Савюк Л. К. Правоохранительные органы: учебник: / Л. К. Савюк. 2-е изд., перераб и допол

Вид материала

Содержание

Общественная Палата, другие объединения граждан
Частные охранники
Комиссия по правам человека
Совет Безопасности

Подобный материал:

1 2 3 4

Общественная Палата, другие

объединения граждан

Совет Безопасности Объединения граждан

Адвокатура

Органы государственной власти Нотариусы, занимающиеся

частной практикой

Частные детективы

Частные охранники

Независимые СМИ

Законодательные Исполнительные Судебные органы

органы органы

Уполномоченный Органы внутренних Конституционный

по правам человека дел Суд РФ, конституци

Органы обеспечения онные (уставные)

безопасности суды субъектов РФ

Генеральный Налоговые органы Суды общей юрисдикции

прокурор ФСНК России Арбитражные суды

Мировые судьи

Прокуратура Таможенные органы Органы предваритель

ного расследования

Органы юстиции

Государственный нотариат

Определяя место правоохранительных органов в системе органов государства, необходимо исходить из разделения властей, закрепленного в Кон ституции РФ, и как идеи (ст. 10), и как принципа организации и деятельно сти государственных органов (ст. 94, 110 и 118 Конституции РФ) как структурных элементов государственного аппарата, наделенных властными полномочиями, исполнение которых обеспечивается государственным принуждением.

При этом власть в России едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией РФ и законами функций государственной власти. При последовательном проведении в жизнь принципа разделения властей государственные органы взаимодействуют, ограничивая друг друга, исключая всякую возможность присвоения той или иной из них полномочий другой. Такая схема взаимоотношений ча сто называется системой «сдержек и противовесов»^¹. Особое место в ней от водится органам, представляющим судебную власть. Признание судов как особого вида власти, фактически стоящего над двумя другими ветвями и роль которого обозначена в качестве беспристрастного и справедливого арбитра над всеми субъектами правоотношений – важное достижение конституции страны.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентская власть не вклю чается в систему «сдержек и противовесов» и в состоянии оказывать реша ющее влияние на каждую из трех названных властей. Обладая широкими пол номочиями, Президент РФ участвует во всех сферах жизнедеятельности общества и в государственном управлении страной. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент РФ призван действовать как лично, так и через своих представителей и, инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивает тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие, позволяющее бесперебойно работать всему государственному механизму. В частности, Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражда нина.

Президенту как главе государства предоставлено право помилования (п. «в» ст. 89 Конституции РФ), которое осуществляется путем издания им указа о помиловании на основании письменного личного ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость. Категорически не допускается отказ администрации учреждения, где отбывает наказание осужденный, в праве обратиться лично к главе своего государства с ходатайством о помиловании^¹. Региональные комиссии рекомендуют к помилованию около 20% из поступивших прошений. Но прежде, чем попасть на стол к Президенту РФ оно проходит еще несколько инстанций. И далеко не каждая из них может согласиться с мнением региональной комиссии и губернатора.

В соответствии с общепризнанными нормами международного права Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63 Конституции РФ). Предоставлять политическое убежище или нет, решает Президент РФ. Политическое убежище в некоторых странах – это не только дань моде, но и политический инструмент. Изве стно, что осенью 2004 г. Совет Безопасности ООН единогласно проголосовал за предложенную Россией резолюцию, в которой говорится об усилении мер борьбы с терроризмом, ограничении предоставления политического убежища тем, кто имеет отношение к терроризму. Оно не должно распространяться на тех, кто «совершает действия, противоречащие целям и принципам ООН»^¹.

С 1993 г. при Президенте РФ действует Комиссия по правам человека^². Она содействует реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав человека, добивается, чтобы законодатель принял важные для осуществления прав человека законы, оперативно реагирует (в том числе и с выездом в регионы), на коллективные жалобы и заявления в связи с нарушением конституционных прав граждан.

С 2003 г. действует Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, при котором созданы Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов^³.

Значительную роль в дальнейшем развитии судебной системы страны играет президентский совет по правосудию, созданный указом Президента от 11 августа 2003 г. № 961 «О Совете при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия», в состав которого входят наиболее авторитетные и известные юристы страны^⁴.

В выполнении возложенных на Президента функций помогает Совет Безопасности, который он на основании п. «ж» ст. 83 Конституции формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяется Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»^⁵. В его состав по должности входят ми нистры обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, директор СВР, директор ФСБ и другие лица. Являясь совещательным органом, Совет Безо пасности осуществляет подготовку решений по вопросам безопасности лич ности, общества, государства. Кроме того, на совещаниях членов Совета Бе зопасности регулярно обсуждаются вопросы борьбы с преступностью. Решения Совета Безопасности оформляются указами Президента.

Cреди органов государственной власти, относящихся к правоохранительным и не входящих ни в одну из трех ветвей власти, отдельное место занимает прокуратура - единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Конституция РФ включила нормы о прокуратуре РФ (ст. 129) в гл. 7, посвященную судебной власти^¹. Однако прокуратура не осуществляет судебную власть, хотя и тесно с ней взаимодействует. Важнейшими направлениями ее деятельности являются уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления, а также координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Во взаимоотношениях с другими государственными органами прокуратура независима. Главная функция Прокуратуры РФ - прокурорский надзор, которую составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государственными, в том числе и правоохранительными (осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие) и иными органами, должностными лицами. В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Наряду с этим направлением надзорной деятельности важное место занимает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как государственными органами и должностными ли цами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе подменять контрольные органы.

При характеристике субъектов правоохранительной деятельности следует иметь в виду, что с 1998 г. в стране реально существует новый институт – Уполномоченный по правам человека. Он предусмотрен Конституцией РФ 1993 г. (п. «д» ч. 1 ст. 103). Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера ции»^¹ закрепил статус Уполномоченного как дополнительное государствен ное средство защиты прав и свобод граждан России, независимый и не под отчетный каким-либо государственным органам и должностным лицам. Согласно мировой практике, подобное должностное лицо^² оперативно защища ет права личности прежде всего от злоупотреблений в сфере управления.

«В условиях посттоталитарного государства национальный правозащитник, констатируется в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год, вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата».

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, находящихся на ее территории, иностранцев и лиц без гражданства. Основанием подачи жало бы является несогласие заявителя с решением по жалобе, которое принято ранее в судебном либо в административном порядке (ст. 16 Закона).

Жалоба возможна на решение или действия (бездействие) любых госу дарственных органов, органов местного самоуправления и государственных служащих, за исключением актов палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Очевидно, вне ведения уполномоченного находятся жалобы на действия общественных и религиозных объединений, коммерческих организаций и соответствующих должностных лиц, а также жалобы на действия лиц, занимающих государственные должности^¹.

Деятельность Уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных случаях, но и выявлять общие недостатки в работе органов управления, информируя об этом в ежегодных посланиях Уполномоченного парламенту (п.1 ст. 33 указанного Зако на)^².

Особенностью компетенции Уполномоченного по правам человека является его право принятия мер по собственной инициативе, которое возникает в особых случаях (массовые или грубые нарушения прав и свобод граждан и др.).

Правовыми способами реагирования Уполномоченным по правам человека на нарушение прав и свобод человека являются: заключение (имеющее рекомендательный характер), которое уполномоченный обязан направить нарушителю; обращение в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и сво бод; обращение в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства или уголовного дела; ходатайство в суд или прокуратуру о проверке вступившего в силу судебного решения и другие.

Показательным в этом отношении является следующий пример. Руководитель паспортно-визовой службы ОВД «Марьино» г. Москвы оштрафовал жалобщика за то, что он на законном основании требовал выдачи его дочери по достижении установленного возраста пас порта гражданина РФ. Федеральный структуры – суд, прокуратура, ФМС в течение полугода увещевали руководителя поступить по закону, что он упорно игнорировал. Хотя согласно ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»^¹, ребенок приобретает гражданство нашей страны автоматичес ки, если на день его рождения оба его родителя были гражданами РФ. При этом место, где ребенок родился, не имеет значения – хоть в другом государстве, хоть на орбитальной космической станции. Штраф, по решению районного суда, был отменен. Тот же суд обязал руководителя паспортно-визовой службы ОВД выдать паспорт заявительнице. Уполномоченный по правам че ловека в РФ предъявил к ОВД «Марьино» и к Федеральному казначейству иск о компенсации морального вреда заявительнице и ее родителям. Такой иск - это не способ противодействия милиции и право охранительным органам, а важное подспорье по приведению их деятельности в соответствие с Конституцией РФ и международными стандартами в сфере прав и свобод человека и гражданина^¹.

Действуя специфическими методами при осуществлении защиты прав и свобод человека, Уполномоченный по правам человека не дублирует деятельность прокуратуры, суда, иных правоохранительных органов.

Законом предусмотрены правовые и материальные гарантии независимости Уполномоченного - он обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий (5 лет), объем которой равен депутатской неприкосновенности (особый порядок его привлечения к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержания, ареста, обыска или допроса).

Уместно отметить, что к настоящему времени институт Уполномочен ного по правам человека - это своего рода незамкнутая вертикаль: омбудс сманы пока есть не во всех субъектах Российской Федерации.

В 2005 г. в стране создана Общественная палата – орган, который призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в стране.

Органы государственной власти всех уровней, их должностные лица обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении предоставленных им полномочий. По запросам Общественной палаты, представлять необходимые ей сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую законом тайну. Соответствущие должностные лица обязаны дать на него ответ не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса (ст.2, 22, 24, 25 Закона)^².

Иерархия правоохранительных органов и судов, изображенная на схеме 1, не означает административного подчинения одних из них другим. Их соед иняют отношения координации, которая, как отмечалось, возложена на Гене рального прокурора и подчиненные ему прокуроры. Она означает, что систе ма правоохранительных органов обладает многоступенчатой защитой прав граждан и организаций от возможных нарушений в процессе право охранительной деятельности, поскольку каждая последующая стадия процесса является контрольной по отношению к предыдущей: прокурор, утверждая обвинительное заключение и выполняя другие надзорные функции, предупреждает и выявляет ошибки дознания и следствия; суд первой инстанции то же выявляет ошибки дознания и следствия, а также прокурора; апелляционные и вышестоящие суды выявляют и устраняют ошибки нижестоящих судов.

Сердцевина правоохранительных органов, на которые законом возложено раскрытие преступлений, изобличение виновных, расследование уголовных дел и их судебное разбирательство, - это органы уголовной юстиции. К ним относятся все органы и соответствующие должностные лица, которые в основном или в значительной мере осуществляют социально-правовой кон троль над преступностью, в том числе: органы, уполномоченные вести опера тивно-розыскную деятельность (оперативные подразделения федеральных органов службы безопасности, учреждений уголовно-исполнительной системы, таможенной службы и др.); органы дознания (милиция, подразделения и должностные лица таможенной и пограничной служб, федеральных органов службы безопасности и др.); следственные аппараты органов внутренних дел, прокуратуры, федеральных органов службы безопасности. Не относятся к уголовной юстиции те правоохранительные органы, в юрисдикции которых реагирование только на дисциплинарные, административные и гражданско-правовые правонарушения.

Спорным является мнение об отнесении к указанным органам таких негосударственных организаций, как адвокатура, частные охранные и детективные службы. В настоящем учебнике рассмотрению их деятельности уделено определенное внимание (см. гл. 18-20), поскольку адвокатура, нотариусы, занимающиеся частной практикой, частные охранные и детективные службы играют значительную роль в защите охраняемых государством инте ресов граждан и организаций, хотя они и не соответствуют приведенным вы ше критериям и, в первую очередь, не имеют права применять меры государ ственного принуждения. Так, в ст. 1Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 21 марта 2002 г., от 10 января 2003 г.)^¹ указано, что граждане, осуществляющие частную детективную и охранную деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохранительного органа. Что касается института адвока туры, он в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 28 ноября 2003 г., от 22 августа и 2 декабря 2004 г.),^² ориентирован на оказа ние квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и законных интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

С позиции разделения властей место правоохранительных органов в системе государственных органов определяется разнообразием функций (направлений)данного вида государственной деятельности, обеспечивающих выполнение стоящих перед ними задач: защита личности - ее прав и свобод; общества - его материальных и духовных ценностей; государства - его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Несмотря на то, что названные ценности в той или иной мере охраняются всеми государственными органами, для правоохранительных органов эта задача явля ется важнейшей, чем и определяется их место в системе государственных ор ганов. Эти задачи нацелены на достижение конкретных «своих» результатов каждым субъектом правоохранительной деятельности: обеспечение конституционной законности путем устранения нарушений предписаний Конститу ции РФ; проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; справедливое разбирательство и разрешение гражданских, административных и уголовных дел; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскры тие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; исполнение приговоров и иных судебных решений; предупреждение преступлений и иных правонарушений; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи, особенно лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг.

Эти результаты достигаются реализацией соответствующих функций правоохранительных органов: конституционный (уставный) контроль; право судие и судебный контроль; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений; исполнение судебных решений; предупреждение преступ лений и иных правонарушений; оказание юридической помощи гражданам и организациям^¹. Наличие или отсутствие функции обусловливает наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа, его место в систе е органов власти и управления, в определенной степени структуру органа. Например, в связи с проводимой в стране судебной реформой, возросшим объемом работы судов, необходимостью освобождения их от несвойственных им задач, организационного обеспечения и создания материальных гарантий для полного и независимого осуществления правосудия Федеральным законом от 8 января 1998 г. при Верховном Суде РФ образован Судебный департамент^¹. Это дало повод перечень функций правоохранительных органов дополнить еще одной - организационным обеспечением деятельности судов^² (см. § 5 гл. 8 настоящего учебника).

Провозглашая народ носителем суверенитета и единственным источником власти, ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что свою власть он осуществляет непосредственно, в том числе и путем самостоятельного решения населением вопросов местного значения, т.е. местного самоуправления. При этом местное самоуправление как автономия малых территориальных единиц - муниципальных образований в рамках общих для всего государства законов означает не свободу от государства, а свободу внутри него.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^³ в рассматри ваемой сфере относит к вопросам местного значения, решаемым муниципа льными образованиями, и охрану общественного порядка, организацию и со держание муниципальных органов охраны общественного порядка, осущест вление контроля за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной пожарной службы. Для выполнения этих задач на территории муниципального образования органы местного самоуправления могут быть наделены некоторыми правоохранительными полномочиями. Выполняемые правоохраните льными органами функции определяют их важное место и определяющую роль в решении указанных задач местного значения непосредственно гражданами по месту их жительства или через территориальные общины и создаваемые ими органы^¹.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^² существенно по вышает гарантии качества услуг, оказываемых населению органами муниципальных образований. Расширяются их финансовые возможности в осуществлении предоставленных полномочий. Закрепляется право любого граждани на обратиться в суд с иском к конкретному органу или должностному лицу, а не к абстрактной власти, с реальными возможностями защиты своих прав.

Некоторые правоохранительные органы призваны выполнять только одну функцию. Например, Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль, т.е. проверку федеральных законов, других актов на предмет их соответствия Конституции РФ. Напротив, на другие органы возлагается несколько функций. Так, органы внутренних дел осуществляют административную деятельность, расследование преступлений, предупреждение преступлений и иных правонарушений и др. При этом последнюю функцию обязаны выполнять все без исключения правоохранительные органы. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется и органами внутренних дел, и органами ФСБ и некоторыми другими. А функцию прокурорского надзора могут осуществлять только органы прокуратуры. Ряд функций тесно взаимосвязаны, зависят одна от другой. В частности, функция выявления и расследования преступлений предшествует осуществлению правосудия, функция исполнения приговоров и иных судебных решений следует только после судопроизводства.

Уместно вспомнить, что возложение на один орган нескольких правоохранительных функций, как свидетельствует горький опыт репрессий в нашей стране, отрицательно сказывается на укреплении правопорядка и законности, охране прав граждан^¹.

В последние годы наблюдается тенденция перераспределения правоохранительных функций между различными органами. Так произошло с функцией исполнения судебных решений по уголовным делам, по которым назначено наказание в виде лишения свободы, - она передана из ведения МВД России в систему Минюста России.

Особенно активно обсуждается вопрос о сосредоточении следственных задач в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например, создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ^².

Подробнее вопрос о структуре и функциях конкретных правоохранительных органов будет рассмотрен в последующих главах.

Наиболее значимой является функция правосудия. Соответственно и суд занимает в системе правоохранительных органов особое место^³. Судебная власть - самостоятельная ветвь государственной власти, суд, в сущности, - это тоже правоохранительный орган, применяющий и защищающий право. Правосудие же - высшая юрисдикционная деятельность, осуществляемая не посредственно судами от имени государства на основании Конституции РФ, действующего законодательства. Многие иные функции являются обслуживающими ее. Правосудие выходит за рамки простого «применения права». Как правильно отмечает С.С. Алексеев, оно имеет правосозидающее значение: в согласии с Конституцией и законом правосудие само решает жизненные случаи «по праву». По самой своей сути судебные решения являются «живым правом». В области права правосудие играет «юридически органичную, основательную, качественно своеобразную, незаменимую роль». Именно суду принадлежит право принимать на основании закона окончательные решения по уголовным и гражданским делам. Но их деятельность не сковывается жестким прокрустовым ложем одного лишь применения права в точном значении этого понятия. По мнению С.С. Алексеева, это не механическое претворение в жизнь писаных юридических предписаний, а само живое право. Сказанное патриархом российского правоведения не следует толковать как желание выдать судебные акты за источник права. В целях защиты конституционных прав и законных интересов граждан уголовные и гражданские дела должны рассматриваться в строгом соответствии с правилами судопроизводства. Руководствуясь в своей деятельности, наряду с законом, основополагающими принципами права, органы право судия призваны прежде всего утверждать дух права, глубокие правовые начала^¹. Кроме того, следует иметь в виду, что правосудие осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, междуна родными договорами РФ, являющимися составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ)^².

В заключение рассмотрим вопрос о деполитизации (департизации) правоохранительных органов. Конституция РФ провозглашает идеологическое многообразие, стоит на позиции запрета государственной идеологии, в отличие от прежнего закрепления требует многопартийности (ст. 13). Это означает: равное положение всех идеологий (демократических, православно-идеологических, коммунистических и др.), наличие в стране нескольких партий, участие их в осуществлении государственной власти. Очевидно, в новой ситуации недопустимо, чтобы правоохранительные органы оказались под влиянием какой-то одной идеологии или партии, или даже нескольких партий. В противном случае они стали бы заложниками в политической борьбе, потеряли бы способность выполнять возложенные на них функции. Поэтому законодательно правоохранительные органы деполитизированы, т.е. их сотрудникам запрещается членство в общественных объединениях (партиях, движениях), преследующих политические цели, недопустимо создание и организация таких объединений в этих органах^¹. Правоохранительные органы должны служить народу и руководствоваться в своей деятельности Конституцией РФ и законами.

Blog

Савюк Л. К. Правоохранительные органы: учебник: / Л. К. Савюк. 2-е изд., перераб и допол

Содержание

Общественная Палата, другие

объединения граждан

Частные охранники