Государственный сектор в рыночной экономике: вопросы теории и современной российской практики
| Вид материала | Автореферат |
- Федеральное правотворчество в современной россии (вопросы теории и практики), 377.74kb.
- Государственный сектор: институциональные направления развития в российской экономике, 389.44kb.
- Курсовая работа по экономической теории на тему: «Сбережения и инвестиции в рыночной, 208.54kb.
- «Современные проблемы экономической теории и практики» вопросы теории и методологии, 64.89kb.
- Финансовое обеспечение деятельности православных религиозных организаций: вопросы теории, 305.46kb.
- План: Понятие рыночной экономики Необходимость и сферы государственного вмешательства, 81.36kb.
- Место и роль малого бизнеса в условиях современной рыночной экономике, 459.39kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Макроэкономика» Сущность и основные черты рыночной, 37.01kb.
- Выносимых на итоговый государственный экзамен, 97.96kb.
- Выносимых на итоговый государственный экзамен, 99.92kb.
3. Специфика экономических отношений в государственном секторе
В современной смешанной экономике государственный сектор органично дополняет частный сектор. Однако функционирование государственных компаний имеет свою специфику. Поведение государственных предприятий и организаций даже в рыночной среде подчиняется специфическим целям и законам, поэтому существенно отличается от поведения частных субъектов, что позволяет говорить об особом характере экономических отношений, возникающих в государственном секторе, и дает весомые основания для выделения государственного сектора в качестве особого звена в экономике.
Экономические отношения между субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления создаваемых частным производителем благ регулируются рыночным механизмом, что проявляется в их обособленности, самостоятельном принятии решений, свободной реализации материальных благ и услуг на рынке и присвоении результатов хозяйственной деятельности. Хозяйственная деятельность частных производителей нацелена на достижение индивидуальных интересов, а в конечном итоге – на получение личной выгоды в виде прибыли.
Напротив, отношения между экономическими субъектами в государственном секторе характеризуются следующими чертами:
1) высокой степенью их социализации, поскольку государственный сектор создается для создания условий всестороннего развития личности и общества в целом;
2) обобществлением производства, так как сам характер цели, задаваемой обществом государственному сектору, требует усиления коллективных начал в хозяйственной деятельности;
3) контролем со стороны государства;
4) многосубъектностью в реализации прав собственности, ввиду того, что деятельность хозяйствующих от лица государства экономических субъектов опосредована.
Вместе с тем, специфика экономических отношений в государственном секторе этим не ограничивается. Предприятия, хоть и контролируются государством, осуществляют хозяйственную деятельность в рыночной среде и вступают во взаимодействие с предприятиями частного сектора. Это ведет к некоторым изменениям в отношениях между субъектами в государственном секторе и позволяет предположить, что эти отношения носят двойственный характер.
Теоретически, деятельность государственных предприятий напрямую контролируется государством и направлена на достижение общественных целей. Как показывает российская практика, государственные унитарные предприятия функционируют на основе ежегодно утверждаемых программных заданий, а акционерные общества с государственным участием контролируются наблюдательным советом и аудитом. Тем не менее, на практике мы нередко сталкиваемся с ситуацией, когда менеджеры государственных компаний или организаций не всегда следуют идее достижения общественных целей и стремятся получить собственную выгоду от использования объектов государственной собственности.
Особое внимание этой проблеме уделили представители теории общественного выбора и, в частности, известный американский экономист Дж.Стиглиц. Главными причинами оппортунистического поведения государственных структур он считает множественность целей государственных предприятий и слабые экономические стимулы для менеджеров, осуществляющих управление государственным предприятием. Подобная ситуация в рыночной среде создает условия для модификации самой сути отношений государственной собственности, их эрозии, что проявляется в оппортунистическом поведении государственных компаний и их топ-менеджмента.
Кроме того, организационная структура государственного сектора характеризуется большим разнообразием типов хозяйствующих субъектов, цели функционирования которых существенно отличаются. В числе государственных субъектов экономической деятельности можно выделить чисто коммерческие структуры, коммерческие организации с общественным обременением и организации, не занимающиеся коммерческой деятельностью. Разная степень вовлеченности в рыночные отношения, в зависимости от их организационно-правовой формы, множественность целей и недостаточное финансирование в государственном секторе создают простор менеджерам для извлечения личных выгод, и нередко провоцирует некоммерческие организации заниматься коммерческой деятельностью в нарушение уставных норм деятельности, определенных законодательством. Производство смешанных благ, которые создаются совместно и частными, и государственными предприятиями усиливает стимулы к оппортунистическому поведению государственных предприятий.
Оппортунистическое поведение государственных предприятий связано также с тем, что отношения в государственном секторе развиваются как многосубъектные. Управление объектами государственной собственности осуществляет не само государство как таковое от имени общества, а менеджер от имени государства. Проблема множественности целей, преломляясь через опосредованное управление объектами государственной собственности, также приводит к искажению отношений государственной собственности, развивающихся в государственном секторе в условиях рынка.
Государственные структуры, так или иначе, функционируют в системе рыночных отношений, на их поведение оказывает влияние не только государство, но и основные законы рынка. В результате экономические отношения развиваются под воздействием как прямого государственного, так и рыночного регулирования. Субъекты осуществляют хозяйственную деятельность не изолированно от частных субъектов, а во взаимодействии и конкурентной борьбе.
Поэтому специфика экономических отношений в государственном секторе характеризуется еще и тем, что они выступают, с одной стороны, как непосредственно-общественные, а с другой, - как рыночные. Двойственность отношений означает, что они являются одновременно непосредственно-общественными и рыночными. С одной стороны, деятельность государственного предприятия подлежит контролю со стороны государства, с другой – в рамках контроля допускается определенная самостоятельность субъекта и вовлечение государственного имущества в рыночный оборот. Эта двойственность проявляется в разной степени при функционировании государственных структур разных типов. Отдельные предприятия используют на рыночных условиях лишь некоторые объекты государственной собственности, и в этой части своей деятельности проявляют самостоятельность, деятельность же других государственных компаний может целиком носить рыночный характер. Так, управление пакетом акций государства, является чисто рыночной деятельностью, предполагающей знание рыночной конъюнктуры и навыки поведения на рынке капитала.
Двойственный характер экономических отношений в государственном секторе позволил выдвинуть гипотезу о возможности совмещения рыночных и плановых начал в хозяйствовании в рамках государственного сектора, и возможности использования дополнительного экономического эффекта в управлении объектами государственной собственности в целях повышения эффективности их функционирования. Недооценка этого, напротив, может создать трудности функционирования государственных предприятий в рыночной среде.
Практика передовых стран показывает, что совмещение плановых и рыночных методов ведения хозяйства в рамках государственного сектора создает новые условия для развития государственного предпринимательства. Понимание важности внедрения рыночных принципов в управление объектами государственной собственностью имеет особое значение для выработки адекватных методов управления государственным сектором в современных условиях. Хозяйственная реформа 1960-х гг. в СССР не дала желаемых результатов, в частности, из-за непонимания того, что государственная собственность может так же успешно функционировать как частная в реалиях рыночных методов хозяйствования.
Введение рыночных принципов в управление государственным сектором открывает перспективы государственным компаниям добывать самостоятельно финансовые средства, как на рынке капитала, так и за счет диверсификации своей деятельности, повышать качество менеджмента и предоставляемых благ, приглашая независимых профессионалов и т.д. Вместе с тем, опасность активного использования рыночных методов в государственном секторе состоит в возможности использования государственной собственности не по назначению и прекращении целевой деятельности государственных структур. Поэтому использование рыночных механизмов должно быть ограниченным и контролируемым процессом.
4. Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности
В рамках государственного сектора государство может реализовать свои предпринимательские способности. Предпринимательская деятельность государства, также как и частная, должна обладать следующими признаками: инициатива, риск, инновации и стремление получать прибыль. Благодаря предпринимательской деятельности государство обеспечивает неналоговую часть поступлений в государственный бюджет и поэтому заинтересовано в увеличении этой части доходов. Считается, что государственное предпринимательство является менее рисковой деятельностью по сравнению с частным предпринимательством, поскольку государство создает для предприятий государственного сектора особые условия. Однако, на наш взгляд, эта оценка чрезмерно оптимистична. Чтобы разобраться в этом, необходимо конкретизировать понятие государственного предпринимательства.
Определяя государственное предпринимательство, следует избегать двух крайностей: узкой и расширительной трактовок этого понятия. Согласно первой трактовке, к государственному предпринимательству относится деятельность лишь тех государственных предприятий, которые в действительности не только стремятся, но и реально получают сверхприбыль, проявляют инициативу и осуществляют инновации. Если придерживаться такой позиции, то в условиях российской экономики таких предприятий будет очень мало. Подобная характеристика государственного предпринимательства дает, за редким исключением, безрадостную картину квази-предпринимательства в России, поскольку сформировавшийся по остаточному принципу государственный сектор демонстрирует выживание государственных предприятий за счет производства непрофильных материальных благ и услуг.
Такая трактовка предпринимательства на базе государственной собственности представляется нам не совсем верной, поскольку в этом случае широкий диапазон предпринимательской деятельности априори не попадает в сферу исследования, а также отсутствует возможность выявления других возможностей повышения доходов государства за счет эффективного использования всего многообразия объектов государственной собственности. Однако, наиболее важно то, что узкая трактовка государственного предпринимательства не позволяет понять причины низких доходов государства от государственной собственности.
Опасно, на наш взгляд, уходить и в другую крайность, считая государственным предпринимательством любую активность государства. Важно различать государственное предпринимательство и государственное производство. Эти понятия взаимосвязаны, нередко отождествляются в отечественной литературе, однако между ними существуют принципиальные различия. Государство в рыночной экономике не только выступает в качестве предпринимателя, занимаясь хозяйственной деятельностью, но и выполняет ряд других важных функций. Это означает, что хозяйственная функция государства реализуется через предпринимательскую и другую его активность.
Под государственным производством следует понимать создание определенных благ государственным предприятием. Отличие последнего от частного предприятия состоит, прежде всего, в том, что целью является не только получение прибыли. Государственные предприятия, производящие блага на некоммерческой основе не занимаются предпринимательской деятельностью, а реализуют процесс государственного производства.
Отличие государственного предприятия от частного состоит еще и в том, что условия предпринимательской деятельности у него ограничены даже в том случае, когда оно занимается коммерческой деятельностью. Государственное предприятие, функционирующее на равных с другими рыночными субъектами, т.е. осуществляющее коммерческую деятельность, формально тоже является обособленным, фактически частным производителем, самостоятельно осуществляющим производство, используя объекты государственной собственности, которые исследователи рассматривают как «атомизированную» государственную собственность. Однако эта обособленность по сравнению с частным предпринимателем является ограниченной по сравнению с обособленностью частного предпринимателя. Менеджеры государственных предприятий существенно ограничены в принятии, прежде всего, стратегических решений, о чем свидетельствуют многочисленные исследования отечественных и западных аналитиков. Так, наибольшей самостоятельностью в принятии управленческих решений обладают менеджеры государственных предприятий в странах ЕС в Нидерландах и ФРГ, наименьшей – в Италии и Греции.
Кроме того, «атомизированная» государственная собственность не является в полном смысле собственностью предприятия. Государственные предприятия используют закрепленную за ними собственность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Отмеченные выше характеристики государственного предпринимательства дают более полную картину различий государственного и частного бизнеса, позволяющую понять сущность государственного предпринимательства в постсоциалистических экономиках и возможности государства в сфере предпринимательской деятельности.
Государственное предпринимательство в современной смешанной экономике представляет особую форму существования рыночных отношений, т.е. реализации отношений государственной собственности в условиях рынка. Объекты государственной собственности вовлекаются в рыночный оборот, подчиняются правилам рынка, результатом их деятельности является прибыль. Это означает, что поведение государственных предприятий не должно отличаться от поведения частных предприятий, если они занимаются предпринимательской деятельностью в рыночной среде. Но отличие все же есть. Эти предприятия имеют ограничения, связанные с общественным обременением: обеспечением доступности блага по цене, непрерывности его предоставления и безопасности для потребителя. Кроме того, их деятельность опосредована контролем государства. Все указанные ограничения ставят государственные предприятия в более сложные условия деятельности по сравнению с частными, что дает основания говорить о том, что государственное предпринимательство представляет собой более рисковую хозяйственную деятельность экономических субъектов в целях получения прибыли, поскольку шансов получить сверхприбыль у государственных предприятий еще меньше, чем у частных.
Специфика рисков государственного предпринимательства обусловлена сложной системой вплетения государственных предприятий в рыночную среду и проявляется в институциональном несовершенстве рынков, общественном обременении, условной обособленности, слабых стимулах, недофинансировании, неполноте информации, изменении менеджмента и стратегии развития и др. Эти риски снижают мотивацию экономических субъектов к улучшению экономической деятельности, что требует изменений в функционировании государственных структур в контексте повышения степени их обособленности и мотивации. В этой связи государственное предпринимательство можно рассматривать как способ повышения эффективности государственного производства.
5. Неоднородность государственного сектора в современной рыночной экономике
Неоднородность состава государственного сектора предопределяется разнообразием функций государства в современной рыночной экономике, для реализации которых оно создает различные государственные структуры, нередко именуемые объектами государственного сектора. Поэтому, прежде чем представлять все многообразие и сложность структуры государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, необходимо уточнить, что собственно следует понимать под объектами и составными элементами государственного сектора.
Определение государственного сектора через объекты государственной собственности нам представляется не совсем точным, поскольку оно не дает представления об активной стороне вовлечения объектов собственности в воспроизводственный процесс и понимания сущностных характеристик материальной основы государственного сектора, скрывая историю его формирования в переходный период, появление неэффективных государственных структур, причины формирования государственного сектора в постсоциалистических странах по остаточному принципу.
Традиционная классификация объектов государственного сектора в научной и учебной литературе проводится в соответствии с юридическим обоснованием, тогда как экономическое обоснование игнорируется. С экономической точки зрения, объектами собственности являются факторы производства: труд, земля, капитал и др. Они вовлекаются экономическими субъектами в воспроизводственный процесс. В процессе хозяйственной деятельности экономические субъекты, функционирующие от имени государства, выступают в разных организационно-правовых формах в виде: бюджетных организаций, государственных унитарных предприятий, казенных предприятий, государственных акционерных компаний, государственных корпораций. Каждый тип государственной структуры функционирует для достижения определенной цели, по-разному вовлечен в систему рыночных отношений и требует особого подхода к управлению. Правильнее, на наш взгляд, определять структуру государственного сектора не через объекты, а через хозяйствующие субъекты, наделенные государственным имуществом, которые функционируют в разных организационно-правовых формах, либо позиционировать объект как хозяйствующий субъект.
Предлагаемый подход облегчает классификацию состава государственного сектора в соответствии с функциональной значимостью создаваемых объектов (формирование социального хозяйства, поддержание целостности экономики, создание точек роста и др.). Основной задачей государственного сектора является обеспечение функционирования предприятий социального назначения, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей общества как целого. Это тот минимум требований к государственному сектору, который не зависит от уровня экономического развития. Если перед государством стоит задача осуществить прорыв в экономическом развитии, создать точки роста, или преодолеть спад в экономике, оно создает государственные корпорации, которые при достижении поставленной цели могут быть приватизированы.
История развития государственного сектора в разных странах свидетельствует о том, что неоднородность государственного сектора усиливается в зависимости от уровня развития национальной экономики, национальных особенностей и типа государственного устройства. Переход ряда стран к рыночной экономике от административно-командной системы дал основания для выделения в качестве особой функции государственного сектора обеспечение перехода к рыночной экономике. Однако не все страны в полной мере реализовали ее на практике. Нерешенные задачи переходного периода порождают тенденцию к появлению самых разнообразных структур в составе государственного сектора экономики, которые исследователи склонны позиционировать в качестве объектов государственной собственности.
Государственный сектор есть величина переменная, имеет циклический характер. Он может расширяться или сужаться в зависимости от потребностей общества и др. факторов. В современной российской экономике размеры государственного сектора характеризуются следующими показателями (см. табл. 3).
Таблица 3
Государственный сектор российской экономики по отдельным показателям
| Наименование показателя | Ед. изм. | 2001 г. | 2008 г. |
| Число государственных и муниципальных предприятий и организаций | тыс.ед. | 3 346 | 4 772 |
| Доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организаций в РФ | % | 11 | 9 |
| Основные фонды | млн. руб. | 5 262 771 | 15 492 649 |
| Доля государственных предприятий в основных фондах | % | 26 | 22 |
| Численность занятых в государственном секторе | тыс. чел. | 24 228 | 21 530 |
| Доля занятых в государственном секторе в общем количестве занятых в экономике РФ | % | 37 | 31 |
| Число приватизированных государственных и муниципальных предприятий | единиц | 2 287 | 260 |
| Число акционерных обществ в уставных капиталах которых участвует государство | единиц | 3 524 | 3 674 |
| Оборот розничной торговли предприятий государственного сектора | млн. руб. | 116 945 | 204 354 |
| Объем выручки, полученной от размещения государственных ценных бумаг (ГКО-ОФЗ) | млрд. руб. | 56,4 | 183,3 |
| Перечислено средств в ГБ в результате размещения ценных бумаг | млрд. руб. | - 55,2 | 21,9 |
Составлено: данные «Российский статистический ежегодник
2009 г.» (Федеральная служба государственной статистики), ИЭПП
Предоставленные Федеральной службой государственной статистики данные, к сожалению, не дают точного представления о размерах государственного сектора, поскольку не содержат информации о расходах государства, связанных с функционированием государственных структур, а также – об изменении степени государственного контроля. Кроме того, эти данные не отражают последних тенденций в развитии государственного сектора в посткризисный период, которые свидетельствуют о некотором увеличении прямого государственного вмешательства в экономику.
Размеры государственного сектора волнуют правительство из-за увеличения числа государственных служащих, занятых проверкой деятельности государственных предприятий и увеличением государственных расходов. В этой связи предполагается сократить присутствие государства в экономике с 50% до 40% в ближайшие пять лет. Сокращение государственного сектора видится, прежде всего, в акционировании государственных унитарных предприятий с упразднением государственных структур, ведущих мониторинг их деятельности. Более однородная структура государственного сектора позволит упростить систему управления объектами государственной собственности и существенно сократить расходы государства.
Чтобы государственный сектор был действительно органичным дополнением частного сектора в экономике, его структура должна быть продуманной. Государство должно четко осознавать, чем владеет и зачем создает те или иные предприятия. Основу государственного сектора должны составлять такие объекты собственности, которые связаны с созданием социального хозяйства и поддержанием целостности национальной экономики, которые нельзя доверить частному сектору (или доверять только с обременением). К ним относятся: стратегические предприятия и корпорации; инфраструктурные объекты; естественные монополии; предприятия, производящие специальные медицинские препараты; образовательные учреждения и др.
Многие из этих сфер деятельности не относятся к провалам рынка и могут представлять интерес и для частного бизнеса. Это приводит к появлению, так называемого, смешанного блага, когда пересекаются интересы бизнеса и государства и общественное благо перестает быть таковым в результате вторжения частного бизнеса в сферу государственной активности. Необходимость создания социального хозяйства определяет, таким образом, минимальные размеры государственного сектора.
Максимальные размеры государственного сектора зависят от степени развития рыночных сил. Если частные предприятия функционируют эффективно, то оснований для расширения государственного сектора нет. Если же частный сектор не справляется со своими задачами и национальная экономика плохо развивается, то государственный сектор начинает выполнять дополнительные функции. Понятно, что в случае, когда государственный сектор превалирует в экономике, то формально это уже не совсем рыночная система. Вместе с тем, можно предположить, что на основе государственной собственности возможно развитие рыночных отношений, а значит и рыночной экономики. Многое зависит от модели управления объектами государственной собственности. При этом главным является не установление точного соотношения государственного и частного секторов, а понимание того, что в отдельных сферах и отраслях экономики целесообразно разное сочетание государственного и частного, которое определяется конкретными задачами развития национальной экономики в конкретный исторический период.
Наличие разнообразных объектов собственности не представляет само по себе опасности в том смысле, что государственный сектор «поглотит» всю экономику, хотя и может косвенно свидетельствовать о его разрастании и увеличении затрат государства на заработную плату работников в государственном секторе. Оно, в первую очередь, свидетельствует о необходимости решения государством разных задач, прежде всего, в условиях незавершенности рыночных преобразований. Если государственная собственность управляется с применением принципов демократии и рыночного регулирования, она не подчиняет в экономике частную собственность и не говорит о чрезмерном вмешательстве государства.
Признание факта неоднородности состава государственного сектора имеет значение для выработки адекватных методов управления разными объектами собственности, поскольку в силу неодинаковой вовлеченности хозяйствующих субъектов в рыночные отношения требует разных подходов к управлению. Неоднородный состав государственного сектора в российской экономике представлен на рис. 1.
Среди государственных предприятий и корпораций следует выделять такие типы, которые представляют особую значимость для государства: естественные монополии, градообразующие предприятия, военно-промышленный комплекс, государственные корпорации в виде НКО. В работе мы уделяем этим государственным структурам особое внимание.