Государственный сектор в рыночной экономике: вопросы теории и современной российской практики
| Вид материала | Автореферат |
- Федеральное правотворчество в современной россии (вопросы теории и практики), 377.74kb.
- Государственный сектор: институциональные направления развития в российской экономике, 389.44kb.
- Курсовая работа по экономической теории на тему: «Сбережения и инвестиции в рыночной, 208.54kb.
- «Современные проблемы экономической теории и практики» вопросы теории и методологии, 64.89kb.
- Финансовое обеспечение деятельности православных религиозных организаций: вопросы теории, 305.46kb.
- План: Понятие рыночной экономики Необходимость и сферы государственного вмешательства, 81.36kb.
- Место и роль малого бизнеса в условиях современной рыночной экономике, 459.39kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Макроэкономика» Сущность и основные черты рыночной, 37.01kb.
- Выносимых на итоговый государственный экзамен, 97.96kb.
- Выносимых на итоговый государственный экзамен, 99.92kb.
1.1. Целостный подход как методологическая основа исследования государственного сектора.
1.2. Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений.
1.3. Функции государственного сектора в смешанной экономике.
1.4.Смена приоритетов и эволюция функций государственного сектора.
Глава II. Характер и особенности экономических отношений в государственном секторе.
2.1. Сущность экономических отношений в государственном секторе.
2.2. Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности.
2.3. Критерии эффективности экономических субъектов государственного сектора.
Глава III. Неоднородность государственного сектора в современной рыночной экономике.
3.1. Формы и уровни государственной собственности. Секторальная структура экономики.
3.2. Классификация объектов, функционирующих в государственном секторе.
3.3. Естественные монополии как особый субъект государственного сектора.
3.4. Акционерные общества с государственным участием.
Глава IV. Эволюция государственного сектора российской экономики.
4.1. Противоречивость процесса реформирования государственного сектора при переходе к рыночной экономике.
4.2. Особенности реформирования институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий.
4.3. Государственные корпорации в структуре отношений государственной собственности.
4.4. Градообразующие предприятия как специфический институт государственного сектора.
Глава V. Совершенствование системы управления государственным сектором в России.
5.1. Неэффективность использования объектов государственной собственности как следствие реализации российской модели управления государственным сектором.
5.2. Теорема приватизации Дж.Стиглица и условия ее применения в российской экономике.
5.3. Новые принципы управления государственным сектором в России.
5.4. Развитие государственного аудита как ключевой фактор повышения эффективности системы управления государственным сектором.
Заключение.
Список литературы.
Приложения.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ
- Теоретико-методологические основы исследования государственного сектора
Необходимость применения новой методологии к исследованию проблем государственного сектора в современной рыночной экономике, с одной стороны, вызвана объективными причинами, связанными с происходящими в мировой экономике процессами, а с другой – развитием экономической теории.
На протяжении многих лет исследователи пытаются объяснить стремление государства формировать свой сектор в хозяйстве с целью решения определенных общественных задач, достижение которой не всегда удавалось реализовать. Поэтому появлялись новые противники государственной активности и менялись стратегии развития. Если до начала 1990-х гг. усилия экономистов были направлены на обоснование активного сокращения государственного сектора и его роли в экономике разных стран, то, после мирового кризиса 1992-93 гг. активно зазвучали призывы к усилению позиций государства, а мировой финансовый кризис 2008 г. подтвердил актуальность этого подхода. При этом, по-прежнему, среди исследователей нет ясного понимания истинного предназначения государственного сектора в смешанной экономике. Трактовка государственного сектора с позиций неоклассической теории, основанной на принципе индивидуализма, позиционирует государственный сектор в качестве придатка частному сектору, необходимость которого объясняется так называемыми «провалами» рыночной экономики. С точки зрения индивидов, руководствующихся личной выгодой, государственный сектор действительно выполняет остаточные функции в экономике. Однако, с точки зрения общества, определяющего генеральные цели развития экономики, задачи государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, выглядят несколько иначе. Функционирование государственных предприятий в экономической системе задано общими целями, которые определяются потребностями общества как целого. Сам характер цели предполагает использование государственной собственности.
Потребность в государственной собственности обнаруживается уже с момента возникновения государства. Для того чтобы государство могло выполнять даже минимальные функции, ему необходимы имущество и финансовые средства, достаточные для решения стоящих перед ним задач. Поэтому понятно, что государственное имущество и предприятий общественного назначения возникли задолго до появления рыночного хозяйства и закладывали основы существования современного государственного сектора. Именно в этом смысле можно говорить о том, что потребность в государственном секторе возникла раньше, чем сложились условия для развития частного хозяйства. Сейчас совершенно очевидно, что государственный сектор - явление вполне естественное для государственного хозяйства, однако масштабы государственной активности и формы ее развития все еще вызывают споры среди экономистов.
Представления о необходимости государственного сектора в экономике развивались постепенно в соответствии с эволюцией функций государства. Основные подходы к обоснованию роли государства в экономике представлены в табл. 1.
Изучая рыночную экономику, одни исследователи делают акцент на усилении роли государства и расширении государственного сектора, другие доказывают необходимость сокращения прямого государственного вмешательства и устранения всех препятствий на пути развития частной инициативы, в частности, таких как государственная собственность. Исключением являются доводы представителей теории общественного выбора, которые, не отрицая необходимости государственного вмешательства, сосредоточили свои усилия на объяснении причин, по которым государственные предприятия оказываются менее эффективными, чем частные. Теория общественного выбора пытается дать научно-обоснованный ответ на вопрос о соотношении частного и государственного секторов с учетом тех последствий, которые вызваны принятием коллективных решений. Она расширяет возможности исследователей в обосновании масштабов государственного сектора на основе эволюции функций государства, анализа недостатков и рыночного, и государственно регулирования, однако не выходит за рамки объяснения причин государственного вмешательства «провалами» рынка.
Развитие теоретических исследований в сфере государственного регулирования и практика развитых стран закономерно привели к выделению следующих функций государства, которые реализуются в государственном секторе: производство общественных благ; развитие инфраструктуры; развитие стратегически важных отраслей; развитие наукоемкого производства; создание «точек роста»; выравнивание экономического цикла; решение социальных проблем. Эти функции ложатся на плечи государства даже в тех странах, где рыночная экономика развивается без видимых провалов. Они являются общими для всех стран с рыночной экономикой, независимо от уровня экономического развития. К специфическим функциям государства относятся такие, которые связанны с обеспечением перехода постсоциалистических стран к рыночной экономике, а также - с преодолением национальных и географических особенностей экономического развития.
Таблица 1
Классификация подходов к оценке роли государства в экономике
| Направление | Теоретический постулат | Роль государства | Значимость государственной собственности и государственного сектора |
| Ранний утопический социализм (Т.Мор, Т.Кампанелла) | Социальная справедливость на основе государственной собственности | Государство – производитель социальных благ | Оценка роли государственной и частной собственности в экономическом развитии |
| Теория общественного договора (Ж.-Ж.Руссо) | Естественность государственной собственности | Неизбежная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность | Развитие экономики на базе государственного сектора |
| Марксизм (К.Маркс, Ф.Энгельс) | Госсобственность как форма разрешения противоречия между общественными и частными интересами | Централизованное регулирование экономики | Монополия государственной собственности в экономике |
| Рыночный социализм (А.Лернер, О.Ланге) | Совместимость рынка и государственного планирования | Совмещение рыночных принципов регулирования с государственным регулированием | Развитие рынка на основе государственной собственности |
| Классическая школа политической экономии (А.Смит, Ж.Б.Сэй, Д.Рикардо) | Либеральный экономический порядок (laissez fare) | Минимальное вмешательство государства: производство общественных благ и поддержание порядка | Минимальное количество объектов государственной собственности |
| Кейнсианство (Дж.М.Кейнс) | Необходимость макроэкономического регулирования | Усиление роли государства | Не ставил вопрос о расширении государственной собственности |
| Неоклассическая теория (А.Пигу, В.Парето, Н.Калдор, Дж.Хикс, А.Бергсон и др.) | Доминирование частной собственности и сокращение государственного вмешательства | Государственное регулирование в зоне провалов рынка | Справедливость частной собственности и сокращение государственного сектора |
| Теория общественного выбора (Дж.Бьюкенен, Дж.Стиглиц,М.Олсон) | Обоснование провалов государства | Государство компенсирует провалы рынка | Поиск оптимального соотношения между частным и гос. секторами |
Вместе с тем, получивший наибольшее распространение неоклассический подход, который также лежит в основе теории общественного выбора, оказался не применимым к обоснованию причин и принципов формирования государственного сектора в постсоциалистических странах. Он игнорирует необходимость решения государством специфических задач в странах с переходной экономикой, связанных с построением рыночных систем в условиях глобализации, призывая правительства минимизировать участие государства. В результате, опыт становления рыночной экономики в России показал чрезмерное и, на наш взгляд, ничем не обоснованное ослабление функций государства и государственного сектора.
Надо заметить, что функции государственного сектора и государства, хотя и пересекаются, не являются синонимами. Не все проблемы деятельности государства целесообразно решать за счет государственных предприятий. Чрезмерная нагрузка на государственные предприятия может снижать показатели рентабельности и прибыльности и обесценивать идею функционирования государства в роли экономического субъекта, способного решать экономические проблемы там, где рынок не справляется.
Рассмотренные подходы к обоснованию функций и масштабов государственного сектора дают представление о разных аспектах государственного вмешательства, характеризующих саму необходимость создания государственного сектора экономики, однако каждый в отдельности не позволяет увязать вместе причину, функции и модель развития. Такое видение может дать только применение целостного подхода, предполагающего: 1) изучение государственного сектора как важной составной части экономической системы, функционирование которой задается доминантой его функционирования; 2) рассмотрение объекта исследования как в качестве относительно самостоятельной части экономики, обладающей собственными свойствами, так и в качестве составного элемента целого, выполняющего системную роль во взаимодействии отдельных элементов системы, упорядочивающего системные связи, обеспечивая ее целостность, эффективность и социальную справедливость; 3) анализ исторического контекста развития государственного сектора в определенной социально-политической среде, формирующей модель управления государственной собственностью, позволяющей ответить на вопрос о том, достижение каких интересов решается с помощью государственных структур.
Независимо от уровня развития той или иной страны государственный сектор служит реализации целей государства, которое должно действовать в интересах общества. Главной целью, которая задается обществом экономике, является создание социального хозяйства. Социальное хозяйство представляет собой совокупность экономических субъектов, производящих различные блага, предназначенные для жизнеобеспечения общества. Это особенный по своему социальному предназначению комплекс экономических субъектов.
Создание социального хозяйства не является деятельностью государства в зоне провалов рынка, поскольку рынок и не ставит перед собой в качестве задачи решение социальных проблем, или стратегического развития национальной экономики. Задача рыночного механизма состоит в уравновешивании интересов разных индивидов, стремящихся каждый к своей цели. Кроме того, проблему преодоления провалов рыночной экономики государство решает не только с помощью предприятий и организаций государственного сектора, но и с применением других инструментов регулирования. В частности, проблему производства общественных благ современное государство должно решать преимущественно гибким использованием системы налогообложения. Поэтому объяснение функционирования государственного сектора необходимостью нейтрализации провалов рынка не представляется вполне обоснованным.
Государственный сектор дает возможность не только создавать социальное хозяйство, но и реализовать власть государства в экономике через его предпринимательскую активность. Материальной основой власти в хозяйстве служит государственная собственность. Конечно, в государственном секторе реализуется не вся власть и не весь контроль государства, выступающий в прямой и косвенной форме. Однако посредством управления государственным сектором государство может оказать влияние на функционирование частных производителей и подчинить их деятельность реализации стратегических задач развития национальной экономики.
Модель развития государственного сектора зависит от типа государственного устройства. В одних государствах государственная собственность подчиняет себе все существующие отношения собственности, в том числе и частную собственность. В других – государственная собственность, напротив, имеет подчиненное значение. Последнее означает, что объекты государственной собственности не оказывают существенного влияния на развитие частного сектора, а функционируют для дополнения частного сектора, компенсируя некоторые недостатки рыночной экономики.
В тоталитарном государстве эта модель характеризуется тем, что государство стремится к расширению границ государственного сектора, создает такое количество объектов государственной собственности и в такой форме, которые необходимы для реализации своей власти в хозяйстве и в интересах высшего менеджмента. Процесс управления государственной собственностью является закрытым для общества, трудовой коллектив не принимает в нем участия. Динамика размеров государственного сектора может изменяться не только за счет увеличения (или уменьшения) доли государства в акционерном капитале, но и за счет создания новых объектов государственной собственности. В соответствии с этой моделью, государство создает самые разнообразные организационно-правовые формы в рамках государственного сектора: от государственных унитарных предприятий до государственных корпораций в форме некоммерческих организаций (НКО) и инновационных центров. Следует заметить, что в редких случаях тоталитарная модель государственного сектора оказывается эффективной.
В демократическом государстве государственная собственность используется для выполнения функций государства в целях достижения общественных интересов при участии собственников в процессе управления. Объектами государственной собственности выступают, как правило, публичные корпорации, либо государственные корпорации в виде акционерных обществ, которые создаются государством для решения масштабных задач и развития отраслей, имеющих особую значимость. По завершении проектной задачи государственные корпорации легко упраздняются посредством их приватизации. Размеры государственного сектора изменяются преимущественно за счет акционерного капитала. Основные модели государственного сектора в рыночной экономике представлены в табл. 2.
Таблица 2
Модели государственного сектора в рыночной экономике
| Тип модели | Основные признаки | Соотношение государственной и частной собственности |
| Тоталитарная |
| Государственная собственность подчиняет частную собственность |
| Демократическая |
| Государственная собственность дополняет частную собственность |
Применение целостного подхода к исследованию государственного сектора в смешанной экономике и выделение доминирующего фактора в его развитии, а также – анализ признаков современной модели управления государственным сектором в России дают основание для предположения о том, что управление государственной собственностью в России носит скорее тоталитарный, нежели демократический характер.
2. Общая теория государственной собственности и государственного сектора
В самом общем виде государственный сектор можно определить как совокупность функциональных объектов государственной собственности, которые вовлекаются в хозяйственную деятельность под контролем государства. Сердцевину отношений государственного сектора составляет государственная собственность как власть в хозяйстве. Позиционирование государственного сектора через объекты государственной собственности нередко дает основания для отождествления его с государственной собственностью, которое имеет определенную предысторию.
В марксистской литературе государственная собственность объединялась понятием государственный сектор, который создавал иллюзию существования находящегося в руках государства целостного хозяйственного комплекса, управляемого из единого центра. Эта часть экономики рассматривалась как некая альтернатива частному бизнесу в духе представлений о предпосылках социализма в рамках государственно-монополистического капитализма. В действительности такой государственный сектор, построенный на чисто капиталистической основе как временная поддержка рынку в 1950-х гг. существовал лишь в некоторых странах, таких как Франция, Австрия, Великобритания, Италия и Япония.
В других странах государственная собственность всегда была относительно разрозненной и формировала в национальном хозяйстве множество локальных производств, не связанных между собой. До сих пор в странах с развитой рыночной экономикой нет интегрированного государственного сектора, точно так же как нет и интегрированного частного сектора.
Марксистская трактовка государственного сектора долгое время была популярной среди отечественных исследователей. Сдвиги в понимании и оценке государственного сектора произошли под влиянием достижений современной экономической теории на основе анализа актуальных проблем государственного вмешательства в экономику и практики перехода постсоциалистических государств к рынку. Государственный сектор стал восприниматься как самостоятельное явление, имеющее свои причины и функции, которые реализуются благодаря использованию объектов государственной собственности. Государственная собственность выделилась в качестве материальной основы государственного сектора.
Однако тот факт, что государственная собственность является основой государственного сектора, не означает, что можно употреблять эти понятия в качестве синонимов. С методологической точки зрения очень важно их различать как явления разного порядка. Государственный сектор – это часть экономики, характеризующаяся функционированием экономических субъектов, отношения между которыми развиваются на основе государственной собственности. Государственная собственность – это властно-хозяйственные отношения между экономическими субъектами, возникающими по поводу вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот, непосредственно контролируемые государством.
Экономическое содержание государственной собственности раскрывается через властно-хозяйственные отношения в процессе присвоения или приобретения благ, которые возникают в воспроизводственном процессе между хозяйствующими в государственном секторе субъектами, а также - между субъектами государственного и частного секторов. Присвоение означает, что блага приобретаются или становятся собственностью государства в результате хозяйственной деятельности государственных структур, и не могут быть использованы в личных интересах без разрешения собственника.
Экономическая власть государства в хозяйстве усиливается, если в государственной собственности сосредоточены наиболее важные экономические объекты. Современные функции государственного сектора, в частности, в постсоциалистических странах требуют сохранения в государственной собственности инфраструктурных и стратегически важных объектов, что неизбежно ставит в зависимое положение экономических субъектов, включенных в технологические цепочки общественного производства, а также тех субъектов, чья деятельность в экономике в значительной степени зависит от цен на ресурсы. Таким образом, государство через государственный сектор оказывает дополнительное влияние на развитие частных предприятий и экономику в целом.
Государственная собственность, представляя собой более широкое понятие, чем государственный сектор, фиксирует не только наличие объектов собственности у государства и вовлечение их в воспроизводственный процесс, но огромный срез отношений, связанных с определением правил владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, перераспределением объектов и прав собственности, определением условий присвоения результатов хозяйственной деятельности в виде доходов, исполнением государственного бюджета.
Современная экономика является совокупностью частного и государственного секторов. Вместе с тем, экономика многослойна, состоит из разных сфер деятельности (можно выделить реальную экономику, финансовую и т.д.), где государство посредством государственного сектора воздействует на экономические процессы. Государственный сектор как собирательный образ прямого воздействия государства на экономические процессы характеризуется набором признаков, главным из которых является принадлежность объектов государству. При этом частный сектор может функционировать не только на основе частной собственности, а государство как субъект экономической деятельности также может прибегать к активному использованию частной собственности, что проявляется в разных формах сотрудничества государства с частным бизнесом. Тем не менее, мы полагаем, что государственный сектор - это та сфера, или часть экономики, где функционируют именно государственные предприятия и учреждения.
Уточнение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор» имеет большое значение для разработки основ общей теории государственного вмешательства в экономику, позволяющей ответить на вопрос о том, какой необходим государственный сектор для российской экономики на современном этапе развития.