Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні
| Вид материала | Документы |
- Реферат на тему: Грошові реформи, їхня суть та спрямування. Методи проведення грошової, 15.94kb.
- Відділ соціальної допомоги управління праці та соціального захисту населення Черкаської, 33.01kb.
- Програма комплексного вступного іспиту на окр «Магістр», 127.98kb.
- Концепція національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в україні, 214.62kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 216.92kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 213.74kb.
- Проект україна дружківська міська рада виконавчий комітет рішення, 11.24kb.
- Указ президента україни про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи, 832.46kb.
- Чи є об’єктом оподаткування сума соціальної допомоги по вагітності та пологах з 01., 11.85kb.
- Соціальна діагностика та соціологічні дослідження – їх значення та практичне використання, 142.49kb.
Зміни ролі різних діячів та установ
4.1
Закон ФЗ-122 визначив зобов’язання по витратах федерального бюджету та бюджетів Російської Федерації, а також розподілив відповідальність між відповідними рівнями влади. Питання методичного та координаційного характеру були закріплені за федеральними органами влади. На суб’єктів Російської Федерації була покладена відповідальність за реалізацію федерального законодавства, за опрацювання, фінансування та впровадження програм соціальних послуг, за впровадження, управління та забезпечення активності соціальних послуг тощо.
Джерела фінансування пільг також змінилися: право прямого фінансування з федерального бюджету було відмінене. Відповідно до нових правових положень, фінансування соціальних послуг для населення стало одним із витратних зобов’язань бюджетів суб’єктів Російської Федерації. Ці бюджети стали основним джерелом фінансування зобов’язань регіональних одержувачів; на додачу не бюджетні джерела фінансування можуть бути використані як додатковий канал – банківські кредити, дохід від акцій та інше.
Нові фінансові зобов’язання вступили у певний конфлікт з процесом бюджетної централізації на федеральному рівні, що триває. На практиці, з початком реформи монетизації фінансовий статус багатьох регіонів залишився нежиттєздатним, оскільки вони мали дуже обмежену здатність до підтримки своїх бюджетних доходів із збільшенням коштів, повернутих як податки, а отже, їх здатність фінансувати збільшені соціальні зобов’язання була достатньо вузькою. Їх стан ще погіршився в 2004 році, коли в процесі централізації джерел доходів один з кількох місцевих податків – податок на продаж – був відмінений, а в 2005 році був централізований корпоративний податок з обороту 35.
Для виконання збільшених фінансових зобов’язань регіональні бюджети потребують значного розміру співфінансування. У відповідності до бюджетного кодексу, суб’єкти Російської Федерації можуть підтримати свої фінансові ресурси через Фонд співфінансування соціальних видатків та Фонд компенсацій.
В результаті, в 2005 році розмір Фонду співфінансування соціальних видатків різко (в 3.6 рази) збільшився у порівнянні з рівнем 2004 року та досягнув 23 мільярдів рублів. В рамках федерального бюджету 2005 року, фонд вимагав значних фінансових ресурсів (55 відсотків від загальної суми) на підтримку регіонів у відповідності до потреб одержувачів соціальної грошової допомоги. Різке збільшення розміру Фонду співфінансування соціальних видатків завершилося його зростанням від 0.04% ВВП в 2004 році до 0.12% ВВП в 2005 році, в той же час в 2006-2007 роках об»єм трансферів цього типу постійно зменшувався. В 2007 році частка Фонду співфінансування соціальних видатків зменшилася на 0.01 пунктів (як в 2006 році) на нараховувала 0.1% від ВВП 36.
Основною метою Фонду компенсацій було фінансування федеральних пільг. З 2005 року Фонд інтегрував ресурси, призначені для фінансування усіх видатків по федеральним пільгам, передбачених федеральним законом, включаючи фінансування «федеральних» одержувачів у відповідності до закону ФЗ-122. Закон 2007 року щодо федерального бюджету забезпечив значне (2.08 рази) збільшення в об’ємі Фонду компенсацій до 153.1 мільярда рублів. В 2007 році 53 відсотка від об’єму Фонду (в 1.4 рази більше, ніж в 2006 році) були виділені для субвенцій регіональним бюджетам по виплатах за квартплату та комунальні послуги, що надавалися «федеральним» одержувачам.
Підтримка фінансування соціальної грошової допомоги для регіональних одержувачів від Фонду співфінансування соціальних видатків передбачалася для тих регіонів, які ініціювали монетизацію. Співфінансування передбачалося для чотирьох основних категорій одержувачів: реабілітовані особи і особи, що визнані жертвами політичних репресій, працівники тилу впродовж Великої Вітчизняної Війни, ветерани праці та багатодітні родини. Фонд співфінансування соціальних видатків також включав ресурси для надання субсидій регіональним бюджетам для часткової компенсації витрат регіонального та муніципального рівня на цільові субсидії на квартплату та комунальні послуги.
В 2005 році, Task Force щодо вдосконалення міжбюджетних зв’язків в Російській Федерації було визначено методологію розподілу субсидій Фонду співфінансування соціальних видатків між суб’єктами Російської Федерації.
Розмір субсидій суб’єктам Російської Федерації з огляду на перші дві категорії громадян залежав від двох показників – кількості громадян, що підпадають під відповідну категорію, та проживають на території даного суб’єкта Російської Федерації, а також розміру грошових видатків, встановлених федеральним центром на одну особу (в 2006 році 227.9 рублів на місяць жертвам політичних репресій та 206.7 рублів на місяць працівникам тилу). Що стосується інших двох категорій, розмір субсидій підраховувався у відповідності до більш складної формули, з урахуванням цінової шкали та рівня бюджетних потреб регіону (від якого залежить рівень співфінансування).
Субвенції від Фонду компенсацій виплат за квартплату та комунальні послуги для пільгових категорій громадян розподілений між суб’єктами Російської Федерації у відповідності до методології, яка щорічно затверджується Урядом. Підрахунок цих субсидій залежить від трьох показників: 1) кількість громадян, які мають право на пільги, з огляду на виплати по квартплаті та комунальні послуги в даному суб’єкті Російської Федерації; 2) федеральний стандарт соціального житла, який застосовувався для обрахування міжбюджетних трансферів виходячи із 18 квадратних метрів на особу; 3) федеральний стандарт для забезпечення витрат за квартплату та комунальні послуги за 1 метр квадратний для всієї житлової площі протягом місяця, встановлений Рішенням Уряду Російської Федерації для кожного суб’єкта Російської Федерації (цей показник враховує різницю в цінах між регіонами з урахуванням витрат на квартплату та комунальні послуги).
В 2005 році в межах триваючого процесу по розподілу зобов’язань по витратах між різними рівнями державної влади, також були впроваджені зміни у структурному складі та завданнях інших федеральних бюджетних фондів (Федеральний фонд з фінансової підтримки суб’єктів Російської Федерації, Фонд регіонального розвитку та Фонд реформування регіональних та муніципальних фінансів). Спочатку вони були створені для досягнення інших цілей – посилення регіональних та місцевих фінансів, вирівнювання їх бюджетного потенціалу, допомоги регіональним та місцевим бюджетам у виплаті та обслуговуванні боргів, а також розвитку соціальної інфраструктури ті фінансування інших соціальних потреб.
Починаючи з 2004 року і далі були зроблені спроби збільшити прозорість міжбюджетних відносин. На даний час ресурси Федерального фонду з фінансової підтримки регіонів, Фонду компенсацій, Фонду реформування регіональних фінансів та Фонду розвитку регіонів були розподілені у відповідності до методології, затвердженої рішенням Уряду Російської Федерації. Формування та використання Фонду співфінансування соціальних видатків також проводилося на формальній основі. Тим не менш, значна частина федеральної фінансової допомоги регіонам була розподілена без будь-якого методологічного, фінансового або економічного обґрунтування. Частка трансферів, розподілених на формальній основі в 2007 році становила близько 59 відсотків від загальної суми ресурсів, переданих федеральним центром регіонам Російської Федерації 37.
Якщо підсумувати, зміна ролей бюджетів різних рівнів під час монетизації завершилася збільшенням частки федеральних трансферів, спрямованих на фінансування «регіональних» категорій одержувачів у витратах різних суб’єктів Російської Федерації. Фактично це означає, що федеральні органи влади відкинули ношу нефінансування (або поганого фінансування) соціальних зобов’язань на регіональному рівні та перейшли до часткової фінансової підтримки нових ініціатив регіонального законодавства на підставі часто непрозорих критеріїв.
4.2
Відповідно до нової системи розподілу відповідальності за соціальну підтримку та їх радикальної зміни на регіональний та місцевий (муніципальний) рівень, адміністративні органи (органи місцевого самоврядування) здобули нові функції. Основна мета місцевих органів у контексті триваючої реформи пов’язана з використанням відносних переваг цього рівня державного управління – гнучкість та здатність зважати на місцеві потреби та певні характерні риси населення. Ці органи залишаються єдиними органами державної влади, які зберегли здатність ініціювати та впроваджувати цільову допомогу бідним та проведення певного врегулювання при досягненні цілей триваючої реформи монетизації. За своїй природі ці органи є здатними сконцентрувати адміністративний та фінансовий потенціал на підтримці бідних, роблячи одночасно внесок у більш ефективне функціонування системи соціального забезпечення. Ці місцеві гравці також є більш ефективними при організації моніторингу результатів триваючої реформи, оцінки їх соціальних наслідків та потреби розпочати місцеві ініціативи для підтримки найбільш нужденних категорій населення.
Іншим важливим завданням адміністративних органів та їх підрозділів соціального забезпечення, які довели свою важливість під час реформи монетизації, є співпраця з місцевим населенням. Це включає надання адекватної та важливої інформації, співпрацю з організаціями громадянського суспільства, що охоплює неформальне спілкування, а також виявлення тих соціально неактивних осіб та родин, які потребують додаткової психологічної підтримки, тощо.
Чи будуть ці функції реалізовані успішно, чи ні – залежить від того, яка схема передачі урядової відповідальності використовується в регіоні. Спеціальне дослідження, проведене Інститутом Фонду міської економіки 38 виявило, що у більшості випадків регіональні органи влади рекомендують місцевим органам обрати одну з двох можливих схем поведінки:
(1) зберегти спеціальні органи для управління соціальним забезпеченням в межах структури муніципального управління та делегування їм державної влади;
(2) об’єднати муніципальні органи влади з управління соціальним забезпеченням в спільну адміністративну систему та надати їм статус територіального органу регіонального департаменту.
Перша схема надає місцевим адміністраціям більше гнучкості шляхом впровадження нових інноваційних схем соціального захисту для оптимізації управління соціальним захистом та для організації роботи з місцевим населенням, яке потребує допомоги, на індивідуальній основі. Друга схема є значно менш гнучкою як для місцевої адміністрації, так і для громадськості, оскільки вона обмежує потенціал муніципалітетів для забезпечення програм соціальної підтримки незалежно від наявності ресурсів.
На практиці, під час реформи монетизації, коли основна частина соціальних пільг стає сконцентрована на регіональному рівні, місцеві муніципальні органи намагаються уникнути початку власних соціальних програм та скоріше дотримуються переліку їх чисто муніципальних завдань та обов’язків. Отже, як повідомлялося Інститутом Фонду міської економіки протягом 2005-2006 років перша схема застосовувалася лише в кількох регіонах, в той час як більшість регіонів надали перевагу централізації 39.
4.3.
Реформа монетизації додала нових функцій Пенсійному фонду та обмежила функції агенцій соціального захисту. Уряд вирішив, що для «федеральної» категорії одержувачів, грошова допомога (щомісячні грошові виплати) буде виплачуватися через Пенсійний фонд, оскільки майже всі одержувачі в будь-якому разі є пенсіонерами. Відповідно до думки експертів, рішення передачі грошових виплат Пенсійному фонду було, можливо, оптимальним в умовах адміністрації – швидка організація управління універсальними виплатами по всій країні. Це рішення може також розглядатися як оптимальне з точки зору економії, оскільки Пенсійний фонд підтримує відносно ефективну операційну систему на території всій країні. Той факт, що дані відносно федеральних одержувачів були передані до Пенсійного фонду впливали на їх уніфікацію та покращення.
З другого боку, регіональні органи соціального захисту були перетворені на агенції, альтернативні Пенсійному фонду, орієнтовані на надання грошових трансферів регіональним одержувачам. Більше того, таке рішення створило значну системну проблему для очікуваної реформи розподілу пільг, оскільки система Пенсійного фонду не передбачає роботу з випробуванням засобів, а отже визначення цільових категорій для надання виплат в майбутньому може стати проблематичним з адміністративної точки зору.
Більше того, це рішення створило антистимули для агенцій соціального захисту в контексті встановлення підходу до надання допомоги домогосподарствам та ініціювання і забезпечення процесу моніторингу. Це має місце через те, що вони передали значну частину важливих даних щодо джерел допомоги, а в самій системі зараз впроваджений принцип допомоги особі, а не домогосподарству. Для використання даних Пенсійного фонду в майбутньому, соціальна служба потребуватиме порівняння цих даних із власними, вимагатиме підготовки персоналу ті інвестування в системи обміну даними 40.
4.4
Зміна ролі соціальних служб. Реформа монетизації мала покращити фінансове становище по виплатах квартплати та сплати комунальних послуг, транспорту тощо (місцеві, регіональні або державні унітарні підприємства). Як зазначалося раніше, надання натуральних послуг компенсувалося стороні, яка забезпечувала цю послугу, у формі бюджетних субсидій, які, як правило, не покривали витрати цих підприємств. Отже, відповідно до даних Інституту Фонду міської економіки, розмір недостачі виплат федерального та регіональних бюджетів цим підприємствам за надані у натуральній формі послуги оцінювався у 30 відсотків від вартості послуг у 2004 році 41. Практика субсидій також була відома як непрозора і часто включала корупційні схеми. Монетизація вважалася початковим кроком від надання бюджетних субсидій за ці послуги до фінансування їх самим населенням та впровадження ринкових економічних відносин між стороною, яка надавала послуги, та її користувачами.
Також вважається, що монетизація могла привнести прозорість у бюджетні витрати на сплату квартплати та комунальних послуг та зробити внесок в створення ринкових засад при наданні комунальних послуг, оскільки близько 21.5 мільйона осіб (15 відсотків від кількості населення) сплачували квартплату та комунальні послуги по ставках, зменшених до 50 відсотків (у відповідності до даних Інституту Фонду міської економіки). На практиці лише кілька регіонів розпочали реформу монетизації пільг квартплати та комунальних послуг з самого початку реформи, і лише 14 регіонів розпочали монетизацію пільг для «регіональних» одержувачів через особисті рахунки.
У більшості регіонів монетизація пільг за квартплату та комунальні послуги були інтенсифіковані лише всередині 2008 року (дивіться Розділ 5). До цього часу загальний прогрес в цьому секторі був дуже обмежений: реальні затрати сторони, яка надає комунальні послуги, не компенсується внаслідок значного зростання заборгованості населення за комунальні послуги (300 мільярдів карбованців), перехресне субсидування та поодиноку монетизацію пільг 42. Крім того, комунальна інфраструктура залишається переважно в громадській (муніципальній) власності; існує ціла низка перешкод для залучення приватного капіталу до управління та інвестування у сферу надання комунальних послуг.
Всі разом ці факти призводять до загального висновку, що триваюча реформа комунальної сфери не принесла необхідних змін у фінансову ситуацію сторони, яка надає послуги, і не розпочалося зростання припливу приватного капіталу до цього сектору.
У секторі громадського транспорту вплив монетизації на сторону, яка надає послуги, також був обмеженим. Абсолютна більшість регіонів монетизувала свої транспортні пільги (82 із 85 суб’єктів Російської Федерації станом на середину 2007 року). Більшість з них (72 регіони) використовували квазі-монетизаційну форму типових соціальних проїзних квитків на місяць, витрати за які компенсувалися на підставі середньої кількості поїздок у певній місцевості. У відповідності до оцінок уряду Російської Федерації 43, монетизація зробила фінанси транспортних підприємств більш прозорими та зробила внесок до загального зростання їх доходів від перевезення пасажирів. Процес компенсації за нестачі доходів внаслідок безкоштовного перевезення пасажирів став більш прозорим та чесним. Крім того, транспортні підприємства тепер більш обмежені у своїх можливостях непредставлення своїх доходів за послуги, які не надавалися.
Хоча загальні доходи за транспортні послуги разом з бюджетними субсидіями все ще не компенсують їх загальну вартість. Підприємства, залучені до соціального сектору у транспортуванні пасажирів залишаються високо залежними від бюджетних субсидій, які є недостатніми навіть для відтворення у малому масштабі; сектор залишається непривабливим для приватних інвесторів. Ситуація виглядає подібною в інших секторах надання послуг населенню, наприклад, у секторі санаторного лікування тощо 44.
5. Компенсація витрат на житлово-комунальне господарство в ході реформування ЖКГ і монетизації
5.1. Форми грошових виплат ЖКГ
У Росії існує два основних, доволі різних по суті, типи інструментів, націлених на часткову компенсацію витрат на житлово-комунальне господарство (ЖКГ) сім’ї (окремих громадян). Вони такі: (1) субсидії для бідних сімей на оплату житлових і комунальні послуг і (2) пільги, призначені окремим категоріям (які є невід’ємними компонентами реформи монетизації)
Система субсидій на оплату ЖКГ для бідних сімей (започаткована у 1993 р.45) не виступала темою реформи монетизації в Росії, тому що остання проектувалася з метою охоплення специфічних категорій населення незалежно від рівня їх матеріальної забезпеченості. Протягом 1990-х і на початку 2000-х років схеми постачання субсидій підлягали численним змінам.46 На теперішній час субсидії на оплату житлових і комунальні послуг бідним сім’ям надаються на підставі ст.159 Житлового кодексу Російської Федерації і Правил, встановлених Постановою Уряду № 761 від 14 грудня 2005 р.47
Головна різниця між попередньою й поточною системами надання субсидій полягає в методах їх отримання. Раніше субсидії передавалися безпосередньо постачальникові послуг, а зараз вони передаються одержувачам через існуючі або недавно відкриті приватні банківські рахунки або (у віддалених регіонах) передаються через поштові відділення. Це дозволяє зробити висновок, що зараз ці субсидії набули, в певному сенсі, грошової форми.48
Згідно з недавно встановленими правилами, викладених у Постанові Уряду № 761 від 14 грудня 2005 р., розмір субсидій обчислюється відповідно до загальноприйнятої схеми та методології. Сьогодні їх розмір визначається: (1) регіональним стандартом максимальної пропорції витрат ЖКГ в сукупному доході сім’ї (недавно знижено від 22 відсотків до 18 відсотків) і (2) розміром регіонального прожиткового мінімуму. Останній обчислюється на підставі прожиткових мінімумів різних соціально-демографічних груп.
Головна відповідальність за розподіл цих субсидій покладається на регіональні (муніципальні) управління, і на практиці регіональні/місцеві законодавчі норми значною мірою різняться. В цілому, реєстрація сімей, що мають право на такі субсидії, є вельми складною і клопіткою як для одержувачів пільг, так і для адміністративних установ. Не дивно, що багатьом не вдається зареєструватися, або вони від цього відмовляються. У той самий час ресурси системи соціального забезпечення недостатні для перевірки точності документів про прибутки сімей-кандидатів. Відповідно до оцінок експертів, доступна статистика кількості сімей, що отримують такі субсидії, не відображує адекватно кількість сімей, що їх потребують.
Пільги за категоріями – ще одна широко використовувана форма часткової або повної компенсації витрат на ЖКГ сім’ї (окремих громадян). Ці пільги, як було показано вище, стала темою реформи монетизації, хоча спочатку графік монетизації цих видів пільг не було розглянуто. Право на пільги ЖКГ і її відносний розмір представлені в Додатку 3. До впровадження закону ФЗ-122 середній розмір грошової допомоги дорівнював 50% відповідної послуги або житлової оплати. До 2005 р. житлові привілеї охоплювали не тільки категорії, що тепер визначається законодавством, а також і членів їх сімей; для багатьох груп одержувачів допомоги, наприклад викладачів, пільги ЖКГ зараз надаються тільки одержувачу допомоги. В ході реформи від деяких видів пільг відмовилися, наприклад пільги на оплату телефонних послуг для більшості з груп одержувачів допомоги (крім Героїв Радянського Союзу і прирівняних категорій, для яких пільги в 100 відсотків була збережена). Всі види пільг на житлові, комунальні і телефонні послуги були відмінені для жертв політичних репресій і їх близьких родичів і деяких інших категорій.
Як зазначено в Додатку 3, закон ФЗ-122 уповноважив регіональні власті забезпечувати всі види соціальної підтримки в сфері платежів ЖКГ для «федеральних» і «регіональних» одержувачів допомоги49. Регіональні власті мали змогу за свій власний рахунок встановити будь-яке додаткове надання соціальної підтримки, зокрема пільги ЖКГ для «федеральних» одержувачів допомоги. Сюди можуть входити пільги у формі знижки повної оплати, колись використовуване право допомоги в натуральній формі і готівкові виплати у формі субсидій (до дати оплати) або компенсацій (після того, як оплату зробив одержувач допомоги); оплати ЖКГ могли компенсуватися незалежно від часових обмежень платежів.
5.2. Проблеми монетизації пільг ЖКГ
Закон ФЗ-122 не визначив конкретно час монетизації пільг ЖКГ. Згадувалося лише, що програма готівкового видання пільг в цій сфері має розпочатися в 2006 р. В той самий час, згідно закону ФЗ-122, регіональні власті отримали право на видання пільг ЖКГ, не очікуючи дозволу від федерального центру, з самого початку реформи, тобто з 2005 р. На практиці серйозні кроки для перетворення цих норм на обов’язкові було зроблені тільки в 2008 р.
Первинним стимулом для регіональної влади до надання пільг ЖКГ готівкою стало підсилення ринкових реформ у цьому секторі. Крім того, готівкова видача пільг була набагато легшою, ніж, наприклад, передавання пільг, тому що (1) перша була для більшості груп одержувачів допомоги однаковою та (2) число одержувачів допомоги було приблизно відоме та їх було легше реєструвати. Тому три регіони – Татарстан, Тверська і Володимирська області – майже відразу монетизували ці пільги. У інших регіонах прогрес не був таким очевидним. Втім, починаючи з 2008 р., вибір регіональних властей щодо готівкового видання пільг ЖКГ став досить обмеженим50, тому що завершення монетизації цієї пільг стало однією з умов отримання ресурсів від Державної корпорації - Фонди допомоги реформі ЖКГ .51
Процесу монетизації пільг ЖКГ значною мірою перешкоджали істотні регіональні розбіжності витрат ЖКГ на душу населення, які були встановлені на рівні 8,7 разів. Цей факт спричинив вагомі наслідки стосовно відмінностей в регіональних бюджетних навантаженнях; він також вказав, що єдині форми схем компенсацій для «федеральних» одержувачів допомоги не застосовуються до всіх регіонів однаково, оскільки це може сприяти значній диференціації соціальних результатів реформи і приводити до чіткого розділення одержувачів допомоги на тих, хто переміг і тих, хто програв52.
Інша важлива перешкода в ході монетизації пільг ЖКГ була пов’язана з надзвичайно високою непропорційністю в розподілі сукупних пільг між одержувачами допомоги з різних груп прибутку: загальна сума пільг ЖКГ, яка досягає групи прибутку I дециля в 31 раз менше, ніж в найбагатших сім’ях (X децилів). За оцінками експертів ЖКГ, тільки 18,7 відсотка сімей з прибутком I дециля мають право на ці пільги, тоді як серед сімей середніх прибутків (групи IV-VI дециля) пропорція таких сімей значно вища і перевершує 44 відсотки. Пропорція найбільш заможних сімей (група X дециля), що отримують ці пільги, перевищує пропорцію серед найбільш бідних сімей. Тому фіксовані суми для компенсації передач у натуральній формі, спрямовані на мінімізацію втрат для індивідуальних сімей, тільки збільшать різницю прибутку замість її полегшення.53
5.3. Компенсація витрат на ЖКГ
Доступні дані Росстату дозволяють дізнатися про зміни в кількості одержувачів допомоги, внесених до списку компенсації платежів ЖКГ у формі субсидій відносно числа одержувачів допомоги за категоріями протягом першої половини 2000-х років (див. Таблицю 1). Можна помітити, що хоча співвідношення платежів повних вартостей постачальників ЖКГ сім’ями істотно збільшилося (понад 30 відсотків ), число одержувачів, що отримують допомогу ЖКГ за категоріями, зменшилося на 8,5 млн. осіб, і частка сімей - одержувачів субсидій ЖКГ підвищилася майже на 4 відсотки.
Згідно з оцінками експертів, сукупне навантаження на бюджет відносно цих форм соціальної допомоги в 2000-2005 роках зменшилося. Це сталося завдяки скороченню числа одержувачів від тих категорій, які не поповнювалися новими членами, анулюванню пільг для декількох професійних категорій (міліція, військові офіцери тощо) і виправленню системи реєстрації одержувачів допомоги. Після прийняття більшістю регіонів нового федерального стандарту в 22 відсотка співвідношення витрат ЖКГ до повного сімейного прибутку число одержувачів субсидій ЖКГ також зменшилося.54
Таблиця 1.
Одержувачі допомоги з правом компенсації платежів ЖКГ у формі субсидій чи пільг за категоріями55
| | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| Родини - одержувачі субсидій ЖКГ (відсоток від загальної кількості) | 7,7 | 9,1 | 11,4 | 15,2 | 13,7 | 11,6 |
| Число одержувачів допомоги ЖКГ за категоріями (млн. осіб) | 46,0 | 48,8 | 49,8 | 44,.0 | 43,9 | 37,5 |
| Співвідношення платежів за домогосподарство в сукупній вартості ЖКГ, відсотків | 53 | 59 | 69 | 73 | 78 | 84 |
Джерело: Овчарова Л.Н. Повышение доступности жилья в России: возможности и ограничения. В кн.: Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х. М.,НІСП, 2007, с. 319 (розрахунки ґрунтуються на даних Росстату).
Все ж бюджетні витрати на субсидії і пільги залишаються значними, і частка цих витрат в загальному обсязі оплати за ЖКГ радикально не змінилася. Доступні дані за 2003 р. (до початку реформи монетизації) дозволяють зрозуміти структуру і пропорції бюджетної допомоги сім’ям: фінансування програми субсидій через фонди бюджетів відповідає за 6 ,2 відсотка повної фінансової виручки сектора ЖКГ (платежі сімей плюс бюджетне фінансування). Пільги, пов’язані з категоріями, відповідають за трохи вищу частку цього підсумку, тобто 10 ,4 відсотка; компенсація різниці між економічно дійсними цінами і фактичними тарифами за домогосподарство (сплаченими безпосередньо з бюджету постачальникам послуг) відповідали за набагато більшу частку в 21,1 відсотка.
5.4. Пільги ЖКГ на регіональному рівні
Неоднозначні норми федерального законодавства для монетизації виплат на ЖКГ, окрім надання широких прав ухвалення рішення регіональним властям з приводу курсу реформи монетизації, призвели до дуже спірної і диференційованої ситуації у регіонах в 2005-2008 роках. Фактично, протягом 2005-2006 років абсолютна більшість регіонів зберегла незмінним старий механізм допомоги у натуральній формі як для «федеральних», так і для «регіональних» одержувачів допомоги.
Рішення швидко завершити монетизацію пільг ЖКГ на регіональному рівні до 2009 р., коли не встановлені загальноприйняті для країни стандарти і загальні принципи, стимулює регіональні власті винаходити власні самодільні підходи і схеми розрахування пільг. Тому можна побачити багато місцевих законодавчих ініціатив56, а також сум виплат одержувачам, тому що стандарти споживання, соціальні норми житлової площі на людину (які служать підставою для оцінки компенсації), вартість обслуговування і ремонту, ціни на комунальні послуги й тарифи визначаються на місцевому рівні (наприклад, муніципальними урядовими органами і властями міст з федеральним статусом – Москва і Санкт-Петербург). Також передбачається, що регіональні стандарти переглядатимуться двічі на рік. Сьогодні важко передбачити завершальний результат цих стохастичних дій, з точки зору бюджетних наслідків і повної вартості, а також з точки зору впливу розподілу. Наприклад, у Самарській області планувалося, що всі пільги ЖКГ в натуральній формі для «федеральних» і «регіональних» одержувачів допомоги буде переведена в щомісячну готівкову оплату (ЩГО), починаючи з 1серпня 2008 р. Об’єм цієї ЩГО зі спеціальною метою обчислюється як відсоток регіональних стандартів на вартість ЖКГ.
Наприклад, для недієздатних ветеранів ВВВ і учасників ВВВ, інвалідів - учасників бойових дій, колишніх неповнолітніх ув’язнених фашизму, жертв Ленінградської блокади, ветеранів праці, жертв політичних репресій і їх близьких родичів та деяких інших категорій ЩГО встановлюється на підставі 50 відсотків регіонального стандарту витрат ЖКГ. Для людей, що зазнали радіаційного впливу, були задіяні на об’єктах особливого ризику, і деяких інших вона обчислюється на підставі 47 відсотків регіонального стандарту. ЩГО для багатодітних матерів встановлюється на рівні 23 відсотків стандарту. Члени сім’ї учасників ВВВ і ув’язнених фашизму і деякі інші категорії мають отримати ЩГО в 12 відсотків стандарту. Для тих одержувачів допомоги, чиє право на допомогу поширюється також на членів сім’ї, загальна сума щомісячної готівкової оплати збільшена як відсоткова пропорція до регіонального стандарту.
Важливо, що як в 2004 р., впровадження нових інструментів видачі готівки на регіональному рівні не засноване на оцінці можливих результатів, і майже неможливо сказати, які групи прибутку остаточно переможуть або програють. У декількох регіонах власті оголошують, що суми видачі готівки встановлюватимуться близько до грошово-кредитного еквівалента одержаних наперед послуг, і у випадку, якщо ЩГО буде нижчою за підтримку в натуральній формі, яку одержувач допомоги отримував раніше, він/вона можуть звертатися за додатковою грошовою допомогою до місцевих установ соціального захисту. Це свідчать про те, що цільові інструменти все ще не інкорпоровано в нововведені схеми.
5.5. Моделювання: аналіз наслідків монетизації соціальної допомоги в Росії
Як було згадано вище, один з найсерйозніших недоліків реформи монетизації - відсутність попередньої досвідченої соціальної оцінки; що, фактично, позбавило федеральні й регіональні власті можливості оцінити ймовірні соціальні наслідки реформи, а також управляти процесом впровадження. Тільки після введення закону ФЗ-122 та коли уряд стикнувся з масовими маніфестаціями соціальної незадоволеності, експерти в Росії ініціювали декілька незалежних вивчень впливів реформування, включаючи наслідки для сімей. Оцінка наслідків реформування була зроблена за допомогою техніки мікро-моделювання. Мікро-модель Російського населення була побудована на основі даних.
Щодо моделювання повної монетизації пільг ЖКГ, подібна робота для всіх категорій одержувачів допомоги здійснювалася дослідниками ЦЕФІР 57. Автори прийняли до уваги тільки обмеження соціальних норм житла, тому що не була доступна інформація щодо норм споживання (постачання холодної та гарячої води, електроенергії тощо). Ці дані використовувалися, щоб оцінити значення привілеїв в натуральній формі для кожної з категорій одержувачів допомоги. Передбачалося, що кожен з одержувачів допомоги отримає суму грошей еквіваленту середній вартості пільг в межах категорії, до якої вони належать. Якщо пільги надаються цілій сім’ї, родина отримує гроші в розмірі середньої суми для категорії, до якої належить одержувач допомоги, помноженої на кількість членів сім’ї. Також передбачається, що сім’ї компенсують повні витрати ЖКГ відповідно до пропорції, встановленої у відповідному регіоні (у 2003-2004 р., ця пропорція фактично не відрізнялася в регіонах, і передбачалося, що середня величина частки сім’ї дорівнює 77 відсоткам). Також передбачалося, що вся сума компенсації витрачається виключно на оплату за ЖКГ.
Моделювання ЦЕФІР продемонструвало, що приблизно 22 відсотки сімей, здебільшого міські і похилого віку, втратять. Поки пільги ЖКГ не монетизовані, загальний ефект стимульованого розподілу видається досить позитивним. Це пояснюється тим, що більшість з тих, що «втрачають», - не бідні, тоді як найбідніші сім’ї, одинокі пенсіонери зокрема, отримуватимуть користь від монетизації.
Моделювання житлових привілеїв показали, що реформа, яка продовжується, серйозно впливатиме на бідні сім’ї і пенсіонерів, і уряду буде потрібно надати великі субсидії, щоб пом’якшити потенційні негативні наслідки. Головна тенденція була наступна: чим меншою була частка виплат ЖКГ сім’ями у відповідному поселенні перед монетизацією, тим більшими були втрати сімей. Тому моделювання показало, що мешканці великих міст, де частка платежів сімей була нижче (71,22 відсотка), втратять більше всього. Ця ситуація вимагатиме інтенсивного зростання житлових субсидій, які, як показали моделювання, мають значно зрости в більшості з регіонів. В результаті для того, щоб покрити додаткове фінансування субсидій ЖКГ і монетизованих пільг, відповідним бюджетам буде потрібно збільшити загальне фінансування на десятки відсотків.58
Таким чином, щоб мінімізувати негативні наслідки, необхідно змінити хід розміщення субсидій і посилити їх цільове спрямування. Виявляється, що програма житлових субсидій пропонує готовий засіб для цільового розподілу цих пільг. Інший важливий висновок, зроблений на основі моделювання реформи монетизації ЖКГ показує, що особливу увагу потрібно приділити пенсіонерам, що проживають самі, і що цій категорії населення потрібна спеціальна програма субсидії, хоча до неї не звернулися окремо в ході реформи монетизації.