Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 |   ...   | 27 |

Однако для осуществления такого родаконтроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражениябюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам идекларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов наАПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетногоклассификатора. Он не предназначен для отражения целей и функцийгосударственной политики, более того, многие важные функции, реальноосуществляемые государством, не отражаются в бюджете из-за отсутствиясоответствующих разделов.

Именно поэтому для совершенствованияуправления государственными расходами на сельское хозяйство и обеспечениямаксимальной прозрачности бюджетных расходов на аграрный сектор необходимоизменить структуру бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство.

Поскольку ведомственная классификациярасходов привязана к структуре органов государственной власти, она не позволяетпроводить межстрановые сравнения, кроме того, если изменяется структурагосорганов или их функции, становится невозможным проследить изменения расходовво времени. Основным инструментом анализа и мониторинга бюджетных расходовостается функциональная классификация расходов бюджета – классификация расходов всоответствии с функциями, на выполнение которых выделяются средства. Поэтомуименно в функциональной классификации важно обеспечить полное и подробноеотражение расходов на аграрный сектор, позволяющее вести мониторинг программ игосударственных расходов.

Итак, предлагаются два основных направленияизменения бюджетного классификатора:

1. Переориентирование классификатора в сторону требованийбюджетирования, ориентированного на результат.
2. Отражение всех расходов на аграрный сектор в разделе 08 в явномвиде.

Изменения, проводимые по этим направлениямдолжны позволить выделить меры зеленого ящика и желтого ящика для целейВТО. Предложения разрабатывались с учетом изменений, которые предусмотреныпроектом Закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Обюджетной классификации Российской Федерации, подготовленнымПравительством Российской Федерации.

Бюджетное финансирование АПК состоит издвух неравных частей. Во-первых, это расходы на оказание бюджетных услуг,включающие содержание управленческих и контрольно-инспекционных структур,научных, консультационных, информационных и т.п. институтов. Во-вторых,бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных насубсидирование аграрного сектора в рамках решения отдельных задач. К нимотносятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемыечерез прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затратна ресурсы, программы льготного кредитования и другие. Классификатордолжен отражать приоритетность финансирования бюджетных услуг, при этомвыделение субсидий производителям не является обязательным, тем более, чтобюджетные услуги, как правило, относятся к мерам зеленого ящика.

Административные расходы на осуществление государственного регулирования аграрного секторадолжны быть отражены в явном виде. Укрупненная статья расходы на текущеесодержание подведомственных структур не позволяет оценить ни достаточность, ниэффективность выделения средств. Здесь необходимо выделить расходы насодержание отдельных структур, а желательно и функции бюджетных организаций,которые будут финансироваться за счет бюджетных средств. Например, дляветеринарной инспекции выделить отдельными строками содержание зданий исооружений, оплату труда, приобретение препаратов, проведение ветмероприятий.Так же подробно следует расписывать и функции других бюджетныхорганизаций.

Такая детализация необходима, поскольку внастоящее время из бюджета не следует, какие именно структуры и какие ихфункции финансируются по этой статье.

Расходы на науку, образование ипереподготовку кадров в АПК представлены не только поразделу Сельское хозяйство, но и по другим разделам бюджета, что существеннозатрудняет их вычленение. Необходимо включить в раздел 08 эти расходы в явномвиде, поскольку в противном случае существенная часть поддержки, относящаяся кзеленому ящику, оказывается за рамками анализа функций и целей государственныхрасходов на аграрный сектор.

Упомянутые предложения касались болееявного отражения расходов, которые в настоящее время так или иначе присутствуютв бюджете, например, в ведомственной классификации расходов. Однако, многиефункции государства в области регулирования агропродовольственного сектора, вчастности, функции Минсельхоза, реально им осуществляемые, остаются вообще зарамками бюджета. Так, одной из важнейших функций, зафиксированных Положением оМинистерстве сельского хозяйства, является сбор, анализ и распространениестатистической информации, подготовка прогнозов рынка. Эта функция не находитотражения в бюджете. Контрольно-инспекционные функции Минсельхоза также никакне отражаются.

Как упоминалось выше, расходы наветеринарные и фитосанитарные мероприятия, контроль за безопасностью продуктовпитания и расходы на содействие сбыту сельскохозяйственной продукции такжеследует выделить в отдельные статьи.

Необходимо добавить раздел расходы наразвитие регионов с неблагоприятными природно-климатическими условиями.Добавление такой статьи будет способствовать вычленению мер зеленого ящика израсходов бюджета. В частности, программа поддержки завоза семян в северные ивысокогорные районы, в настоящее время в бюджете не представленная, в рамкахданной статьи стала бы относиться к зеленому ящику.

В Программе социально-экономическогоразвития России на 2003-2005 годы запланирована гармонизация стандартов,создание системы сертификации продукции, соответствующей международнымтребованиям. Это потребует определенных затрат, которые должны быть отражены вбюджете в явном виде, тем более, что такого рода расходы относятся к зеленомуящику.

Классификатор во многом определяет тольконаправления выделения средств. Поскольку бюджетныепрограммы поддержки изменяются во времени, необходимопредусмотреть гибкость классификатора, позволяющую добавлять те программы,которые в настоящее время применяются и не включать те, которые несоответствуют применяемым программам.

Так, в настоящее время на федеральномуровне действуют и финансируются следующие программы:

Программы по развитиюживотноводства

• поддержка северного оленеводства
• поддержка отечественного овцеводства

Программы по развитиюрастениеводства

• поддержка садоводства, виноградарства, хмелеводства,чаеводства
• поддержка производства льна и конопли

Программы поддержки приобретения факторовпроизводства

• поддержка элитного семеноводства (субсидируется приобретениеэлитных семян)
• поддержка племенного животноводства (содержание племенногопоголовья)
• приобретение минеральных удобрений и химических средств защитырастений
• поддержка краткосрочного кредитования
• поддержка среднесрочного кредитования
• изинг

Прочие программы

• поддержка завоза семян в северные и высокогорныерайоны
• поддержка отдельных производств на ветеринарно-санитарныхутилизационных заводах
• поддержка повышения плодородия почв
• программы научного обслуживания АПК
• программы образования и переподготовки кадров

Набор применяемых программ из года в годпрактически не изменяется, никакого обоснования данному списку не приводится.Общественный контроль за выполнением этих программ также не возможен, посколькувзаимосвязь между Программами Минсельхоза и расходами бюджета на поддержкусельского хозяйства не очевидна.

Многие программы из данного списка непредставлены в бюджете, например, программа поддержки садоводства. Многиепрограммы в бюджете отражаются, но по другим статьям либо в неявном виде.

Для целей международных сравнений ипереговоров ВТО не имеет большого значения, на какой именно продукт направлената или иная программа. Важнее, как именно она осуществляется и насколько онаувязана с видом и объемом производства, в первую очередь это касаетсяпродуктовых программ. Здесь мы предлагаем заменить детализацию по продуктамдетализацией по направлениям поддержки в рамках каждой из программ:

• Выплаты на единицу реализованной продукции
• Выплаты на голову скота/гектар посевов
• Прочие выплаты

Такое разделение применяется при анализегосударственных расходов ОЭСР. Выплаты на единицу реализованной продукции тесноувязаны с объемом выпуска и, как правило, выплачиваются в рамках программподдержки цен. Такого рода выплаты обусловливаются производством определенноговида продукции. Выплаты на голову скота/гектар посевов применяются для сниженияискажающего воздействия субсидий, привязанных к объему реализации. Эти выплатызависят от размера посевных площадей или поголовья скота усельхозпроизводителя, использующихся для производства того или иного видапродукции. Такая разбивка демонстрирует принципиально иной способ детализациирасходов – по формереализации программ без указания конкретного поддерживаемогопродукта.

Методология ОЭСР подразумевает такжевыделение в рамках каждой продуктовой программы расходов на поддержкуиспользования ресурсов и выплаты для поддержки доходов. Однако нампредставляется более рациональным выделение таких расходов в отдельные статьи,для того чтобы получателям бюджетных средств не приходилось разносить расходына компенсацию затрат по видам продукции. Поддержка использования ресурсовпредполагает частичную компенсацию различных видов затрат (приобретения семян,удобрений, техники, процентов по кредиту и других). Сюда же относятся расходына поддержку племенного дела и элитное семеноводство.

Расходы на поддержку племенного деланеобходимо детализировать, так как некоторая, иногда значительная часть этихрасходов осуществляется на сохранение генетического потенциалаживотноводства страны, что является в большей мере научной деятельностью, чемподдержкой производства, и относится к зеленому ящику.

Выплаты для поддержки доходов предназначеныдля сглаживания колебаний в уровне дохода или поддержания установленногоминимума дохода. Такие выплаты не привязаны к производству какого-либовида и объема продукции или использованию определенных видов ресурсов.

Функция и цель субсидий утильзаводам неясна, их можно рассматривать только как часть какой-либо программы, но не какотдельную программу, имеющую самостоятельные цели. Соответственно эти расходымогут не выделяться отдельной строкой, а классифицироваться в соответствие стой программой, в рамках которой они осуществляются.

Капитальные вложения также не могут бытьцелью государственного регулирования, поэтому они могут присутствовать толькокак один из видов расходов по какой-либо программе, но не как самостоятельнаястрока, отражающая отдельную функцию. Кроме того, без разделения капитальныхзатрат по отдельным направлениям невозможно их классифицировать для целейВТО.

В расходы, связанные с преодолениемпоследствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, следует включитьзатраты на восстановление Чеченской республики, что позволит отнести этирасходы к зеленому ящику.

Отдельную проблему представляют расходы наформирование государственных запасов. В разные годы в бюджете присутствовалитакие статьи как Средства на формирование и использованиегосударственных семенных фондов, расходы на создание федерального запасаветеринарных препаратов (ликвидация эпидемий и других массовых заболеваний),лрасходы на создание федерального запаса средств защиты растений (ликвидациясаранчи и других массовых вредителей), расходы на создание сезонного запасазапасных частей и материально-технических ресурсов а так же расходы наформирование региональных продовольственных фондов.

Расходы на формирование страховых запасовна случай чрезвычайной ситуации, эпидемий и др. относятся к зеленому ящику.Для сезонного запаса запчастей и семенных фондов важную роль играет порядокраспределения запасов – если производители получают их бесплатно – происходит удешевлениесоответствующих ресурсов для производителей, а это уже переводит меру в желтыйящик. Что касается региональных продовольственных фондов – назначение их весьмаразнообразно. Это может быть стратегический запас продовольствия на случайчрезвычайной ситуации, и тогда это зеленый ящик, а может – интервенционный фонд,использующийся для поддержки цен, а такие меры относятся к желтому ящику.Наше предложение заключается в том, чтобы в явном виде выделить отдельностраховые фонды, и отдельно – интервенционные, что сделает этот раздел бюджета более прозрачнымдля партнеров по переговорам о вступлении в ВТО.

Таблица 9. Предлагаемая структура бюджетногоклассификатора расходов на сельское хозяйство на федеральном уровне

СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО ИРЫБОЛОВСТВО	8
Функционирование органовуправления в сельском хозяйстве	8
Сельскохозяйственноепроизводство	8	1
Государственная поддержкапрограмм и мероприятий по развитию животноводства	8	1	340 Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 |   ...   | 27 |    Книги по разным темам