«Молодые ученые о современном финансовом рынке рф»

Вид материала

Статья

Содержание Problems of budget public social funds Рекомендация специалиста

Подобный материал:

• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 126.61kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 115.17kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 125.7kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 85.2kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 89.74kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 112.13kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 94.23kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 119.82kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 59.16kb.
• «Молодые ученые о современном финансовом рынке рф», 101.77kb.

УДК 336.146 (369.01)


ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

Седов Владислав Сергеевич

ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

125993, Москва, Ленинградский проспект, 49, gabon08@mail.ru


Раскрываются особенности бюджетов государственных социальных фондов, предопределяющие специфику системы их исполнения, а также современные проблемы исполнения бюджетов государственных социальных фондов. Целью исследования является разработка теоретико-методологических аспектов системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов и предложений по ее формированию. Методы исследования: анализ нормативных правовых актов, статистических данных, сравнительный анализ.

В статье сознательно используется термин «бюджеты государственных социальных фондов» как обобщающее название бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации¹, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, а не «бюджеты государственных внебюджетных фондов», как это предусмотрено современным российским бюджетным законодательством с 2000 г.², по следующим причинам. Во-первых, само по себе понятие «бюджет государственного внебюджетного фонда» содержит внутреннее противоречие, так как словосочетание «внебюджетный фонд» изначально не предполагает, что на него должны распространяться нормы бюджетного законодательства. Во-вторых, в международной статистике государственных финансов разделены внебюджетные фонды и фонды социальной защиты (или социальные фонды)³. В тех странах, где социальные фонды включены в состав бюджетной системы (например, Франция) используются понятие «социальный бюджет».

Рассматриваемые фонды в начале 1990-х гг. в России создавались вне бюджетных средств как формы организации социального страхования, средства которого управляются обособленно от бюджетных средств. Это определяется требованиями документов Международной организации труда (МОТ)⁴, согласно которым «управление финансовыми средствами страховых учреждений и государственных страховых фондов ведется отдельно от управления государственными средствами». Обособление средств социального страхования диктуется необходимостью реализации таких его преимуществ перед бюджетным финансированием, как: 1) преодоление остаточного принципа финансирования социальных выплат; 2) возможность капитализации временно свободных средств, создающей дополнительные доходы для социальных выплат; 3) стимулирование трудовой деятельности, основанное на зависимости размера страховых выплат от объема и продолжительности поступлений страховых взносов. По нашему мнению, эффективной можно считать такую систему исполнения бюджетов государственных социальных фондов, которая в состоянии реализовать указанные преимущества социального страхования.

Действующее бюджетное законодательство Российской Федерации допускает внутреннее противоречие, не только используя термин «бюджет государственного внебюджетного фонда». Такое противоречие проявляется и в том, что, несмотря на провозглашенный единый порядок исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов (ст. 29) Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет «бюджеты государственных внебюджетных фондов», характеристику их доходов, расходов, порядок составления и утверждения в отдельную главу 17. В то же время организация исполнения бюджетов государственных социальных фондов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации регламентируется общей для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации главой 24, содержащей характеристику процедур, разработанных на основе практики исполнения федерального бюджета. В реальной жизни это приводит к разночтению правовых норм, невозможности их реализации, а иногда и к нелепым ситуациям. Так, органы управления государственными внебюджетными фондами⁵, обладая одновременно полномочиями и финансового органа, и единственного главного распорядителя бюджетных средств, в соответствии со ст. 6 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны сами себе утверждать лимиты бюджетных обязательств.

Представляется необходимым в законодательстве не только выделить особенности доходов и расходов бюджетов государственных социальных фондов, но и предусмотреть специфику их исполнения, вызванную данными особенностями.

Подавляющая часть расходов бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации связана с осуществлением социальных выплат, которые российским бюджетным законодательством определяются как реализация публичных нормативных обязательств⁶. По таким обязательствам не предусмотрено утверждение лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, по таким обязательствам не всегда кассовый расход означает реальное исполнение самих обязательств. Например, списание средств со счета Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату трудовой пенсии будет выступать кассовым расходом, но исполнение обязательства по выплате пенсии произойдет только тогда, когда почтовые органы доставят пенсию пенсионеру или средства будут переведены на банковский счет последнего. Следовательно, при формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов важной задачей является обеспечение своевременного и полного исполнения публично-нормативных обязательств, возможности контроля за таким исполнением.

В настоящее время в целом практически не происходит задержки социальных выплат при исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, но достигается это за счет значительного резервирования средств на счетах территориальных органов этих фондов. Такая ситуация снижает маневренность управления средствами, а также приводит к упущению возможности получения дополнительных доходов за счет размещения временно свободных средств социального страхования.

Любое страхование построено на временной и территориальной раскладке ущерба. Хотя к социальному страхованию с определенной долей условности можно применить слово «ущерб», тем не менее ему, безусловно, присуще несовпадение между поступлениями страховых взносов и осуществлением страховых выплат во времени и в территориальном разрезе. Например, весьма низка вероятность того, что значительное увеличение случаев общего заболевания произойдет на всей территории страны, или будет одинаковым из месяца в месяц. Данная специфика предопределяет необходимость, с одной стороны, резервирования части средств государственных социальных фондов в благоприятные периоды (раскладка во времени), и, с другой стороны, быстрого перераспределения средств (территориальная раскладка). Необходимость создания резервов, быстрого перераспределения средств требуют оперативной централизации всех поступлений на самом высоком уровне для возможного размещения временно свободных средств и осуществления расходов на максимально охваченной территории. Таким образом, при формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов важно обеспечить оперативную централизацию средств на одном банковском счете. Пока что большая часть расходов при исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования осуществляется за счет доходов, мобилизуемых в субъекте Российской Федерации, только часть средств, в том числе на ведение дела, централизуется на счетах центральной дирекции для последующего перераспределения между территориями.

Несмотря на закрепление в законодательстве принципа автономности финансовой системы обязательного социального страхования⁷, при формировании и исполнении бюджетов государственных социальных фондов происходит смешение средств социального страхования и бюджетных средств. Это связано с тем, что через бюджеты государственных социальных фондов реализуются обязательства, выходящие за рамки обязательного социального страхования. Данные обязательства в целом имеют социальную направленность, но относятся к социальной помощи, а не к социальному страхованию, и финансируются за счет средств федерального бюджета (в отдельных случаях через бюджеты субъектов Российской Федерации)⁸, поступающих в государственные социальные фонды. В большинстве случаев средства из федерального бюджета (бюджета субъектов Российской Федерации) поступают в компенсационном порядке, что снижает возможность размещать временно свободные средства обязательного социального страхования. Так, созданный в 2002 году резерв в составе бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, который рассчитывали накопить для «прохождения» неблагоприятного демографического периода (с 2012 г.) был полностью использован до 2006 года, в том числе для финансирования расходов, источником которых определены средства федерального бюджета, поступающие Пенсионному фонду Российской Федерации. При исполнении бюджетов государственных социальных фондов по доходам также возможна ситуация, при которой поступления на социальное страхование временно находятся на счете федерального бюджета, так как если в расчетных документах плательщиков есть ошибки или неточности, поступления могут быть определены как невыясненные доходы, зачисляемые в федеральный бюджет, и только после уточнения вида и принадлежности платежа происходит перерасчет в пользу соответствующего фонда.

Важной частью исполнения бюджета является кассовое исполнение – зачисление и списание средств со счета соответствующего бюджета. В настоящее время для рассматриваемых фондов сохраняется банковская система кассового исполнения бюджета⁹, при которой счета государственных социальных фондов открыты в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а их территориальных органов на местном уровне, как правило, в коммерческих банках. При исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования средства, поступившие на реализацию обязательств, выходящих за рамки обязательного социального страхования, учитываются на отдельных банковских счетах. Это создает некоторую видимость автономности, но нарушает принцип единства кассы, закрепленный бюджетным законодательством Российской Федерации¹⁰. Для государственных социальных фондов характерна множественность счетов на разных уровнях управления, которая связана и с необходимостью формирования пенсионных накоплений в рамках обязательного пенсионного страхования, и с разделением средств, предназначенных для социальных выплат, а также средств, связанных с ведением дела. Так, самые небольшие по объему мобилизуемых средств территориальные фонды обязательного медицинского страхования имеют самое большое количество банковских счетов. На отдельных счетах этих фондов учитываются средства, направляемые на реализацию территориальных программ обязательного медицинского страхования, на ведение дела, на формирование нормированного страхового запаса, а также по каждому трансферту, поступившему от Федерального фонда обязательного медицинского страхования и из бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию обязательств, выходящих за рамки обязательного медицинского страхования. Множественность счетов при исполнении бюджетов государственных социальных фондов усложняет управление средствами, снижает его эффективность и прозрачность движения средств, повышает риски потери средств. В то же время Фонд социального страхования Российской Федерации, который выступает страховщиком по двум видам социального страхования (обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), имеет на каждом уровне управления только два банковских счета (при этом один их них – транзитный). В данном случае объединение средств по разным видам обязательного социального страхования создает проблемы для оценки обоснованности страховых тарифов в разрезе каждого вида, так как за счет дополнительных поступлений в случае завышения тарифов по одному виду социального страхования могут покрываться обязательства по другому.

При формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов, с одной стороны, необходимо учитывать невозможность полной реализации принципа единства кассы (например, в части формирования пенсионных накоплений), но, с другой стороны, для повышения прозрачности движения средств следует сократить количество банковских счетов, используемых при исполнении.

Элементом исполнения бюджета является кассовое планирование поступлений и выплат на счет бюджета в краткосрочном периоде. Кассовое планирование позволяет предотвращать кассовые разрывы и определять возможную сумму временно свободных денежных средств для размещения их на банковские депозиты. Для бюджетов государственных социальных фондов характерными являются и вероятность выплат, и однотипность основных видов расходов в отличие от расходов федерального, регионального или местного бюджета. Эта специфика требует особых подходов к кассовому планированию, которые проявляются в определении размеров нормативов оборотной кассовой наличности при исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации; формировании нормированного страхового запаса при исполнении бюджетов фондов обязательного медицинского страхования; ежемесячных расчетах нормативов подушевого финансирования страховых медицинских организаций при исполнении бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Данные меры являются альтернативой формальному кассовому плану, который требуется в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст.217.1).

Одним из главных отличий бюджетов государственных социальных фондов является механизм обеспечения их сбалансированности. Мировая практика и российское бюджетное законодательство не предусматривают возможность привлечения заимствований для покрытия дефицита бюджетов данных фондов, основной метод обеспечения их сбалансированности – поступления из федерального бюджета (или бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования – для территориальных фондов обязательного медицинского страхования), которые отражаются в доходах бюджетов государственных социальных фондов. Таким образом, в источниках покрытия дефицита бюджета фондов является увеличение остатков средств на счетах бюджетов к началу финансового года, так же как и к началу каждого месяца внутри финансового года. При этом следует отметить, что специфика управления средствами социального страхования и самих выплат предопределяют постоянное наличие таких остатков. Следовательно, реально источники финансирования дефицита бюджетов государственных социальных фондов означает не столько дефицит средств, сколько наличие остатков средств на счетах к началу финансового года.

Подводя итоги вышесказанному, можно сделать следующие выводы:

1. к настоящему времени в Российской Федерации существуют расхождения между правовыми требованиями к исполнению бюджетов государственных социальных фондов и фактическим исполнением в силу того, что правовое регулирование исполнения бюджетов государственных социальных фондов не учитывает их специфику;
   
2. недостатками действующей организации исполнения бюджетов государственных социальных фондов являются: низкая маневренность средств; упущенные возможности размещения временно свободных средств для получения дополнительных доходов; сложность денежных потоков, обусловленная множественностью банковских счетов для учета средств фондов; низкая прозрачность движения средств и риски потери средств;
   
3. преимущества социального страхования, которое является основой бюджетов государственных социальных фондов, при их исполнении в полном объеме не реализуются;
   
4. при формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов необходимо создать условия для реального разделения бюджетных средств и средств социального страхования, обеспечить оперативную централизацию средств на едином счете (это позволяют сделать современные банковские технологии), обеспечить контроль за реальными выплатами застрахованным.
   

Список литературы

1. Конвенции Международной организации труда № 35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги».
   
2. Конвенция Международной организации труда № 36 «Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве».
   
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
   
4. Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
   
5. Government Finance Statistics Manual 2001 // IMF, 2001.
   

PROBLEMS OF BUDGET PUBLIC SOCIAL FUNDS

Sedov, Vladislav S.

Financial University under the Government of the Russian Federation,

125993, 49 Leningradski Prospekt, Moscow, gabon08@mail.ru


The article describes the features of the budgets of public social funds that determine the specifics of their execution, as well as contemporary problems of execution of budgets of public social funds. The study aims to develop theoretical and methodological aspects of the budget execution system of public social funds, and proposals for its creation. Methods: analysis of the regulations, statistics, comparative analysis.

РЕКОМЕНДАЦИЯ СПЕЦИАЛИСТА

Представленная статья посвящена одной из проблем реформирования в сфере государственных и муниципальных финансов. Ее актуальность связана с тем, что в условиях подготовки к переходу на кассовое обслуживание государственных социальных фондов в органы Федерального казначейства, которое намечено на 2014 год, очень важно определить основные подходы к формированию системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов, позволяющие реализовать преимущества социального страхования перед бюджетным финансированием социальных расходов, и вместе с тем разрешить имеющиеся проблемы. В статье раскрываются особенности бюджетов государственных социальных фондов, определяющие специфику их исполнения, выявлены современные проблемы исполнения указанных бюджетов, сформулированы подходы к формированию системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов. Седов В.С. продолжает работу над данной темой, его выводы, ранее отраженные в выпускной квалификационной работе, заинтересовали сотрудников центрального аппарата Федерального казначейства, ответственных за подготовку нормативных правовых актов перехода на кассовое обслуживания исполнения бюджетов государственных социальных фондов органами Федерального казначейства. Выводы автора оригинальны и аргументированы. Представленная статья рекомендуется к публикации.

Доцент кафедры «Финансы» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», к.э.н., Анатолий Иванович Строков