Geum.ru

14. Органы государственной власти и их деятельность по обеспечению миграционной политики в Российской Федерации

Вид материалаДокументы

Содержание


1. Институциональная структура реализации миграционной политики.
2. Общая характеристика деятельности высших органов государственной власти в области миграции населения, их задачи и функции.
3. Основные функции исполнительных органов государственной власти в области миграции.
Контрольные вопросы
Подобный материал:
  1   2   3




Тема 14. Органы государственной власти и их деятельность по обеспечению миграционной политики в Российской Федерации.


Учебные вопросы:
  1. Институциональная структура реализации государственной миграционной политики.
  2. Общая характеристика деятельности высших органов государственной власти в области миграции населения, их задачи и функции.
  3. Основные функции исполнительных органов государственной власти в области миграции.
  4. Деятельность органов государственной власти в процессе экстремальной миграции населения в кризисных ситуациях в России.


1. Институциональная структура реализации миграционной политики.

Для реализации миграционной политики как части государственной системы управления должна быть создана соответствующая структура. Чтобы проведение политики было эффективным, эта структура, по справедливому мнению О.Д. Воробьевой, должна иметь:

-центральное учреждение по миграции с региональными отделениями, с компетентным персоналом и соответствующим бюджетом;

-распределение обязанностей между центральными, региональными и местными властями и общественными и нерпавительственными организациями, занимающимися проблемами мигрантов;

-надежную и адекватную информационную систему, включая научно-исследовательское обеспечение;

-нормативно-правовую базу по вопросам миграции населения, иммиграции и гражданства;

-механизм контроля за реализацией законодательства на практике и расходованием средств бюджета;

-технические возможности для осуществления иммиграционного контроля;

-систему подготовки квалифицированных кадров и руководителей в области управления миграционными процессами.1

В начале 90-х годов Россия была не готова к разработке и реализации новой миграционной политики, к приему и обустройству на своей территории огромных масс обездоленных людей, к борьбе с незаконной миграцией. Не было опыта, средств, законодательной базы и государственного органа, на который можно было возложить решение этих проблем.

Указом Президента Российской Федерации в июне 1992г. практически в условиях чрезвычайной ситуации была создана Федеральная миграционная служба России (ФМС России), на которую были возложены функции головного координирующего органа по миграционной политике. Новая структура должна была максимально оперативно включиться в решение в первую очередь абсолютно новых и очень болезненных проблем по приему, размещению и обустройству вынужденных мигрантов.

Первое Положение о ФМС России было утверждено в марте 1993 г.

В 1993-1994 гг. на ФМС России были дополнительно возложены функции организации иммиграционного контроля, разработки и реализации мер в области внешней трудовой миграции. Задачи, поставленные перед ФМС России, можно было сгруппировать в четыре основных блока:

-создание и совершенствование миграционного законодательства;

-прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;

-создание системы иммиграционного контроля;

-разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

На протяжении 1992-1993 гг. создана во всех субъектах Российской Федерации система региональных органов ФМС России строго вертикального подчинения (территориальные миграционные службы (ТМС), в 32 субъектах – центры временного размещения вынужденных переселенцев (ЦВР), центры временного размещения иностранцев (ЦВРИ), пункты первичного приема (ППП), посты иммиграционного контроля (ПИК), базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебно-методический центр, несколько позже – представительства ФМС России за рубежом.

Реализация государственной миграционной политики осуществлялась через систему органов, учреждений и подведомственных организаций ФМС России в тесном контакте с другими федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами исполнительной власти в субъектах федерации, международными, общественными, неправительственными и благотворительными организациями. Через систему территориальных миграционных служб осуществлялась непосредственная реализация норм законодательства в области вынужденной миграции. Сразу по прибытии и обращению в территориальную миграционную службу все вынужденные мигранты получали первичную материальную помощь в форме единовременного денежного пособия. Семьи, не имеющие возможности для самостоятельного временного обустройства, могли проживать на полном государственном обеспечении в течение трех месяцев в центрах временного размещения вынужденных переселенцев и центрах временного размещения иностранцев.

За время существования ФМС России (с 1992-го по 1999 г.) в территориальные органы обратились и прошли процедуру определения правового статуса почти 1,8 млн. человек, в отношении 1432 тыс. человек вопрос был решен положительно. С июля 1997 г. действует механизм снятия с учета по истечении срока действия статуса. Это объективный процесс, предполагающий получение переселенцем гарантированной государственной поддержки по обустройству на новом месте жительства. Действующим законодательством предусмотрено продление действия статуса лица, не получившим такой поддержки.

Сеть ЦВР создавалась с учетом направлений основных потоков вынужденных переселенцев и мест их наибольшей концентрации в субъектах Российской Федерации. Одновременно ЦВР могли принимать и размещать до 3,5 тыс. человек. Во время обострения различных региональных конфликтов число вынужденных мигрантов в ЦВР резко возрастало. Так. За время урегулирования конфликта в Чечне через систему ЦВР прошли более 60. тыс. человек.

В связи с ростом численности вынужденных переселенцев, прибывающих из зон межнациональных конфликтов и перенесших глубокие психологические стрессы, встал вопрос о создании центров медико-психологической реабилитации и оздоровления. Такие центры действуют в Московской области («Ватутинки») и в Краснодарском крае («Магрии»). Ежегодно реабилитацию в них проходят более 2 000 человек.

Вопросами реализации миграционной политики в рамках своей компетенции, помимо ФМС России, и в тесном взаимодействии с ним занимались более 25 федеральных органов исполнительной власти и практически все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В результате за прошлые годы наиболее сложные вопросы миграционной политики удалось перевести из ряда тупиковых проблем в ряд нормально решаемых задач: прием и обустройство вынужденных мигрантов, функционирование системы иммиграционного контроля, использование иностранной рабочей силы и т.д. В рамках созданной системы постепенно отрабатывались вопросы, требующие тесного взаимодействия всех ветвей власти, так как все проблемы, связанные с миграцией, особенно обустройство переселенцев на новом месте жительства, использование иностранной рабочей силы, предоставление убежища, крайне разнообразны как в социальном, так и в экономическом плане.

Работа с иностранным гражданам, ищущим убежище на территории Российской Федерации проводилась специализированными органами в системе ФМС России во взаимодействии с Федеральной пограничной службой России, Министерством внутренних дел России, Федеральной службой безопасности России. При этом работа с иностранцами, проводимая службами в системе ФМС России, принципиально отличалась от той деятельности, которую осуществляли ФПС России, МВД России и ФСБ России. В функции и задачи последних входило выявление нарушителей порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезде из нее. Мероприятия по определению правового положения иностранных граждан, ищущих убежище, приводила ФМС России в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», Указом Президента Российской Федерации «О мерах по проведению иммиграционного контроля» и последующими Постановлениями Правительства Российской Федерации в этой сфере.

В пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации было организовано 114 постов иммиграционного контроля, в центральном аппарате ФИС России – Иммиграционное управление, а в миграционных службах субъектов Российской Федерации – подразделения по работе с лицами, ищущими убежище и беженцами. В результате удалось заложить основу логически единой системы для работы с иностранцами, ищущими убежище на территории Российской Федерации.

Новой функцией для создания структуры управления миграционными процессами явилось регулирование процессов в области внешней трудовой миграции.

Начиная с 1994 г. через систему органов ФМС России осуществлялся контроль за работодателями по привлечению и использованию на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы. Основная задача – предотвращение нелегальной трудовой миграции и, как следствие, использования демпинговой рабочей силы из-за границы; легализация ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства. Контролировалось соблюдение работодателями условий целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов, норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся – мигрантов.

В этом направлении органы ФМС России тесно взаимодействовали с администрациями субъектов Российской Федерации, на территорию которых привлекалась иностранная рабочая сила. На уровне администраций определялась целесообразность такого привлечения в каждом случае. За период с 1994 г. иностранная рабочая сила привлекалась и использовалась на территории 84 субъектов Российской Федерации.

Разрешения на привлечение иностранной рабочей силы являлись основанием для выдачи консульским учреждениям Российской Федерации за границей виз иностранцам, въезжающим в Россию с целью осуществления трудовой деятельности.

Работа по контролю за соблюдением установленного порядка привлечения иностранной рабочей силы проводилась во взаимодействии с органами МИД России, МВД России, Минтруда и Министерства по налогам и сборам России.

ФМС России осуществляла также лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за границей, установленное Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Действующая система лицензирования направлена на защиту прав граждан России, обращающихся к услугам посреднических организаций по трудоустройству за границей, предотвращение и пресечение попыток использования этой сферы для извлечения незаконного дохода.

Заложены основы системы надзора за организациями-лицензиатами, а также механизма пересечения указанной деятельности организациями, не имеющими лицензии. Работа в этом направлении проводилась в тесном взаимодействии с правоохранительными органами.

Следовательно, в работе с иностранной рабочей силой были задействованы внешнеполитические, экономические, правоохранительные, силовые структуры, органы управления на местах.

Чтобы отстаивать и продвигать интересы Российской Федерации в сфере миграции на международной арене, осуществлялось регулярное взаимодействие с международными структурами, в частности, участие в работе исполнительных органов крупнейших международных организаций (УВКБ ООН, МОМ), а также соответствующих международных конференций и семинаров.

Учитывая, что большое количество граждан, проживающих в странах СНГ и Балтии, намерены переехать на постоянное место жительства в Россию на добровольной основе, необходимо было сотрудничество с правительствами этих стран. Это сотрудничество осуществлялось в рамках Межправительственных соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев. В ряде стран были учреждены представительства ФМС России, в частности, в Армении, Киргизии, Латвии, Таджикистане, Туркмении.

В системе органов законодательной власти, в структуре Федерального Собрания были созданы комитеты и комиссии, в компетенцию которых входило решение вопросов миграционной политики, например, комитеты, занимающиеся проблемами СНГ, национальной, региональной и социальной политики.

Систему органов законодательной исполнительной власти дополняют неправительственные и общественные организации самих вынужденных мигрантов, международные организации и благотворительные фонды.

Становление неправительственных организаций (НПО) переселенцев – во всех странах процесс длительный и болезненный, так как необходимым условием для сотрудничества с правительственными организациями является завоевание доверия и авторитета НПО добросовестной и профессиональной деятельностью. Только по прошествии определенного времени (не менее пяти лет) удается установить, какие из организаций, созданных самими переселенцами, заслуживают доверия государства и соответственно права на использование бюджетных средств.

Этот сложный период отбора закончился в России к 1995-1996 гг. Большую роль при этом сыграла Женевская конференция 1996 г. по недобровольным миграциям в СНГ, на которую наряду с руководителями государственных структур стран СНГ были приглашены и лидеры НПО. Повышение роли НПО обусловлено ростом численности переселенцев и их доли в электорате, усилением их организованности и активности как на региональном, так и на общероссийском уровне.

Главное принципиальное отличие работы общественных и неправительственных организаций заключается в том, что они действуют в непосредственном контакте с местным населением.

Социальная эффективность работы с население на местах достаточно велика. Она позволяет повышать степень информационности вынужденных мигрантов, снижать напряженность в обществе, осуществлять дополнительный контроль за соблюдением прав мигрантов. В то время, как недостаточное внимание к работе с населением, напротив, провоцирует разрастание конфликтных ситуаций, ведет к формированию негативной оценки деятельности государственных органов и миграционной политики государства в целом.

При Государственной Думе был создан Совет переселенческих организаций. В него входят представители многих крупных, авторитетных и влиятельных общественных организаций переселенцев.

Наиболее крупной, значительной, действенной и влиятельной организацией является Форум переселенческих организаций, объединивший более 300 региональных организаций вынужденных переселенцев и функционирующий около десяти лет. Одно из наиболее значимых достижений этой организации заключается в создании разветвленной, технически оснащенной региональной информационной сети. Наличие такой сети позволяет решать специфические для переселенцев проблемы их информированности, которые не входят в круг обязанностей государственных структур.

Следует отметить, что деятельность этой общественной организации (в частности, создание информационной системы) осуществлялась до 2000 г. на средства, выделяемые международной организацией УВКБ ООН. Финансовая поддержка общественного движения – мощный и единственный рычаг, с помощью которого правительство любого государства демонстрирует заинтересованность ее функционировании, тем самым признавая полезность ее деятельности. И, наоборот, отсутствие финансовой поддержки является проявлением неприятия той роли, которую правительство отводит гражданскому обществу. В этой ситуации прямое финансирование крупнейшей неправительственной организации переселенцев в России со стороны международной организации может трактоваться двояко: и как форма поддержки правительства для мобилизации усилий самого гражданского общества на решение проблем вынужденных переселенцев в России, и как форма поддержки оппозиционной структуры, побуждающей Правительство принимать меры для решения проблем вынужденных переселенцев.

И в том, и другом варианте крайняя зависимость общественного движения либо от политики., проводимой национальным правительством, либо от позиции международной организации, проводящей свою собственную политику, очевидна.


2. Общая характеристика деятельности высших органов государственной власти в области миграции населения, их задачи и функции.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации:
  • является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80);
  • подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. г) и е) ст. 84);

Так в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17.05.2003 года1 в отношении миграции указано следующее: «Принятые в прошлом году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей. Считаю нашим с вами долгом эту ситуацию поправить. Согласен с лидерами фракций на этот счет. Давайте подумаем и внесем соответствующие коррективы.

Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика. Выгодная для страны и удобная для людей. Особенно - для жителей Содружества Независимых Государств. Для тех, кто близок нам и с кем мы хорошо понимаем друг друга. С кем говорим на одном языке. Это люди нашей с вами общей российской культуры». Проблемы, изложенные Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию, на наш взгляд, свидетельствуют о том, что Президент держит соответствующие вопросы в поле своего внимания.
  • ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации и ратификационные грамоты (п. б) и в) ст. 86);

Президент лично ведет переговоры с главами государств и правительств других стран. Он лично подписывает важные международные договоры от имени Российской Федерации, для этого Президенту не нужно иметь никакого уполномочивающего на то документа, он также может уполномочить подписать договор определенное лицо, но для этого данному лицу необходимо иметь соответствующий документ о полномочиях на подписание от имени главы государства.1 Так, от имени Российской Федерации (в лице Президента или иного уполномоченного лица) были подписаны Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1984 года и Протоколы к ней, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и Протоколы к ней, закрепляющие основополагающий принцип международного права в отношении вынужденных мигрантов – принцип невысылки.

В Российской Федерации ратификация международных договоров осуществляется путем принятия закона обеими палатами Парламента, а Президент, в соответствии со ст. 82 Конституции Российской Федерации, подписывает и обнародует федеральные законы, и в соответствии со ст. 86 Конституции Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты. Например, Федеральным законом от 28.03.1998 N 44-ФЗ2 была ратифицирована Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и Протоколы к ней. решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. а) ст. 89);

В соответствии с названной нормой Конституции Российской Федерации Президент решает вопросы о предоставлении политического убежища. Порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации и их статус определяются «Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденным Указом Президента от 21.07.1997г. № 746.1

Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации в отношении каждого конкретного лица.

- издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (п.1 и 2 ст. 90).

Указанный выше пример свидетельствует о полномочиях Президента Российской Федерации в реализации вопросов, связанных с миграцией.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Являясь федеральным органом исполнительной власти, обладающим общей компетенцией, Правительство Российской Федерации призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность.

Деятельность Правительства Российской Федерации неразрывно связана с процессами, протекающими в сфере политической и экономической жизни нашего общества. Практика государственной жизни всех стран, независимо от их общественно-экономического строя, убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти.2

Реализуя внешнюю политику Российской Федерации, Правительство Российской Федерации заключает межправительственные соглашения, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации. Так, например, 30.08.2000г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 641 «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников»1, а 30 ноября 2000г. подписало Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан «О взаимных безвизовых поездках граждан».

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 115 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с указанной нормой Конституции и во исполнение Федерального закона от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Правительством Российской Федерации:
  • ежегодно утверждаются квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;
  • утверждены Правила определения квоты;
  • утверждены Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на временное проживание в Российской Федерации, о выдаче вида на жительство в Российской Федерации, о выдаче разрешения на работу;
  • принято Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
  • утверждены Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан и др.