства и территории должна осуществляться только на основе проектов землеустройства, составленных технически правильно, юридически грамотно и обосновано с экологической и экономической сторон. Поэтому землеустройство должно проводиться при:
- образовании или упорядочении любых землевладений и землепользовании, предоставлении, изъятии и перераспределении земель;
- изменении системы расселения, строительстве новых объектов производственной и социальной инфраструктуры или ином совершенствовании размещения производительных сил;
- введении новых систем ведения хозяйства, земледелия, связанных с достижениями и научно-техническим прогрессом в области землепользования;
- изменении специализации сельскохозяйственных предприятий, их организационно-производственной структуры, организации производства, труда и управления;
- внедрении почвозащитных, природоохранных и мелиоративных комплексов, связанных с использованием и охраной земель;
- развитии или совершенствовании земельных отношений, связанных с включением земли в
товарный оборот, с изменением прав собственности на землю, землевладения и землепользования и др.
Поэтому никакие политические действия, социально-экономические мероприятия или технические работы (например, по земельному кадастру) не смогут подменить землеустройства.
Этим объясняется то, что реальным механизмом наведения порядка в использовании земель, регулировании земельных отношений и переустройстве территории может быть только землеустройство, в процессе которого решаются правовые, социально-экономические, организационно-территориальные и экологические задачи. Поэтому все мероприятия, связанные с перераспределением земель, образованием новых или реорганизаций существующих сельскохозяйственных предприятий, организацией использования и охраны земель следует осуществлять только в порядке землеустройства и на основе четко спланированных в проектах землеустройства землеустроительных действий с тщательным обоснованием.
Хозрасчетный (коммерческий) эффект землеустройства свойственен в первую очередь тем предприятиям, которые осуществляют непосредственное использование земель на своей территории, то есть там, где земля является главным средством производства. Это прежде всего сельскохозяйственные предприятия. Практика показывает, что землеустройство сельскохозяйственных предприятий дает большой эффект не только в их социально-экономической, но и природоохранной деятельности.
Определение цели, характера и содержания землеустройства. Учитывая, что землеустройство - составная часть общественного способа производства, его цель должна соответствовать эффективному развитию всего народного хозяйства страны, а также отражать совокупность интересов: государства, отдельных предприятий и граждан.
Применительно к любому земельному строю это означает, что целью землеустройства является организация рационального использования и охраны земель, приведение организации территории и производства в соответствие с новыми земельными отношениями.
Так как субстанция эффективности землеустройства лежит в общественном производстве, следует главный вывод о том, что землеустройство должно иметь государственный характер и быть главным рычагом государства в осуществлении любых земельных преобразований.
Этот вывод обусловливается следующим.
Во-первых, землеустройство служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого хозяйства. То есть без проведения землеустройства, составления проекта, его рассмотрения, согласования, утверждения, отвода земли в натуре, выдачи документа,
удостоверяющего право землевладения (землепользования) нельзя начать производство. Следовательно, землеустройство является основным условием организации хозяйства.
Во-вторых, при землеустройстве происходит взаимоприспособление производства и территории, или осуществляется территориальная организация производства, в процессе которой, с учетом плодородия почв, местоположения земель, обосновывается специализация хозяйства и организуется его территория. Поэтому субстанция эффективности землеустройства лежит в производстве (экономике) сельскохозяйственных предприятий. Это положение подтверждает также и то, что в процессе землеустройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия почв и рационально устраивается территория. В этом заключается основной интерес государства.
В-третьих, при землеустройстве создаются оптимальные (для данного уровня развития производительных сил и производственных отношений) организационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности в настоящее время, когда создается большое число акционерных обществ, товариществ, новых кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, что должно быть под контролем государства.
В-четвертых, в настоящее время государственными органами управления проводится линия по передаче землеустройства коммерческим структурам, что может привести к потере государственного контроля за реализацией политики в использовании и охране сельскохозяйственных земель.
Поэтому в целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий, основные виды работ, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного кадастра должны выполняться специализированными государственными проектными организациями. Для выполнения остальных землеустроительных работ заказчики могут привлекать на конкурсной основе других юридических и физических лиц (частных землемеров), имеющих лицензии на выполнение землеустроительных работ.
Землеустройство должно стать основным рычагом государства в управлении земельными ресурсами, препятствовать возникновению перекосов в экономике путем организации научно обоснованного перераспределения, использования и охраны земель.
Это требует неотложного осуществления следующих мероприятий:
- принятия закона Российской Федерации "О землеустройстве", где должен быть законодательно закреплен государственный характер
землеустройства, статус и функции землеустроительной службы, порядок организации, проведения и финансирования землеустройства, научного, технического и кадрового его обеспечения, где должны разграничиваться землеустроительные действия, относящиеся к компетенции государства, и те, которые могут выполняться негосударственными предприятиями или частными землемерами;
- увеличения и устойчивого финансирования землеустроительных работ, укрепления землеустроительной службы, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и производственно-технологических землеустроительных организаций;
- осуществления обязательного государственного контроля при подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов для землеустройства, соблюдения единых технических условий, норм и правил при проведении землеустроительных работ, налаживания и проведения государственной аттестации специалистов и лицензирования на право ведения землеустройства;
- ориентации государственного земельного кадастра и его создаваемой автоматизированной системы не только на цели регистрации землевладений и землепользовании, учета земли и другой недвижимости, но и на цели информационного обеспечения землеустройства для принятия конкретных управленческих решений по организации рационального использования и охраны земли;
- осуществления системы землеустроительных действий, увязанных технологически во времени и по ресурсам, включающих мероприятия по планированию и прогнозированию, землеустроительному проектированию, контролю за использованием и охраной земель;
- разработки и реализации через систему землеустройства и с помощью землеустроительных органов государственных программ переселения, освоения новых земель, повышения плодородия почв, консервации нарушенных земель, проведения восстановительных и природоохранных мероприятий;
- планирования, организации и финансирования научно-исследовательских работ по землеустройству;
- усиления фундаментальных, академических научных исследований по землеустройству в рамках РАСХН, укрепления отделения экономики и земельных отношений РАСХН учеными-землеустроителями;
- организации при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ департамента землепользования и землеустройства для управления земельными ресурсами на селе.
Главная задача при этом - не проводить крупных землеустроительных кампаний и реформирования, не обоснованных научно и не обеспеченных материально, а осуществить комплекс землеустроительных работ, начиная от получения доброкачественного планово-картографического материала и данных всех видов обследований (почвенных, геоботанических, агро-экологических и др.) - до образования устойчивых землевладений и землепользовании и организации рационального использования земель, учитывающих интересы государства, территорий, отдельных предприятий и граждан и обеспеченных нормальной законодательной поддержкой и финансированием.
В связи с межхозяйственным характером перераспределения земель и проведением землеустроительных работ по передаче земель в собственность, пользование, включая аренду, на больших территориях, во избежание возникновения недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкраплива-ний, дальноземелья и др.) составлению проектов землеустройства должны предшествовать пред-проектные проработки в виде схем землеустройства, технико-экономических обоснований, расчетов и др. По этой причине при реорганизации колхозов и совхозов, связанной с выделением крестьянских (фермерских) хозяйств, образовании ассоциаций, производственных сельскохозяйственных кооперативов и предприятий любому перераспределению и отводам земель должна предшествовать разработка проекта межхозяйственного землеустройства.
Каждый проект должен быть тщательно обоснован как с экономической, так и с экологической сторон.
И, наконец, для эффективного функционирования любого сельскохозяйственного предприятия, организации рационального использования его земель, включая конкретный земельный участок, необходима разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов на осуществление землеустроительных мероприятий (сельскохозяйственное освоение и мелиорация земель, улучшение угодий, закладка плодово-ягодных, насаждений, лесополос, осуществление противоэрозионных мер и др.). То есть землеустройство должно проводиться комплексно и в определенной технологической последовательности: схема землеустройства - проект межхозяйственного землеустройства - проект внутрихозяйственного землеустройства - рабочий проект. Только при соблюдении этой последовательности может быть наведен порядок в использовании земель.