Конкурс россия на пороге XXI века п. О. Лукша

Вид материала

Конкурс

Содержание 3.1 Оптимизация бюджета в динамике 6 4.2 Основные типы коэффициентов 16 Таблица 2 Оценка налогооблагаемой базы для налоговых доходов бюджета 9 Список рисунков Приложение 1. Динамика основных экономических показателей при изменении уровня налогообложения. 20 2Муниципалитет как открытая экономическая система 2.1Муниципалитет как особый случай фирмы 2.2Различие между фирмой и муниципалитетом Рисунок 1 Кибернетическая схема деятельности муниципалитета 3Динамическая модель бюджета 3.1Оптимизация бюджета в динамике Таблица 1 Общий вид динамической модели муниципального бюджета 3.2Методики оценки параметров бюджета Таблица 2 Оценка налогооблагаемой базы для налоговых доходов бюджета 3.3Регулирование уровня налогообложения 3.4Использование заемных средств Таблица 3 Динамическая модель бюджета в случае использования заемных средств 4Относительные характеристики бюджета 4.1Понятие относительных характеристик 4.2Основные типы коэффициентов Приложение 1. Динамика основных экономических показателей при изменении уровня налогообложения.

Подобный материал:

• Мир и Россия на пороге XXI века: Вторые Горчаковские чтения. Мгимо мид россии 23—24, 73.67kb.
• А. В. Михальский изучение эмоционального потенциала делового коллектива взрослых (Из, 40.29kb.
• Грейсон Джексон К. младший, О'Делл Карла. " Американский менеджмент на пороге XXI века", 4224.28kb.
• Книга посвящена решению многочисленных проблем, нако­пившихся как в теории, так и практике, 4269.54kb.
• Мировая урбанизация на пороге XXI века , 368.89kb.
• Знание, богатство и сила на пороге XXI века, 8006.47kb.
• Название курса: Изменение основных секторов экономики Оренбургской области на пороге, 126.07kb.
• Всероссийский конкурс «Лидер XXI века» включен в перечень мероприятий, по итогам которых, 80.56kb.
• Американский менеджмент на пороге XXI века, 4296.21kb.
• Положение о областном конкурсе лидеров и руководителей детских и молодёжных общественных, 104.94kb.

Вольное экономическое общество России

Правительство Москвы

Конкурс

РОССИЯ НА ПОРОГЕ XXI ВЕКА


П. О. Лукша

Высшая Школа Экономики


Оптимизация бюджетного процесса
на муниципальном и региональном уровне


на правах рукописи


Москва

Март 1999

Оглавление



Список таблиц



Список рисунков



Список приложений



Аннотация

В данной работе автором рассмотрены принципы формирования муниципальных и региональных бюджетов на основе динамического планирования. Введены критерии оптимизации бюджетной политики и дана методология оценки ее базовых показателей при планировании. Рассмотрены конкретные проблемы бюджетной оптимизации – проблема регулирования уровня налогообложения и задача проведения сбалансированной политики займов. Введена возможная методология оценки характеристик бюджета через группы относительных показателей.

1Введение

Россия приближается к двадцать первому веку, имея в активе огромное множество нерешенных проблем в экономической и социальной сфере. Пути выхода из кризиса, в котором наша страна находится уже восьмой год, ищутся с самого начала реформ. И все большее число экономистов и политиков признает тот факт, что сильная региональная власть и активное муниципальное самоуправление являются наиболее простым и, вместе с тем, наиболее надежным способом решения существующих в стране проблем¹.

Финансовой основой функционирования любой демократической власти является ее бюджет. Поэтому особую значимость приобретает бюджетный процесс – процесс формирования бюджета, который будет реалистичным и исполнимым, который будет служить не только текущим целям, но и развитию муниципалитета или региона.

Нет сомнения, что формирование бюджета представляет собой не только экономическую, но во многом и политическую задачу. В этой задаче необходимо учесть требования огромного множества участников, интересы которых могут зачастую противоречить друг другу: пенсионеров и работников социальной сферы, директоров промышленных предприятий и деятелей культуры. Бюджет должен устраивать законодательную и исполнительную власть, он должен быть удовлетворительным с точки зрения бюджетов более высокого уровня. Формирование бюджета, по сути, представляет собой переговорный процесс с определенными строгими правилами. Вместе с этим многие авторы характеризуют формирование бюджетов в России как чрезвычайно хаотичное², что в первую очередь связано с согласительным характером вариантов бюджетов любого уровня.

Попробуем рассмотреть основные характеристики процессов формирования региональных и муниципальных бюджетов в России.

В традиционно сложившейся системе формирование бюджетов осуществляется в три этапа. На первом этапе оценивается расходная часть бюджета, затем (на втором этапе) оцениваются возможные его доходы. Наконец, расходы корректируются с учетом поступлений. Дефицит может быть покрыт за счет дотационных поступлений или за счет заемных средств³.

В общем случае поступления бюджета формируются из следующих источников:

• налоговые поступления
  
• неналоговые поступления: доходы от приватизации, доходы от принадлежащих муниципалитету / региону предприятий и др.
  
• дотации и субсидии
  
• заемные средства
  

Расходная часть бюджета состоит из двух основных подразделов, традиционно называемых оперативным бюджетом и бюджетом развития. Эти подразделы качественно различаются между собой по характеру расходов. В первом случае они носят текущий, а во втором – инвестиционный характер. Другая классификация расходов бюджета более обширна (хотя и более традиционна); она описывает расходы бюджета по основным его статьям: расходы на социальную сферу, на промышленность, на администрацию и т.п. Недостатком второй классификации является ее несистематичность.

Говоря о формировании доходной части бюджета, стоит более подробно сказать о налоговой и дотационной системе, которые основываются на принципах бюджетного федерализма. Эти принципы регулируют отношения между бюджетами различного уровня. Основными принципами являются⁴:

• самостоятельность бюджетов различных уровней;
  
• равноправие субъектов федерации в налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;
  
• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления различных уровней;
  
• соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям;
  
• основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов.
  

Законодательно установленные отношения между региональным и местными бюджетами аналогичны фискальным отношениям между федерацией и регионами. Однако отношения между муниципалитетом и региональным центром не столь просты. Во-первых, с политической точки зрения, регион имеет больше возможностей давления на подчиняющиеся региону муниципалитеты. Во-вторых, контроль за соблюдением федерального законодательства регионами достаточно затруднен и в силу их отдаленности, и, зачастую, в силу их большой независимости от центра⁵. Наконец, во многих случаях управляющие структуры региона и крупнейшего в регионе муниципалитета практически совпадают. Результатом этого становится, в числе прочего, более высокая коррелированность муниципальной и региональной политики.

Возникает вопрос о том, насколько возможно абстрагироваться от политической и социальной стороны формирования бюджета и представить его как экономическую задачу оптимизации. Если подойти к этой задаче с позиций общественного блага, то решение ее послужит не только целям местного и регионального самоуправления, но и окажется выгодным для большинства групп интересов, договаривающихся о бюджете.

Для того, чтобы ответить на поставленный вопрос, попытаемся сконструировать финансово-экономическую модель региона или муниципалитета.

2Муниципалитет как открытая экономическая система

2.1Муниципалитет как особый случай фирмы

Муниципалитет (или регион⁶) представляет собой экономического агента, действующего в определенном экономическом пространстве, которое описывает множество доступных комбинаций доходов и расходов. Муниципалитет в этом отношении можно уподобить другому виду экономических агентов – а именно, фирме.

Фирма всегда действует на определенных рынках, реализуя набор производимых ею товаров или услуг⁷. Продуктом муниципалитета (реализуемым как пакет услуг) в первую очередь является деятельность по улучшению и поддержанию благосостояния граждан (включая как создание новых рабочих мест, так и развитие социально-бытовой сферы), защита граждан от различных форм социального насилия, регулирование рыночной деятельности на подконтрольной муниципалитету территории. Оплата этих услуг осуществляется в обязательном порядке через сбор налоговых платежей.

На подконтрольной муниципалитету территории (по существу, на рынке товара муниципалитета) его пакет услуг в краткосрочном периоде будет потребляться вне зависимости от качества услуг и стоимости пакета. Таким образом, муниципалитет представляет собой сверхмонополиста, монопольная власть которого в краткосрочном периоде практически не ограничена (особенно в силу института прописки, удерживающего людей на местах их проживания). Разумеется, в долгосрочном периоде монопольная власть муниципалитета гораздо ниже. Резкие шаги могут привести к уходу потребителей с рынка (перемещению предприятий и бегству населения из муниципалитета или региона).

2.2Различие между фирмой и муниципалитетом

Итак, с точки зрения экономического анализа существует много характеристик, общих для муниципалитетов и фирм. Но стоит сказать и о существенных различиях между муниципалитетом и фирмой как экономическими агентами. И тот, и другая действуют в определенной экономической среде как кибернетические системы с обратной связью. Однако существенно рознится степень их воздействия на эту среду. Воздействие фирмы на среду всегда менее значимо. Помимо этого, в долгосрочном плане деятельность фирм всегда более гибка, между ними всегда может возникнуть конкуренция.

Наконец, текущая политика фирмы оказывает влияние на ее источники дохода в настоящем; в случае муниципалитета его текущая политика оказывает влияние на будущие источники дохода. Например, как правило, снижение налоговых ставок через некоторое время приводит к росту выпуска. В свою очередь, возросший выпуск означает рост налоговых поступлений, которые могут даже превысить первоначальные (до снижения налогового бремени). Текущие действия муниципалитета привели к снижению доходов «сейчас», но эти доходы возрастают «потом». Муниципалитет активно воздействовал на экономическую среду, и обратная связь произошла с определенным (часто довольно значимым) лагом.

К
ибернетическая схема деятельности муниципалитета может быть описана в следующем виде: муниципалитет воздействует на экономическую среду некоторым управлением в момент t₀; в момент t₁ экономическая среда реагирует на это решение. Схематически это представлено ниже.

Рисунок 1 Кибернетическая схема деятельности муниципалитета


Наблюдаемые лаги в воздействии политики муниципалитета на экономическую среду делают принятие решений о муниципальной политике сложнейшей многофакторной задачей. Решение этой задачи требует создания динамической модели, позволяющей реализовывать сбалансированную систему управления бюджетом.

3Динамическая модель бюджета

3.1Оптимизация бюджета в динамике

Рассмотрим практические последствия сравнения фирмы и муниципалитета.

Если фирма и муниципалитет обладают значительным количеством общих характеристик, то к финансовым аспектам деятельности муниципалитета можно применить те же принципы, которые традиционно применяются по отношению к фирме. В статическом моделировании это касается сравнимости основных статистических (относящихся к конкретному моменту времени) характеристик и принципов их оптимизации (например критерии максимизации прибыли и минимизации издержек). В динамическом моделировании интерес представляет задача приведения характеристик к оптимальному значению путем последовательного изменения регулирующих рычагов системы (т.е. сравнение сценариев развития).

Две основных отчетных формы любой фирмы – отчет о прибылях и убытках и отчет о движении денежных средств. В каждый временной период они характеризуют статическое положение фирмы и могут быть использованы для статического анализа в рамках традиционной теории. Однако при прогнозировании развития фирмы (т.е при рассмотрении динамической задачи) конечной целью прогноза также является получение именно этих отчетных форм, – но в динамике. При этом обычно формулируются следующие критерии, которым должен соответствовать сценарий развития:

1. неотрицательность накопленного денежного потока (accumulated cash flow в англоязычной терминологии) на всем протяжении периода планирования;
   
2. максимизация накопленной чистой прибыли к концу периода планирования.
   

Приемлемыми являются те сценарии развития, которые соответствуют обоим критериям. Минимально приемлемыми являются те сценарии, которые соответствуют первому из двух критериев. Если в прогнозе фирма в какой-то период времени имеет отрицательный накопленный денежный поток, это означает, что фирма имеет риск банкротства.

В случае муниципалитета, можно указать следующую аналогию:

1. отчет о прибылях и убытках аналогичен основному бюджету (описывающему расходы и внутренние источники их покрытия);
   
2. отчет о движении денежных средств аналогичен бюджету с учетом источников финансирования дефицита бюджета (то есть, описывающему все поступления и все расходы бюджета).
   

Тогда критерии удовлетворительного сценария финансового развития муниципалитета, аналогичные критериям развития фирмы, таковы:

1. источники финансирования дефицита бюджета должны полностью покрывать этот дефицит;
   
2. в долгосрочном плане бюджет не должен иметь дефицита.
   

Вопрос отсутствия непокрытого дефицита бюджета – вопрос не только экономический, но и социально-политический. Непокрытие бюджетом части расходов означает невыполнение его обязательств перед получателями средств бюджета.

Бюджет в общем случае может описан таблицей, задающей динамический ряд. Эта таблица описывает доходы (T) и расходы (E) без детализации; разница между ними составляет дефицит бюджета (CD). Обычно доходы представляют собой ожидаемые налоговые сборы (TR), хотя могут быть возможны и другие виды доходов (O). Расходы представляют собой текущие расходы (Ex), а также выплаты по долгам предшествующих периодов (R), в том случае, если муниципалитет использовал заемные средства. Разница между ними образует первичный дефицит (T-E). Сумма первичного дефицита и средств покрытия дефицита (F) образует непокрытый дефицит (UD). Накопленный непокрытый дефицит (AUD) представляет собой сумму непокрытых дефицитов всех периодов до текущего, включая его.

Таблица 1 Общий вид динамической модели муниципального бюджета

	t1	t2	t3	t4
Доходы (T)	TR1+O1	TR2+O2	TR3+O3	TR4+O4
Расходы (E)	Ex1+R1	Ex2+R2	Ex3+R3	Ex4+R4
Дефицит (CD)	(T-E)1	(T-E)2	(T-E)3	(T-E)4
Финансирование дефицита (F)	F1	F2	F3	F4
Непокрытый дефицит (UD)	D1+B+(T-E)1	D2+(T-E)2	D3+(T-E)3	D4+(T-E)4
Накопленный непокрытый дефицит (AUD)	UD1	UD1+UD2	UD1+UD2++UD3	UD1+UD2++UD3+UD4

Теперь формализуем принципы оптимальной бюджетной политики:
(1) AUD_i = _(j=1…i)UD_j  0 для i1…T и (2) _(i=1…T)CD_j  max

Здесь сформулирован общий подход. Необходимо рассмотреть более конкретные и практические задачи динамического моделирования бюджета. Рассмотрим две важнейших задачи муниципальной финансовой политики: регулирование уровня налогообложения и использование муниципалитетом заемных средств. Также необходимо рассмотреть простейшие методики оценки доходов и расходов бюджета (без которых невозможно решить поставленные нами задачи).

3.2Методики оценки параметров бюджета

Гибкая система межвременнных причинно-следственных связей в моделях бюджета муниципалитета не позволяет описать формальным образом поведение тех или иных показателей. Поэтому в данной работе сделана попытка скорее описать общую структуру работы в муниципальном финансовом планировании (то, что в англоязычной литературе называется “framework”)

Попытаемся сформулировать некоторые общие принципы оценки параметров бюджета при динамическом моделировании. Очевидно, что моделирование уровня поступлений и выплат в каждый момент времени должно отражать взаимосвязь бюджета со всеми экономическими процессами муниципалитета. Иными словами, модель бюджета должна рассматривать как факторы, влияющие на наполняемость бюджета (налоговая база), так и факторы, изменяющие структуру и объемы расходов бюджета (изменение числа бюджетных организаций, введение или ограничение социальных программ и т.п.).

Оценка налоговой базы производится по основным видам налоговых поступлений и объектов их налогообложения.

Одним из основных источников формирования местных бюджетов являются налоги с оборота. Общая величина ставок по налогам с оборота составляет в среднем от 4 до 7%. Помимо этого в местный бюджет поступает определенная часть сборов по НДС (который, с определенным приближением, можно также считать налогом с оборота).

Другой существенный вид налоговых поступлений – налоги на заработную плату (в первую очередь, подоходный налог). Третий вид налоговых сборов – налог на прибыль. Прибыль косвенным образом связана с оборотом через показатель рентабельности продаж. Определенная часть поступлений идет за счет налога на имущество, объектом налогообложения которого являются постоянные активы предприятий и компаний. Наконец, незначительная доля бюджетов формируется за счет акцизов и прочих видов налогов.

Разумеется, поступления во внебюджетные фонды в рамках нашего подхода также должны входить в бюджет, так как они являются источниками доходов и служат для покрытия некоторых расходов муниципалитета.

Таблица 2 Оценка налогооблагаемой базы для налоговых доходов бюджета

№п/п	виды налогов	налогооблагаемая база	способ расчета налогооблагаемой базы
1	различные с оборота	оборот предприятий	(1) прямая оценка (2) ПрРабМест*КолвРабМест
2	НДС	аналогично налогу с оборота
3	на заработную плату	совокупная з/п	СрЗП*КолвРабМест
4	на прибыль	прибыль предприятий	Оборот*СрНормРент
5	налог на имущество	постоянные активы	прямая оценка
6	прочие	прямая оценка

где КолвРабМест – число рабочих мест в муниципалитете, ПрРабМест – средняя производительность на рабочее место, СрЗП – средняя зарплата, Оборот – совокупный оборот предприятий в муниципалитете, СрНормРент – средняя норма рентабельности предприятий.

Помимо этого муниципалитет может формировать бюджет за счет неналоговых поступлений, в первую очередь, доходов принадлежащих муниципалитету предприятий и продажи этих предприятий в частную собственность. Определенным (хотя вряд ли значимым) источником поступлений может стать продажа муниципального жилья.

С точки зрения автора, более рационально оценивать полный объем налоговых сборов в муниципалитете, а затем по каждому налогу выделять часть, поступающую в местный бюджет, и часть, направляемую в бюджет вышестоящего уровня. В этом случае муниципалитет приобретает дополнительные возможности переговоров с вышестоящими бюджетами.

Разумеется, при оценке поступлений имеет смысл учитывать собираемость того или иного налога. Однако, как правило, предприятия платят местные налоги практически в полном объеме. Причин этому две. Во-первых, руководители муниципалитетов имеют больше рычагов давления на предприятия – в том числе, неформальными способами. Во-вторых, более ясны каналы использования средств местными властями. Эти средства (по большей части, даже со скидкой на коррупцию) идут на финансирование нужд того самого муниципалитета, в котором живет руководство и рабочие предприятий – а значит, предприятия видят прямые выгоды уплаты налогов. В этом случае можно использовать различные коэффициенты собираемости для поступлений в бюджеты разного уровня.

Оценка расходов представляет собой менее сложную задачу. Все расходы бюджета можно разделить на текущие и инвестиционные. Текущие расходы предполагают, в первую очередь, финансирование муниципальных предприятий, обеспечение социальных программ, и прочие актуальные платежи муниципалитета. Инвестиционный бюджет ориентирован на развитие муниципалитета. Он предполагает строительство муниципального жилья, льготное кредитование и дотирование предприятий (например, с целью создания новых рабочих мест).

Текущие расходы можно оценивать двумя методами. Во-первых, можно предполагать постоянной структуру расходов по категориям (например, базируясь на бюджете текущего года) и оценивать только изменения совокупной величины расходов. Во-вторых, можно рассматривать каждый из компонентов текущих расходов отдельно. В этом случае модель бюджета усложняется, однако появляется возможность оценки изменения структуры расходов.

Инвестиционные расходы должны оцениваться по категориям. Для каждой конкретной категории необходимо использовать отдельную оценку. Помимо этого, в динамическом моделировании следует учитывать и эффект инвестиционных расходов на состояние экономики муниципалитета.

Например, расходы на создание новых рабочих мест уже в следующий период времени приносят муниципалитету дополнительный доход (связанный с налогами с оборота и налогами с заработной платы). Другой пример – инвестиции в рамках программ поддержки промышленности ведут к росту оборота (а также к росту основных фондов) – а, следовательно, и к росту налоговых поступлений с производств. Наконец, часть средств, инвестированных в жилищное строительство, возвращается за счет продажи завершенного муниципального жилья.

Во многих муниципалитетах (например, в Москве⁸) применяется методика разделения расходов и доходов на два бюджета. Инвестиционные расходы – в частности, строительство муниципального жилья и объектов социальной сферы, - относятся к бюджету развития. Расходы этого бюджета целесообразно финансировать за счет долгосрочных заимствований (со сроком 15-20 лет). К сожалению, эта широко распространенная на Западе практика в настоящее время вряд ли может быть реализована в России. Попытки отдельных муниципалитетов реализовать ее провалились в связи с многократным ростом стоимости финансовых средств на рынке муниципальных займов после 17 августа 1998 г., что сделало практику заимствования элементарно неэффективной.

Рассмотрим далее некоторые практические задачи динамического моделирования муниципальных бюджетов.

3.3Регулирование уровня налогообложения

Проблема регулирования уровня налогообложения представляет одну из задач, в которых применение инструментов динамического моделирования становится необходимым. Как уже было сказано, влияние политики муниципалитета на состояние муниципальной экономики имеет определенный лаг.

Предположим, что муниципалитет снижает уровень налогообложения в рамках регулируемых местных налогов. Если это снижение будет значимым (иначе говоря, зримым для предпринимателя), то можно ожидать роста деловой активности, выражающегося в создании новых рабочих мест и увеличении общего оборота предприятий. Понятие существенного снижения налогов в данном случае означает, что относительная доля средств, которые предприниматель (или фирма) пускает на выплату налогов, падает. В тот момент, когда снижаются налоги, предприниматель получает своеобразную прибавку к своему оборотному капиталу. Если рентабельность его экономической деятельности достаточно высока, то можно ожидать, что возникший капитал будет направлен на развитие предприятия – и, следовательно, приведет к росту налогооблагаемой базы.

Основная проблема заключается в том, что снижение уровня налогообложения дает мгновенное падение уровня доходов муниципалитета. Изменение уровня доходов можно рассматривать как своеобразные инвестиции в дальнейшее развитие муниципалитета. В дальнейшем эти инвестиции, теоретически, должны принести определенную прибыль. Однако необходимо соизмерять потери и доходы реформы.

Поясним это на примере. Допустим, муниципалитет снижает уровень налогообложения таким образом, что его доходы падают на 20%. Значит, чтобы покрыть его возникшие альтернативные издержки, необходим рост реальной налоговой базы не менее чем на 20%. В номинальном выражении, с учетом инфляции, этот рост должен быть еще выше. И, стоит заметить, такой рост только покрывает альтернативные затраты – он не дает муниципалитету никаких выгод. Чтобы реформа была эффективной, рост налогооблагаемой базы должен превышать потери в доходе.

Итак, мы приходим к следующим заключениям. Во-первых, снижение налогов должно быть значимым, чтобы стимулировать рост налогооблагаемой базы. Во-вторых, относительный прирост этой базы должен превышать относительное падение доходов муниципалитета.

Предположим, что налоги снижаются для всех секторов экономики муниципалитета. Муниципалитет работает с некоторой налогооблагаемой базой (муниципальной экономикой), которая облагается по какой-либо усредненной ставке, например, 10%. Тогда общее снижение налогообложения на два процентных пункта ведет к падению доходов бюджета на 20%; для предприятий же, вероятнее всего, такое снижение окажется несущественным и не сможет простимулировать рост производства.

Можно предположить, что более эффективно использовать «портфельный» подход к сбору налогов. Представим n экономических агентов (или групп агентов), каждый из которых создает некоторую налоговую базу B, облагаемую по ставке t. Общий доход бюджета в этом случае будет T = _(i=1…n)t_iB_i

Можно произвести снижение налогов для индивидуальных агентов (или групп агентов). Тогда снижение доходов муниципалитета на те же 20% может иметь более сильный эффект: например, если группе предприятий, составляющих 20% налогооблагаемой базы, предоставляют временное освобождение от налогов, или же если градообразующему предприятию (допустим, составляющему порядка 40% налогооблагаемой базы) снижают налоги вполовину.

Моделирование бюджетной сферы, по всей видимости, также стоит осуществлять «портфельным» методом, разбивая налогооблагаемую базу по основным группам налогоплательщиков. Прогнозы реакции налогоплательщиков на изменение ставок налогообложения в отраслях и секторах экономики могут быть основаны на экспертных оценках, на данных социологических опросов и на обобщении опыта других муниципалитетов (в особенности накопленного в США и странах ЕС). Стандартная динамика основных экономических величин при изменении налогообложения приведена в Приложении 1.

Прогнозирование эффектов налоговых льгот и налоговых освобождений приобретает особую значимость при разработке комплексных социально-экономических программ развития. В частности, описанные методы были применены при оценке эффективности льгот для предприятий научно-производственной сферы в программе развития первого российского наукограда⁹, в разработке которой автор принимал непосредственное участие.

3.4Использование заемных средств

Покрытие дефицита денежных средств за счет займов представляет собой другую важную проблему, в которой аналогия муниципалитета и фирмы оказывается достаточно плодотворной. Если фирма использует заемные средства, эти средства должны быть возвращены по прошествии определенного срока. Невозможность возврата заемных средств означает банкротство фирмы.

В случае бюджетной политики муниципалитетов и регионов займы часто являются источниками финансирования бюджетного дефицита. Практика заимствования на открытом рынке путем выпуска облигаций и других ценных бумаг широко распространена на Западе, в частности, в США. В России первые займы были осуществлены в 1992 г., пик их популярности приходится на 1996-97 гг., когда процентные ставки по облигациям снизились до приемлемого уровня (при котором заемщики имели возможность выплачивать проценты и обслуживать основную часть долга). Кризис существенно ухудшил положение регионов и муниципалитетов-заемщиков, и после 17 августа произошел ряд дефолтов по субфедеральным облигациям.

В отношении банкротства (или дефолта) существует значимое различие между фирмой и муниципалитетом. Предприятие, ставшее банкротом, прекращает свое существование; его имущество распределяется между кредиторами в установленном законодательством порядке. В отличие от предприятия, муниципалитет сохраняет юридическое лицо и право экономических операций. Дефолт ведет к тому, что муниципалитет в будущем не сможет использовать заемные средства для финансирования своих расходов – и поэтому потери от дефолта обычно существенно выше возможных выгод. Ограничение источников дохода муниципалитета и снижение доверия к нему как к экономическому партнеру являются достаточной угрозой для того, чтобы большинство муниципалитетов стремилось избежать дефолта.

Однако если муниципалитет стремится избежать дефолта, это означает, что к моменту возврата основной части долга должны быть созданы денежные средства, достаточные для осуществления этой операции. Следовательно, муниципалитет должен планировать бюджетную политику не в статике (оптимизировать ее в данной точке), а в динамике (достигать наилучших результатов на некотором временном горизонте).

В этом случае динамическая таблица бюджета, уже рассмотренная нами ранее, приобретает следующий вид (Таблица 3).

Таблица 3 Динамическая модель бюджета в случае использования заемных средств

	t1	t2	t3	t4
Доходы (T)	TR1	TR2	TR3	TR4
Расходы (E)	E1	E2+(r+s)*B	E3+(r+s)*B	E4+(r+s)*B
Дефицит (CD)	(T-E)1	(T-E)2	(T-E)3	(T-E)4
Дотации (L)	L1	L2	L3	L4
Займы (B)	B	0	0	0
Непокрытый дефицит (UD)	D1+B+(T-E)1	D2+(T-E)2	D3+(T-E)3	D4+(T-E)4
Накопленный непокрытый дефицит (AUD)	UD1	UD1+UD2	UD1+UD2++UD3	UD1+UD2++UD3+UD4

В приведенной таблице предполагается, что заем производится начале планирования, и что далее выплачивается фиксированный купонный доход (r процентов от суммы займа) и равная часть основного долга (s процентов от суммы займа).

Так как (r+s)>0, то возможность построения муниципалитетом бездефицитного бюджета только одна: TR_i-E_i>(r+s)*B для i>1. То есть, при принятии муниципалитетом решения об использовании заемных средств следует рассчитывать, сможет ли его собственный бюджет (комбинация собственных доходов и собственных расходов) в последующих периодах обеспечивать базовый профицит бюджета, равный сумме выплат по долгу в соответствующий период.

Так как сокращение расходной части бюджета – процесс болезненный и связанный с массой социальных проблем (простой пример – сокращение бюджетных заработных плат или пенсий), предположим, что расходы бюджета постоянны. Тогда доходы бюджета в последующие периоды после первого должны превышать первоначальные доходы на (r+s)*B/TR₁. Если предположить UD₁=0, то доходы последующих периодов должны быть выше исходных на долю базового дефицита бюджета в первом периоде, равную (r+s) процентов суммы дефицита.

Итак, заимствования могут загнать муниципалитет в определенную финансовую ловушку. Возврат средств может быть произведен только в том случае, если ожидается (или стимулируется) рост доходов. Спонтанный рост доходов муниципалитета вряд ли возможен, обычно он происходит за счет действий самого муниципалитета. Именно поэтому неэффективным представляется направлять займы на финансирование текущих расходов муниципалитета – более эффективно использовать их на элементы программы развития с перспективой возврата средств. Довольно успешным в этом отношении представляется опыт займов г. Москвы, в котором займы, взятые под гарантии московского правительства. вкладывались в отобранные конкурсным путем инвестиционные проекты¹⁰.

4Относительные характеристики бюджета

4.1Понятие относительных характеристик

Под относительными характеристиками бюджета понимаются различные коэффициенты, характеризующие структуру бюджета и его основных составляющих. Эти коэффициенты могут быть заданы как отношения между различными абсолютными параметрами бюджета.

Как и в случае анализа фирмы, относительные характеристики могут достаточно точно диагностировать состояние бюджета и тенденции его развития. Рост (или снижение) тех или иных показателей может свидетельствовать об общем ухудшении или улучшении состояния муниципалитета. Помимо этого, относительные характеристики могут вскрывать глубинные закономерности в состоянии и развитии муниципалитета или региона. Целью оптимизационной политики в этом случае может стать приведение структуры бюджета к определенным нормативам. Относительные характеристики бюджетной политики были использованы в качестве целевых индикаторов в программе развития наукограда г. Обнинска¹¹.

4.2Основные типы коэффициентов

Важнейшим видом индикаторов бюджетной политики можно считать показатель финансовой независимости муниципалитета, или уровень покрытия собственными доходами необходимых расходов. Этот показатель характеризует степень бездотационного развития муниципалитета.

Под бездотационным развитием понимается обеспечение функционирования социально-экономической сферы муниципалитета на основе собственных доходов в рамках установленных (и переданных) прав и полномочий органов местного самоуправления при достижении государственных минимальных социальных стандартов. Собственные доходы в данном случае – налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за местным бюджетом полностью или частично федеральными законами и законами субъектов РФ, а также вводимые органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, в качестве основного измерителя финансовой независимости используется показатель уровня покрытия собственными доходами необходимых расходов, который определяется как разница между необходимыми расходами муниципального бюджета и его собственными доходами.

Целевым значением этого индикатора можно считать значения, близкие к единице.

Другим, более общепризнанным индикатором эффективности финансовой политики следует считать показатель дефицита бюджета, рассчитываемый как отношение абсолютного дефицита (профицита) бюджета к общей сумме расходов бюджета. Как уже упоминалось, целевым критерием может стать неотрицательность этого показателя.

При оценке доходной части бюджета может быть использован показатель дотационности, рассчитываемый как отношение дотаций к собственным доходам бюджета. О целевых значениях этого показателя нельзя говорить столь же определенно, как и в других случаях. Так как дотации представляются собой финансовую помощь на безвозмездной основе, многие муниципалитеты заинтересованы в высоком уровне дотационности. С другой стороны, дотационные средства могут быть связанными, то есть, могут предоставляться только под условие финансирования с их помощью определенных видов расходов, что ограничивает финансовую мобильность муниципального бюджета. Помимо этого, в качестве условия предоставления дотаций вышестоящий бюджет вправе потребовать определенных шагов от муниципалитета, что лишает местное самоуправление существенной доли самостоятельности в принятии решений.

Аналогичным показателем можно считать показатель донорства муниципального бюджета, рассчитываемый как отношение налоговых перечислений в бюджеты вышестоящих уровней к трансфертам из этих бюджетов. Целевым значением данного индикатора могут являться значения, большие единицы.

Наконец, интерес представляют показатели структуры расходов бюджета. Они могут рассчитываться как доля статьи (или группы статей) расхода в общей сумме расходов бюджета. Наиболее важными, как правило, являются доля бюджета развития и доля расходов на социальную политику и на жилищно-коммунальное хозяйство. Рост доли бюджета развития обычно служит хорошим индикатором – как правило, муниципалитет не реализует инвестиционные программы, если у него недостаточно средств для финансирования социальных программ. Рост доли расходов на социальную сферу может иметь двоякий смысл – действительный рост финансирования социальных программ и ЖКХ, либо же сокращение финансирования прочих программ. Поэтому динамика этого индикатора должна быть сопоставлена с динамикой еще одного возможного показателя бюджетной политики – расходов на душу населения муниципалитета.

Предельной задачей использования относительных характеристик бюджетной политики является составление методологии бюджетного финансового анализа. Этот анализ должен быть аналогичен финансовому анализу предприятий, позволяющему диагностировать внутренние проблемы фирмы и находить пути их решения¹². Автором были проведены предварительные расчеты для региональных бюджетов¹³, характеризующие средние и пограничные значения описанных коэффициентов. Однако в силу ряда причин региональная бюджетная политика менее гибка при динамическом регулировании, поэтому интерес представляет нахождение именно предельных значений описанных коэффициентов для муниципалитетов. Исследование этой проблемы ведется в настоящий момент, его результаты позволят говорить о развитии описанного направления.

5Заключение

Можно рассмотреть муниципалитет (или регион) как экономического агента, аналогичного фирме, реализующего на условном рынке (подконтрольной территории) свой продукт (пакет услуг по обеспечению безопасности и контроля социума). Оплата этих услуг муниципалитета производится в обязательном порядке через сбор налогов. Помимо этого муниципалитет активно выступает как экономический агент на общеэкономических рынках – рынке жилья, рынке кредита и других.

Вместе с тем, политика муниципалитета тесно связана с состоянием его экономической среды (как прямыми, так и обратными связями), что делает принятие решений о муниципальной политике сложнейшей многофакторной задачей. Решение этой задачи требует создания динамической имитационной модели, позволяющей учитывать большинство факторов. Поэтому в работе рассматривается методология оценки параметров бюджета и взаимосвязанных с ним параметров налогооблагаемой базы, что облегчает построение имитационной модели бюджета.

Рассматривая муниципалитет как фирму, мы можем по аналогии применить к муниципалитету те принципы планирования и оптимизации в динамике, которые используются при финансовом менеджменте фирм.

Две основных отчетных формы любой фирмы – отчет о прибылях и убытках и отчет о движении денежных средств, - аналогичны основному бюджету (описывающему расходы и внутренние источники их покрытия) и бюджету с учетом источников финансирования дефицита бюджета (то есть, описывающему все поступления и все расходы бюджета).

Формулируя критерии оптимизации в динамике, можно предложить следующий вариант определения удовлетворительных и наилучших сценариев:
(a) источники финансирования дефицита бюджета должны полностью покрывать этот дефицит (иначе говоря, непокрытый дефицит (профицит) больше нуля) и (b) в анализируемом временном отрезке бюджет должен стремиться достигать максимального накопленного базового профицита (или минимального базового дефицита). Эти правила аналогичны правилам неотрицательности накопленного денежного потока и максимизации прибыли на временном отрезке.

Сформулированные критерии способствуют решению многих актуальных динамических задач муниципалитета, таких, как регулирование уровня налогообложения (с целью стимулирования экономического роста) и использование заемных средств для финансирования базового дефицита бюджета.

Наконец, по аналогии с финансовым анализом на фирме (который является важнейшей частью корпоративного финансового менеджмента) можно ввести группы коэффициентов, раскрывающих текущее состояние и диагностирующих текущие проблемы бюджета (степень дотационности, финансовой независимости и др.). Приведение этих коэффициентов к определенным целевым значениям также может стать критерием оптимизации бюджетного сценария.

Приложение 1. Динамика основных экономических показателей при изменении уровня налогообложения.

Условная динамика отображена на следующих графиках.





Через некоторое время после уровня налогообложения происходит расширение налогооблагаемой базы. Причиной этого является экономический рост, связанный со снижением налогового бремени. Динамика дохода муниципалитета такова: сразу после снижения налогов происходит падение доходов, которое длится некоторое время, до начала реакции экономического окружения. Затем начинается рост доходов, который (при эффективности реформы) должен через некоторое время превысить исходный уровень.