Государственное и региональное управление сословной монархии в XVII веке

Вид материала

Документы

Содержание Становление городского государственного и Изменение сословного дворянского, церковного 3. Управление крестьянами

Подобный материал:

• Содержание курса литература XVII века I. XVII, 159.97kb.
• Расписание на Iсеместр группы мэ411 Профиль «Государственное и региональное управление», 68.58kb.
• Н. П. Павлов-Сильванский увидел в эпохе Грозного переходный момент от феодализма, 207.56kb.
• Столетием позже в XVII веке, 318.08kb.
• Английская революция XVII в. Основные этапы и законодательство. Протекторат Кромвеля., 146.25kb.
• Вариант в XVII веке в состав российского государства вошли земли, 24.99kb.
• В XVII веке Голландия стала образцовой капиталистической страной, 13.08kb.
• Лекция 12. Россия в XVII веке План, 122.1kb.
• План лекции: Политико-правовые учения в Голландии в ХVII веке. Политические и правовые, 537.58kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Экономическая теория», 103.39kb.

Становление городского государственного и

общественного управления

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, на­ходились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, ко­мендантами, воеводствами, вводились должности исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действо­вали магистраты, городничие, ведущие функциональную родо­словную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стиму­лированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности².

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы¹. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил адми­нистративные, полицейские и другие функции. В столичных го­родах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выбор­ные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бур­мистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функция­ми суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, сове­стных и сиротских судов, ратуш формировалось городское обще­ственное самоуправление, которое функционировало под посто­янным и строгим контролем губернаторства, городничества, ор­ганов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и станови­лись крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного ста­туса, единообразия, что сопровождалось произволом руководи­телей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требова­ло адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Гра­мотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.², которая стала первым в истории управления раз­вернутым законом организации городского управления и сопро­вождалась позднее целой серией городовых положений об уст­ройстве городской жизни. Закон сохранил государственное го­родское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской ду­мой, в) шестигласной думой, г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладав­шие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имуще­ственный ценз постоянно повышался, особенно в крупных горо­дах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», — такое уста­новлено цензовое право общественного управления. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди на­емного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого иму­щества и капитала.

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов¹, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемы­ми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

Градское общество имело право юридического лица, собствен­ность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др.

Собрания общества проводились по каждому из шести разря­дов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его при­казанию раз в три года выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в ма­гистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шести­гласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, ког­да «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обыва­тельскими книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купечес­кие общества, избиравшие свои исполнительные управы и стар­шин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмасте­рьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надле­жало руководствоваться и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам и параметрам ведения городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не мог­ли справиться. «Грамота» предписывала администрации, город­ской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограничен­ных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоя­тельностью, опекалась пристально губернатором, который конт­ролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казен­ной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со свои­ми общественными нуждами и пользами». Жалобами же на город­скую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управ­ления.

Деятельность городского общественного управления ограни­чена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обыва­тельских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчис­лений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядитель­ного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим»¹. Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и раз­вить свое самоуправление»². Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных раз­рядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. опреде­лена законодательно полицейская регламентация городской жиз­ни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы бла­гочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для по­лиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочи­ния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с по­лицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах — упра­вы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены полицейские округа — «части» по 200—700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50—100 дворов, где полицейский надзор осуще­ствляли квартальный надзиратель и его помощник — кварталь­ный порутчик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называв­шиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположен­ных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресто­ранами, другими общественными учреждениями, тушили пожа­ры, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усили­лись бюрократическая централизация, полицеизация, обществен­ные начала.


Изменение сословного дворянского, церковного,

крестьянского, казачьего управления

Для второй половины XVIII в. характерно развитие сослов­ного управления в России. В отличие от Запада, где разрушались феодальные устои, сословные перегородки в обществе и государ­ственном управлении, формировались общедемократические вла­стные и представительные органы, в Российской империи были усилены как сословная замкнутость общества, так и сословный характер государственного управления. Обусловлено это поли­тикой упрочения феодальной абсолютистской монархии, поли­тического оформления сословной структуры феодального обще­ства, которое стало коррозироваться под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.

Каждому сословию власть определила конкретные обязан­ности, повинности, права, привилегии, место во власти и управ­лении. Соответственно этому определена и социальная направ­ленность административных реформ, подчиненность их выраже­нию главным образом сословных интересов дворянства: 1. Возникнув как служилое сословие, дворянство к середине XVIII в. стало сильным, богатым. Составляя 1% населения, оно владело подавляющим большинством производительно­го богатства России, огромными поместьями с миллионами крепостных крестьян, большинством уральских металлурги­ческих заводов, опиралось на крепнущую экономическую ос­нову, пользовалось расширяющимися привилегиями¹. В 1762 г. дворянство было освобождено от обязательной граж­данской службы и личных податей.

Идеологией самодержавного абсолютизма стало фактически обеспечение интересов господствующего благородного сословия. Не было недостатка в провозглашенных Екатериной II «забот» о благоденствии, безопасности, спокойствии всех подданных, но реально она заботилась об усилении позиций дворянства, кото­рое стало «руководящим классом» в управлении. Окрепло и «лич­ное дворянство», не владеющее крепостными, не передаваемое по наследству, что отразило курс на усиление роли благородного сословия в государственной жизни.

Сложилась в государственном управлении ситуация, для ко­торой характерны неограниченная власть монарха и сильное вли­яние в управлении дворянства, дворянской чиновной бюрокра­тии.

Дворянство организовано политически. В 1766 г. Екатерина II утвердила выборную должность уездного предводителя дворян­ства сроком на два года для руководства выборами депутатов в Уложенную комиссию и исполнения других высочайших требо­ваний.

По губернской реформе 1775 г. созданы дворянские собра­ния, как уездные, наделенные правом юридического лица, так и губернские с выборными предводителями уезда и губернии, ко­торые заметно усилили дворянскую организацию и ее роль в гу­бернском, уездном управлении, придали монархическому управ­лению яркий дворянский характер.

Апогеем возвышения роли дворянства в российском управ­лении стала «Грамота на права, вольности и преимущества бла­городного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г.¹, где под­тверждены прежние и установлены новые права и привилегии господствующего феодального сословия.

Во-первых, интересы дворянства отождествлены официаль­но с государственными. Государство обрело статус дворянского, обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, осво­божденного от телесных наказаний; монопольное право на зем­лю, крепостных, на свой сословный суд, права распоряжаться имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги, не платить податей, сохранять и передавать по наследству иму­щество, выезжать беспрепятственно за границу в случае уголов­ных преступлений; и др.

Во-вторых, дворянство объединялось в свои сословные об­щества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его корпоративных ин­тересов, подчиняющие государство этим узкосословным инте­ресам.

В-третьих, кроме государственного управления, создавалось параллельно ему особое дворянское общественное управление со своей системой органов с целью повышения роли дворянства в государственных делах. Губернское дворянское собрание полу­чило тоже право юридического лица.

Комплектованию служилого состава чиновников подчинена деятельность дворянского депутатского собрания, предусмотрен­ного той же жалованной грамотой. Состояло оно из губернского предводителя дворянства, председательствующего и в этом со­брании, и по одному депутату от каждого уезда. Рассматривало предварительно вопросы, подлежавшие обсуждению на дворян­ских собраниях, вело учет личного состава, родословные книги под контролем департамента герольдии Сената, выдавало грамо­ты и свидетельства о внесении дворянских родов в губернскую родословную книгу, участвовало в наложении опеки на имения и в исключении отдельных лиц из местного дворянского собрания, общества¹. Дворянство представлялось Екатерине II воплощени­ем подвластного ей, послушного российского народа, который, как отмечено в «Грамоте», «верою к Богу и верностью к престолу управляем»².

Екатерининские реформы ориентированы целеустремленно на обеспечение дворянству решающей роли в государственном управлении при абсолютной власти монарха. Они укрепили со­словную ограниченность управления государством. В то же вре­мя ограничивался доступ в высшее сословие лиц из других со­словий.

При абсолютизации власти и управления в XVIII в. россий­ское дворянство пережило тогда «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила деградацию и в последую­щем гибель служилого сословия, ибо устранена была зависимость между корпоративными интересами дворянства и его государ­ственными функциями. Понижалась способность дворянского сословия руководить обществом, и оно быстро превращалось в «историческую ненужность»³.

2. Екатерина II продолжила линию Петра I на ограничение прав духовенства, усилила государственное управление церковью, решительно подчиняя ее абсолютной монархии с учетом вли­яния церкви на управление, жизнь общества и исходя из на­веянной «Духом времени» Ш.Л. Монтескье перспективы ос­лабления и практического исчезновения духовенства как сословия.

Духовенство оказалось в полном подчинении у органов самодержавной власти и управления. Переведенное на штатные окла­ды, финансируемые государством, оно лишилось права владеть землей и крестьянами⁴, что одновременно с сокращением сети монастырей, ограничением церковного управления стало ущем­лением православия. Необратимым оказался процесс уничтоже­ния церковно-монастырского землевладения, образования новой огосударствленной церкви с ограниченным внутрицерковным уп­равлением.

3. Управление крестьянами охватило 90% населения, лишен­ного элементарных гражданских прав, даже права присягать императору. Во второй половине XVIII в. изменилось в соот­ветствии с социально-политическими приоритетами самодер­жавия.

Во-первых, расширен и ужесточен институт крепостничества. Помещики получили расширенные вотчинные права в отноше­нии находившихся в их собственности крепостных, могли ссы­лать строптивых крестьян в Сибирь, на каторгу, сурово наказы­вать за попытку жаловаться на господина. Крепостники имели абсолютную власть над своими крестьянами-рабами, распоряжа­лись их жизнью на правах собственности, продавали, покупали, меняли, судили, наказывали. Помещичье (вотчинное) управле­ние крепостными не имело правовой основы, было самым жес­токим и архаичным институтом феодального режима, вызывая массовый протест крестьянства, которое держали в темноте и за­битости, и осуждение как прогрессивного отечественного дворян­ства, так и западноевропейских просветителей.

Во-вторых, введена новая система управления государствен­ными крестьянами, насчитывавшими 5 млн. ревизских душ, проживавшими на просторных землях Поволжья, Севера, Сибири и др. По закону 1797 г. они управлялись губернскими казенными палатами, их уездными структурами, несли тяжелые подати и повинности и сохранили чрезмерно ограниченные законами пра­ва в социально-экономической сфере, ведении хозяйства, занятия промыслами. Организованы сословное крестьянское обще­ственное управление, волостные и сельские учреждения, действо­вавшие под руководством административно-полицейских орга­нов, помогавшие выполнять им налоги, повинности, комплекто­вать армию на основе рекрутчины. В отдельных селениях прово­дился сельский сход государственных крестьян. Избирались сель­ский старшина, его помощники — староста, сборщик податей, сотские и десятские, выполнявшие полицейские функции под на­чалом чинов уездной полиции. 6000 ревизских душ составляли государственную волость — административную, полицейскую единицу. Представители сельских сходов — от 1 до 20 дворов — проводили волостной сход, избирали волостное правление в со­ставе волостного головы, двух заседателей по хозяйственным и полицейским делам.

В-третьих, Учреждением об императорской фамилии (5 ап­реля 1797 г.) упорядочено управление удельными (царскими) кре­стьянами с целью извлечения средств на содержание растущей императорской фамилии (семьи). Создано ведомство Департамен­та уделов во главе с министром. Образованы специальные струк­туры — экспедиции удела на местах, при казенных палатах в де­вяти губерниях, где были компактно сосредоточены принадле­жавшие фамилии крестьяне и земли. Царские крестьяне организованы административно в удельные волости по 3000 ревизских душ в каждой, которыми управляли непосредственно сельские приказы. В эти сословные учреждения крестьянами под руковод­ством чиновников избирались удельный голова — «первый на­чальник крестьян», приказной старшина по полицейским делам, казенный старшина по податям и повинностям, писарь. Сельс­кий приказ являлся финансовым и полицейским органом, обес­печивал исполнение распоряжений Департамента уделов, других властных органов, распределял подати и повинности, собирал налоги, рассматривал мелкие тяжбы и проступки крестьян. В от­дельных деревнях удельной волости созывались сельские сходы для избрания старост и ведавших порядком, безопасностью сотс­ких, десятских, являвшихся по сути нижними полицейскими дол­жностными лицами

Усилены административные и полицейские функции управ­ления государственными и удельными крестьянами, сохранен самодержавно-феодальный характер управления крестьянством. Не была введена в действие подготовленная жалованная грамота государственным крестьянам¹.

4. Екатерина II продолжила тенденцию формирования государственного управления казачеством, ограничения казачьего самоуправления, «расказачивания», начатого Петром I, который ликвидировал казачий круг, отменил выборность главного атамана, учредил вместо выборного должность назначаемого царем на­казного атамана, переселил насильно тысячу семей казаков с Дона на Астраханскую и Гребенскую линии, где большая часть каза­ков погибла, а оставшихся в живых перевели на Терек в так на­зываемое терско-семейное войско.

В 60-е гг. было развернуто наступление на казачье сословное управление. Решительно и радикально ущемлялись права каза­чества, расширялись сеть и сфера государственного чиновного люда в казачьем управлении. В 1764 г. ликвидированы на Лево­бережной Украине гетманство и полковое управление, создана Малороссийская коллегия, назначен генерал-губернатор Малой России.

После народной пугачевской войны усилилось государствен­ное регулирование жизни казаков. Земли войска Донского, Азов, крепость св. Димитрия Ростовского и вся Азовская губерния под­чинены в 1775 г. наместнику Г.А. Потемкину. Ликвидирована казачья автономия. Учреждено гражданское войсковое правитель­ство для управления всеми делами войска Донского, ставшего субъектом системы имперского центрального управления. Граж­данское управление на Дону строилось на основе общероссийско­го законодательства и по типу губернской администрации². Лик­видировано Запорожское казачье управление. Казацких старшин выслали или ублажили землями и офицерскими чинами. Рядо­вые казаки образовали с разрешения Екатерины Черноморское казачье войско, подчиненное Таврическому губернатору. Значительная часть казаков переселилась в Восточное Приазовье меж­ду реками Ея и Кубань, часть ушла в Турцию, образовала за Ду­наем Задунайскую сечь. Волжское казачье войско было лишено земли, вольностей, подчинено Военной коллегии, частично пе­реселено. На Яике отменена выборность войсковых атаманов.

Образованные в 1782 г. на территории бывшей Гетманщины Киевское, Черниговское, Новгород-Северское наместничества вошли в сферу имперского управления, ликвидирована относи­тельная автономия Малой России. Вместо казацких сформирова­ны первоначально гусарские полки, затем они заменены армей­скими частями. Введено деление на губернии, уезды с соответ­ствующим управлением. Рядовое казачество стало «войсковыми обывателями», а украинское шляхетство, старшины обрели все права и привилегии российского дворянства.

Казачество продолжало нести воинскую государеву службу, являлось, как и купечество, горожане, полупривилегированным сословием, было освобождено от подушной подати, рекрутской повинности¹. Курс на усиление государственных начал в казачь­ем управлении породил устойчивую тенденцию. Тенденция расказачивания получила в условиях развития капитализма логиче­ское продолжение и свое завершение.