Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 6 |
В настоящее время правила распределения федеральной финансовой помощи субъектам Федерации из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) в общем виде подлежат регулированию положениями статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая в свою очередь предусматривает, что порядок предоставления и расчета дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности должен регулироваться отдельным федеральным законом. В соответствии с законом о введение в действие Бюджетного кодекса до принятия соответствующего закона порядок предоставления и расчета дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Таким образом, фактически в настоящий момент распределение трансфертов из ФФПР не регулируется на постоянной основе положениями действующего законодательства.
Задача включения в законодательство положений, регламентирующих распределение между субъектами Федерации средств Фонда финансовой поддержки регионов приобрела особенную актуальность в последнее время, что было обусловлено следующими причинами.
Во-первых, за последние годы дотации из Фонда финансовой поддержки регионов стали основным источником нецелевой финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а также одним из основных каналов перераспределения бюджетных ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации (с помощью трансфертов из ФФПР распределяется 60%Ц70% всей федеральной финансовой www.iet.ru помощи регионам, что эквивалентно 1%Ц1,5% ВВП). Очевидно, что общих положений о дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, содержащихся в статье Бюджетного кодекса недостаточно для регулирования распределения между субъектами Федерации такого значительного объема финансовых ресурсов, а нормы, содержащиеся в законах о федеральном бюджете, не регламентируют порядок распределения средств Фонда, который подлежит лишь неформальному одобрению трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений на этапе подготовки проекта закона о федеральном бюджете.
Во-вторых, за время реализации Концепции совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации была существенно усовершенствована методика распределения средств ФФПР. В настоящее время распределение трансфертов из ФФПР осуществляется по единой для всех субъектов Федерации методике, основанной на оценках доходных возможностей и объективно обусловленных расходных потребностей регионов. Необходимо также отметить, что данная методика в своей базовой части применяется для расчетов сумм финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации в течение нескольких лет, а результаты обсуждения данной методики и ее использования можно расценивать как успешную апробацию разработанных Министерством финансов механизмов на практике. В частности, данная методика одобрена как в Правительстве РФ, так и в Федеральном Собрании, а анализ результатов распределения финансовой помощи региональным бюджетам в соответствии с новыми правилами показывает, что их внедрение привело к повышению эффективности федеральных выравнивающих трансфертов с точки зрения их соответствия объективным критериям нуждаемости (т.е.
налоговому потенциалу и расходным потребностям субъектов Федерации)2. Таким образом, в настоящее время отсутствуют препятствия для законодательного закрепления основных положений методики в виде несовершенства и недостаточной проработанности такой методики.
Необходимо отметить, что положения статьи 135 Бюджетного кодекса в значительной степени не соответствуют применявшимся в последние годы принципам распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. Так, в соответствии с о ст. финансовая помощь субъектам Федерации определяется на основании нормативов финансовых затрат на финансирование расходов, обеспечивающих выполнение государственных минимальных социальных стандартов. Между тем, из концепции социальных стандартов, заложенной в Бюджетном кодексе, следует, что данные См. П.Кадочников, С.Синельников, И.Трунин, Е.Шкребела "Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей", М.: CEPRA, www.iet.ru стандарты являются одним из видов федеральных расходных мандатов, т.е. решений федеральных властей в отношении объемов и структуры расходов бюджетов субнациональных органов власти. Целью государственных минимальных социальных стандартов является обеспечение минимального уровня расходов бюджетов по определенным расходным статьям, гарантирующего выполнение стандартов. Вместе с тем, трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов являются, в соответствии с определением Бюджетного кодекса, дотациями по выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, т.е. нецелевой финансовой помощью, направления использования которой определяются решениями органов власти субъектов Федерации.
Таким образом, даже учитывая при расчете сумм трансфертов необходимость выполнения государственных минимальных социальных стандартов, федеральные власти не имеют возможности обеспечить направление выделяемых регионам средств на финансирование выполнения этих стандартов, что является внутренним противоречием концепции дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. Задачей такого рода дотаций является выравнивание возможностей субъектов Федерации по предоставлению на своей территории стандартного набора общественных благ, но не помощь бюджетам всех субъектов Федерации в финансировании предоставления конкретных видов общественных благ на своей территории. В этой связи представляется целесообразным стимулировать выполнение государственных минимальных социальных стандартов (при их наличии) с помощью целевых видов федеральной финансовой помощи из федерального бюджета, а распределение нецелевой финансовой помощи осуществлять с учетом факторов, определяющих налоговый потенциал и расходные потребности бюджетов субъектов Федерации в широком смысле (без указания на первоочередной учет государственных минимальных социальных стандартов при расчете сумм дотаций).
Также необходимо указать на отсутствие в настоящее время предусмотренного Кодексом федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах и неясность перспектив его принятия в настоящее время. Инвентаризация действующего законодательства в области социальной сферы показывает, что общий объем обязательств, возлагаемых на бюджеты различных уровней, значительно превышает объем располагаемых бюджетных ресурсов. Такое положение создает дополнительную проблему при реализации положений статьи 135: при расчете сумм финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации общий объем Фонда финансовой поддержки регионов должен намного превышать значения, сложившиеся в последние годы. Вместе с тем, анализ экономических причин существования социальных стандартов показывает, что www.iet.ru такие стандарты необходимы в двух областях общественных благ - образовании и здравоохранении, однако данные виды общественных благ не исчерпывают перечень общественных благ, предоставление которых финансируется из бюджетов субъектов Федерации, поэтому объективные правила распределения выравнивающих трансфертов должны учитывать также и иные факторы дифференциации расходных потребностей субъектов Федерации, что не предусматривается содержащимися в статье принципами расчета сумм дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
В силу рассмотренных выше причин представляется необходимым изменить действующую редакцию статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью устранения существующих противоречий в концепции федеральной финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, а также законодательного закрепления использующегося в последние годы порядка распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.
2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНОВ.
Выше были рассмотрены основные доводы в пользу отказа от существующей концепции распределения дотаций на выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности, заложенной в Бюджетный кодекс. Изменение положений статьи Бюджетного кодекса должно производиться прежде всего в сторону отказа от использования несуществующих минимальных социальных стандартов в качестве критерия распределения федеральных выравнивающих трансфертов.
При условии отказа от установления социальных стандартов в качестве основного критерия для расчета сумм дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности можно предложить несколько альтернативных способов законодательной фиксации порядка формирования и распределения федеральных выравнивающих трансфертов (в форме дотаций из ФФПР). Первый вытекает из пункта 4 действующей редакции статьи 135 Бюджетного кодекса и состоит в принятии специального федерального закона, регламентирующего Упорядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченностиФ. Недостатком этого способа решения вопроса нам представляется то, что в случае закрепления методики распределения ФФПР постоянно действующим актом будут потеряны возможности для ее дальнейшего совершенствования и адаптации к изменениям в системе межбюджетных отношений.
Противоположным вариантом законодательного решения является фиксация www.iet.ru порядка предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи из ФФПР в законе о федеральном бюджете на каждый очередной год. Однако в этом случае может быть утрачена преемственность в формировании ФФПР. Поэтому оптимальным представляется компромиссный вариант, при котором основные принципы формирования и распределения ФФПР закрепляются в постоянно действующем нормативном акте, конкретная методика распределения ФФПР вместе со значениями основных рассчитываемых показателей межрегиональной дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей утверждается Правительством либо Государственной Думой на среднесрочный период (от трех до пяти лет), а размер Фонда и суммы дотации из фонда на очередной финансовый год фиксируются в законе о федеральном бюджете.
Такой подход обеспечит, с одной стороны, стабильность существенных условий предоставления финансовой помощи из Фонда, являющуюся необходимой предпосылкой для осуществления бюджетного планирования в субъектах РФ, а с другой - возможность постоянного совершенствования методики распределения средств ФФПР.
Учитывая, что при реализации последнего варианта постоянно действующие нормы должны регламентировать лишь основные принципы функционирования Фонда, не затрагивая деталей методики его распределения, такие нормы вполне могут быть закреплены непосредственно в Бюджетном кодексе и принятие специального федерального закона представляется излишним. Ниже будут рассмотрены те основные принципы функционирования ФФПР, которые, на наш взгляд, целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе.
1) Порядок формирования ФФПР Первый вопрос, подлежащий выяснению при разработке концепции законодательного регулирования распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, касается целесообразности законодательного закрепления минимального размера Фонда.
Минимальный размер Фонда возможно установить в процентах от ВВП, общего объема доходов или расходов федерального бюджета. Наименее предпочтительной представляется фиксация размеров Фонда в процентах к ВВП ввиду возможных изменений доли федерального бюджета в ВВП. Из двух оставшихся вариантов более рациональным представляется первый, так как при фиксации размеров Фонда в процентах от расходов, при его формировании учитываются также и поступления из источников финансирования дефицита, использование которых на покрытие расходов текущего характера законодательством не допускается.
В бюджетной практике последних лет размер ФФПР фиксировался именно в процентах от общего объема налоговых доходов (традиционно он составлял 14% от общего размера www.iet.ru налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов, контроль над которыми осуществляет Государственный таможенный комитет). Очевидным преимуществом такого законодательного решения является долговременная стабильность размеров ФФПР, однако это преимущество проявляется лишь при условии стабильности распределения налоговых доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Между тем, в настоящее время идет процесс перераспределения доходных источников и расходных полномочий внутри бюджетной системы. Например, в 2001 году объем Фонда снизился с 14% до 9% налоговых доходов за счет увеличения налоговых доходов федерального бюджета в результате зачисления в него ранее закрепленных за регионами 15% поступлений НДС. В этих условиях фиксация размеров Фонда в постоянно действующем нормативном акте может создать препятствия на пути налоговой и бюджетной реформы.
Кроме того, смысл законодательного закрепления размеров Фонда состоит не столько в предотвращении снижения доли консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации (т.к. эта доля определяется преимущественно объективными факторами и сравнительно мало зависит от сиюминутной воли законодателей), сколько в предотвращении снижения доли финансовой помощи, распределяемой через ФФПР, в общем, объеме финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Однако изменения во взаимоотношениях между федеральными и региональными бюджетами, произошедшие в последние годы и выражающиеся как в принятии на себя федеральными властями части обязательств по финансированию федеральных расходных мандатов за счет средств, полученных от централизации некоторых расходных мандатов (имеется в виду прежде всего создание в федеральном бюджете Фонда компенсаций), так и в создании новых видов федеральной финансовой поддержки регионов (Фонд софинансирования социальных расходов и т.д.), могут служить объективной причиной для изменения доли финансовой помощи из ФФПР в расходах федерального бюджета.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 6 | Книги по разным темам