Міністерство освіти І науки україни конституційне право зарубіжних країн

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Історія держави І права зарубіжних країн є однією з важливих дисциплін навчального, 288.34kb.
• Законодавство про основні політичні, 437.09kb.
• Міністерство освіти І науки України Сумський державний університет, 1631.14kb.
• Державне право зарубіжних країн, 8328.5kb.
• Р. С. Балакірєва конституційне право україни, 5831.21kb.
• Міністерство освіти І науки України Департамент міжнародного співробітництва та європейської, 39kb.
• Міністерство освіти І науки україни міністерство економіки україни міністерство фінансів, 18.39kb.
• Міністерство освіти І науки україни донецький обласний центр туризму та краєзнавства, 189.44kb.
• Міністерство освіти І науки україни, 335.34kb.
• Міністерство освіти І науки україни, 283.15kb.

14*

212

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

213


реформи 1974 p. Запровадження олдерменів було пов'язане з не­обхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які зна­ходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий представницький орган управління двопалатний, зокре­ма муніципальні збори Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокре­ма, Конституція Угорщині 1990 р. - Глава 9 «Місцеве самовряду­вання», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати коміте­ти та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи за­рубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов'яз­ковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та обираються місцевими представницькими орга­нами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяєть­ся залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. На­приклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницько­му органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимча­сові комітети (комісії) з'являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов'язкових комітетів (комісій) регулю­ється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети по­винні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров'я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об'єднують членів органу місце­вого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як му­ніципальні радники, так і представники населення; вони існують

для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокре­ма, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чоти­ри рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів - два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликан­ня позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адмініст­рації; певного числа членів місцевого представницького органу управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності орга­ну місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; ук­ладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реа­лізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням норма­тивних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконав­чого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти фор­
мування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії
1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст­
рація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в об­
щині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою
строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б) місцевий представницький орган управління особисто фор­
мує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм-

ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесо­ри) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний на­прям обласного управління;

в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається
безпосередньо населенням певної території, причому окремо від
самого місцевого представницького органу управління. Наприк­
лад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости се­
лищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель)
бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4
до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. - Глава 3 «Муніци-
пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим
колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами -
виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муні­
ципальної палати становиться особа, яка очолила список канди­
датів, що отримала найбільше число голосів;

г) функції виконавчого органу місцевого представницького
органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії,
Нідерландах мери формально призначаються главою держави за
пропозицією місцевого представницького органу управління. У
Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі.
Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його пов­
новаження здійснює спеціально запрошений управляючий-ме-
неджер. Така система в американській правовій доктрині отри­
мала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у га­
лузі економічного та політичного міського розвитку та наймається
на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада-
управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

§ 4. Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з центральними органами держави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тен­денція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів уп­равління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, кому­нальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв'язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місце­вих органів влади регулюється у конституційному, органічному,

поточному законодавстві, а також актами глави держави і вико­навчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв'язку з різними функ­ціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетен­цію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливос­тей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн пере­важає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встанов­люється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у пев­них сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають пра­во здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законо­давстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість цент­ральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий конт­роль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв'язку з чим американські муні­ципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть яко­мога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негатив­ного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до дано­го принципу місцеві органи управління мають право здійснюва­ти усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку об­сяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. - Розділ 8 «Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визна­чає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996р.) - Глава8 «Публічнеуправління»,ст. 112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та при­мари діють як самостійні управляючі влади та вирішують гро­мадські справи селищ і міст».

216

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

217


Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній дер­жаві в юридичній літературі прийнято класифікувати повнова­ження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повнова­ження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:

а) повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються
у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий
бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансо­
во-економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. -
Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади»,
ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською оди­
ницею. Вона має право у межах, встановлених законами Феде­
рації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його
та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємниц­
твом, а також у рамках фінансової системи самостійно формува­
ти свій бюджет і збирати податки;

б) повноваження у галузі охорони громадського порядку озна­
чають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходить­
ся право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Вод­
ночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місце­
вими державними органами управління. Зокрема, у Франції
префект (представник центральної влади у департаменті) очолює
поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 p. - Глава 8 «Місце­
ве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого са­
моврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в) повноваження у галузі комунального господарства й охоро­
ни навколишнього середовища передбачають, що місцеві пред­
ставницькі органи мають право регулювати питання транспорту,
дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних
послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), са­
нітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо.
Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від
1995 р.) - Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 вста­
новлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів
щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони
навколишнього середовища;

г) до повноваження місцевих представницьких органів у соці­альній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно вста­новлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих пред­ставницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання - «вирішення питань економіч­ного, соціального та культурного розвитку території» (Консти­туція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 p. - Глава 21 «Основи дер­жавної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конститу­ціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії 1991 р. - Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115 визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, кому­нальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початко­вої освіти, основних питань охорони здоров'я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюють­ся за допомогою наступних методів - регулювання й управління. Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підляга­ють контролю з боку державної влади (про це буде сказано ниж­че). Метод управління передбачає право місцевого представниць­кого органу управляти установами, підприємствами, які є муні­ципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управ­ління, то вона також встановлюється у конституційному, органіч­ному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядуван­ня та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою облас­ної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення держав­ної політики, несе відповідальність за захист національних інте­ресів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адмі-

218

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

219


ністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними дер­жавними органами або місцевими державними органами управ­ління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найваж­ливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов'язково зафі­ксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місце­ве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначе­ними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 - «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністратив­на опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими са­моврядними установами полягає у нагляді за дотриманням зако­ну органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве само­врядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяль­ністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь-який адміні­стративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний конт­роль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та консти­туційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним ви­конанням органами місцевого самоврядування делегованих пов­новажень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна зна­чущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по-перше, це дер­жавне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представниць-

ких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набува­ють чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфе­ра такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розпов­сюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які прийма­ються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; інди­відуальні рішення про призначення службовців та їх просування по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затвер­джують акти муніципалітетів, які мають загальнообов'язкові нор­ми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про уго­ди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які прийма­ються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального зако­ну 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування приве­сти у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, за­слуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавсь­ких країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав людини тощо.

По-третє, за неналежне виконання органами місцевого само­врядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади



220
Розділ 16

посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядуван­ня; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних до­тацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не по­вною мірою покривають місцеві розходи. У зв'язку з чим основ­ну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих пред­ставницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що фун­кціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпе­чує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий кон­троль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий кон­троль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Ве­ликобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який забороняє або зобов'язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому по­рядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить ши­року автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповіда­ють інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.