Эффективность правового регулирования в сфере образования: вопросы теории и практики

Вид материала

Содержание

М.П. Лебедевым
Ф.Н. Фаткуллина
Доступность платного образования, в %.
Влияние материального положения и региональных условий жизни учащейся молодежи на изменение показателей ее социального старта в
Материальное положение
Тип поселения

Подобный материал:

Эффективность правового регулирования в сфере образования:

вопросы теории и практики

Е.А. Певцова,

проректор Российского университета кооперации, доктор юридических наук, профессор

В статье представлен доктринальный подход к пониманию эффективности правового регулирования в сфере образования, проанализированы данные социологических исследований о результативности реформ в области правового регулирования образования в современной России, указаны некоторые пути и средства повышения эффективности разрабатываемых и вводимых в действие норм права в сфере образования.

Ключевые слова: эффективность правового регулирования в сфере образования, правовой мониторинг в сфере образования, образовательное право, образовательные правоотношения. Словарь

Конец формы

В период реформ в сфере образования каждый из нас невольно задумывается над вопросом: насколько эффективны предлагаемые преобразования и какова результативность действия новых норм права в сфере образования? Для того, чтобы ответить на этот вопрос следует разобраться в некоторых понятиях теории права и обратиться к анализу фактических данных, полученных в ходе социологических исследований.

Следует заметить, что понятие «эффективность права» активно разрабатывалось во второй половине ушедшего ХХ столетия. Однако в последние годы юридическая наука также внесла немалый вклад в изучение проблемы эффективности правового воздействия. Подчеркнем, что, к сожалению, это утверждение не относится напрямую к изучению эффективности норм образовательного права, что и нацеливает современных исследователей к более внимательному отношению к указанному в названии статьи вопросу. К настоящему времени в теории права выстроена относительно стройная методология исследования эффективности права, в основе которой лежат труды С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.В. Глазырина, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаеву, В.И. Никитинского, А.С. Пашкова, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Л.С. Явича и др.

На протяжении многолетней истории юридической науки среди ученых возникало немало споров о самом понятии «эффективность права» (в этой связи изучению подвергались и такие конструкции как «эффективность правового регулирования», «эффективность правовых норм»). В результате многочисленных дискуссий закрепилось два подхода к указанному вопросу: социологический и организационно-управленческий.

В рамках первого подхода эффективность права отождествлялась с оптимальностью, правильностью, обоснованностью, целесообразностью действия самих правовых норм. В научных трудах она выступала как результативность (результат) действия права, либо как достижение целей, лежащих в основе соответствующих норм, при оптимальности использованных средств. Определяя задачи данного подхода наиболее общим образом, следует сделать акцент на совершенствовании механизма правового регулирования в целом и отдельных его составляющих, в том числе, правовой охране и юридической ответственности. Большинство сторонников социологического подхода к исследованию эффективности правового регулирования делает акцент, на полезности, экономичности, оптимальности действия права. Так, А.С. Пашков и Л.С. Явич отмечали, что социальная эффективность правовой нормы предполагает достижение объективно необходимого и социально полезного результата для строительства коммунизма [1, с. 40-47]. При этом проблемы эффективности права анализировалась учеными в тесной связи с задачами правового регулирования в целом, поэтому в понятие эффективности было включено указание на достижение правовой нормой объективно необходимого, положительного для развития общества результата. Схожей точки зрения придерживались Д.М. Чечоти О.В. Смирнов. Первый указывал на эффективность правового регулирования, как на его действенность, результативность, т. е. способность права оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении[2, с. 3]. Последним был сделан вывод, что эффективность правового регулирования представляет собой максимально полезный для общества результат воздействия норм права на общественные отношения, взятый в совокупности всех его сторон — экономической, морально-политической и юридической[3, с. 30].

Интересна в связи с рассматриваемым подходом также позиция, высказанная М.П. Лебедевым, который отвечал, что эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания и общей цели — торжества коммунизма[4, с. 23]. Развитие социологического подхода шло в направлении того, что в содержание понятия эффективности права предлагалось также включать не только отношение достигнутых результатов к поставленным целям, но также и использованные средства (материальные, человеческие, временные и т.п. ресурсы). В данном случае в основу понимания эффективности права была положена оптимальность его действия в смысле максимального достижения преследуемых им целей при наименьшей затрате сил и средств.

Наиболее последовательно социологический подход применительно к проблеме эффективности правового регулирования был отражен в аксиологическом направлении теории права, в рамках которого значительное внимание уделялось тесной связи эффективности права с его социальной ценностью. Эффективность правовой нормы определялась как удовлетворение правовым предписанием лежащей в его основе и отраженной в его цели социальной потребности, обусловившей издание нормы, в соответствии с общими задачами социалистического права. В рамках данной позиции к определению понятия эффективности права в качестве необходимого условия рассматривалась социальная обусловленность правовой нормы, выражающаяся в сочетании трех элементов: а) существовании определенной социальной проблемы (неудовлетворенной социальной потребности); б) объективной возможности решения проблемы средствами правового регулирования или создания условий, облегчающих ее решение; в) отсутствии таких нежелательных последствий действия правовой нормы, которые исключали бы ее целесообразность. Так, В.В. Лапаева включала в понятие эффективности действия правовых норм оценку целей последних с точки зрения их социальной обусловленности, т.е. адекватности отражения в них объективных социальных потребностей. Исходя из этого эффективность правовой нормы рассматривалась как степень достижения социально обусловленной, социально полезной цели. В этой связи С.С. Алексеев отмечал, что место и значение права в жизни социалистического общества относительны и зависят от ряда объективных условий: а) от социально-классовой обстановки; б) от особенностей политической организации общества, своеобразия и соотношения ее частей; в) от особенностей свойств права, которые способны оказать эффективное воздействие на общественную жизнь в определенных направлениях. Исходя из этого, был сформулирован вывод о классовом характере категории «эффективность права» как одного из признаков социальной ценности последнего, отражающей его значения как средства охраны интересов господствующего класса[5, с. 6].

Научный интерес представляет концепция Ф.Н. Фаткуллина, который рассматривал в качестве обязательного условия социальной эффективности правовых предписаний их социальную ценность, выражающуюся главным образом в их способности отражать объективные общественные интересы и содействовать достижению последних. Эффективность правового предписания ученый определял как способность оказать объективно-положительное влияние на общественные отношения при данных конкретных социальных условиях, характеризуемую преимущественно количественными показателями.

В качестве же явления, связанного с процессом управления (организационно-управленческий подход), под эффективностью норм права понимали соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. При этом некоторые авторы включали в указанное понятие все результаты действия права, другие – только те, которые полезны для общества. Развивая рассматриваемый подход, некоторые представители юридической науки дружественных Советскому Союзу социалистических стран предпринимали попытки выведения формулы эффективности правового регулирования на основе пропорции наступления намеченных результатов действия правовой нормы в отношении к наступлению негативных, ненамеченных и вторичных результатов.

Организационно-управленческий подход к исследованию эффективности правового регулирования получил наибольшее развитие в концепции И.С. Самощенко и В.И. Никитинского, которые, рассматривая эффективность права в качестве явления, связанного с процессом управления, определяли данное понятие как отношение между фактически достигнутым, действительным результатом действия правовой нормы (числитель) и той целью, для достижения которой она была установлена (знаменатель) [6].

При изучении вопросов эффективности правового воздействия применительно к отдельным отраслям права и конкретным правовым институтам многие авторы также понимали под эффективностью соответствующих правовых предписаний степень достижения стоящих перед последними целей. Наиболее глубоко проблемы эффективности права (в данном случае уголовного) на основе рассматриваемого подхода были исследованы М.Д. Шаргородским, рассматривавшим эффективность в качестве абстрактного понятия, означающего способность применяемых средств содействовать достижению желаемой цели. При этом указывалось на то, что при определении эффективности правовой нормы следует учитывать не только достигнутые результаты в отношении поставленной законодателем цели, но и побочные обстоятельства, непосредственно с ними связанные, которые могут быть как положительными, так и отрицательными[7, с. 54].

Отдельно следует отметить научные исследования по рассматриваемой проблеме, в которых предлагалось выделить нескольких видов (уровней) эффективности правовых норм. Так, В.А. Козлов предлагал различать социальную и юридическую эффективность правовых норм. Социальная эффективность – это понятие, характеризующее социальную полезность результатов правового регулирования в рамках конкретной системы общественных отношений, объективным критерием которой является соответствие потребности прогрессивного развития общества. Юридическая эффективность – это способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием[8, с. 112-113]. Юридическая эффективность правовых норм характеризует результативность механизма правового регулирования, способность осуществлять цели, поставленные перед правовым регулированием.

При формировании методологии исследования эффективности права не меньшее значение, наряду с содержанием самого понятия эффективности правового регулирования, приобрели такие задачи, как разработка методики оценки эффективности правового воздействия и определение ее показателей, т.е. критериев соотношения между результатами действия и целями правовых предписаний. Они потребовали детальной научной проработки.

При решении указанных задач встал вопрос о роли средств правового регулирования среди иных факторов, оказывающих влияние на результат правового воздействия на общественные отношения, достижение или недостижение установленных целей правового регулирования. Ответ на этот вопрос позволил установить, в какой степени полученный результат связан с действием именно права, а не иных положительных или отрицательных факторов. В итоге были предложены следующие пути определения степени влияния средств правового регулирования на его результат:

конкретизация целей правового регулирования, выявление его результатов, определение их места, удельного веса и роли в совокупном результате;
специальное, относительно самостоятельное исследование влияния средств правового регулирования, содействующих и противодействующих им факторов на общественные отношения;
экспертные оценки;

правовой эксперимент, заключающийся в полном отказе (в порядке опыта) от правового регулирования определенных общественных отношений и замены его другими формами общественного регулирования;

разработка количественных показателей, характеризующих меру правового воздействия;

правовое моделирование.

Таким образом, общая тенденция в развитии учения об эффективности права в целом и методики ее оценки в частности состояла в переходе от общего качественного анализа к конкретным количественным расчетам на основе операциональных определений и показателей. Для установления количественного содержания эффективности правового регулирования предлагалось квантифицировать ее цель и результаты, т.е. задавать их в одинаковых определениях и одинаковых показателях. При этом под операциональным понимали определение, содержащее указание на действие, результат которого можно эмпирически наблюдать или измерять и в силу этого сопоставлять с содержанием того научного понятия, которое теоретически охватывает этот результат. Отмечалось, что одно и то же научное понятие может получить несколько операциональных определений, указывающих различные эмпирические ситуации его применения.

Для целей использования при изучении эффективности правового регулирования конкретных количественных расчетов выделялись следующие этапы исследования:

определение целей правового регулирования, т. е. планируемого состояния регулируемых общественных отношений. Для этого выводится критерий, по которому предлагается оптимизировать правовое регулирование. При этом в науке были предложены классификации целей правовых предписаний на непосредственные и конечные, перспективные и ближайшие, материальные и юридические.
сбор и обработка информации. Среди методов сбора информации выделяются относящиеся к установлению единичных фактов (наблюдение, изучение документов, опросы) и к сбору первичной информации (монографическое, сплошное, выборочное обследования, экспериментальное наблюдение). К методам обработки информации относятся описание, классификация, экспериментальный, статистический, системный, генетический или исторический виды анализа, типологизация, социальное моделирование. Техника сбора информации включает в себя: приемы качественного контроля первичной информации на ее адекватность, обоснованность и устойчивость, измерение количественных характеристик первичных фактов («шкалирование»), а также статистический аппарат выборки единиц наблюдения и приемы качественного и количественного выравнивания характеристик. Техника обработки информации предусматривает использование логических средств, статистических приемов и других математических средств, а также технику разработки социологических качественно-количественных сводных характеристик (индексов).
определение отношения результата к цели правового регулирования, т. е. фактического и запланированного состояний общественных отношений. Фактически требуется установить количественные взаимосвязи и дать количественную характеристику различных факторов, влияющих на формирование показателей, характеризующих действие правовой нормы. На данном этапе исследования могут применяться различные методы установления указанного соотношения, например, кибернетический подход в сочетании со статистическим моделированием.
применение результатов исследования, направленное на выработку рекомендаций по совершенствованию действия правовых норм (их изменению, дополнению, отмене).

Такой подход обуславливал широкое использование статистических данных, разработки и применения различных социологических и математических методов.

Первоначально оценка эффективности права была направлена на определение меры достижения целей правового воздействия, типичных правонарушений и факторов, способствующих им, а также на формирование предложений по их устранению, либо снижению влияния на общественные отношения.

Дальнейшее развитие учения об эффективности правового регулирования было направлено на исследование эффективности отдельных форм и средств правового воздействия.

С позиции современных исследований, под эффективностью правовых норм предлагается понимать результирующую характеристику их действия, свидетельствующую о степени обеспечения в процессе реализации соответствующих норм тех прав и свобод, на гарантию которых они (нормы) изначально были направлены.

Для определения воздействия норм образовательного права на молодежь в 2010 году проведено небольшое социологическое исследование среди молодежи центральных городов России (Москва, С.-Петербург, города Московской, Рязанской и Ленинградской областей). Среди опрошенной молодежи доля лиц с неполным средним образованием составила 26,7%. Полное среднее (общеобразовательная школа) имели 26,4%. Каждый третий молодой человек (28,2%) имел среднее специальное образование, а каждый пятый (18,4%) – незаконченное высшее и высшее образование, что в основном совпадает с данными официальной статистики и свидетельствует о достаточно высоком образовательном статусе современной молодежи.

Между тем, степень удовлетворенности молодежью нормами образовательного законодательства нельзя назвать высокой, она составила 4,7 баллов по семибалльной шкале, что несколько ниже уровня, достигнутого в 2006 году (средневзвешенный коэффициент К = 4,9). Следует обратить внимание на увеличение группы работающей молодежи с неопределенной оценкой качества образования (по семибалльной шкале соответствует позиции «4»), подчеркивающей, что правовые нормы в сфере образования затрудняют реализацию права на образование в условиях рыночных отношений (в качестве негативного отмечено увеличение количества платных образовательных услуг, постоянное повышение уровня оплаты за обучение, которое не соответствует его качеству и потребностям рынка). Остается тревожным и сама подготовка профессионалов в условиях реализации уровневой системы обучения «бакалавр-магистр».

Подобное изменение характеризует общую тенденцию снижения уровня квалификации молодежи, что, как показывает исследование, отражается и в сознании самих молодых людей. Причина отрицательной динамики по-прежнему носит институциональный характер и спровоцирована целым рядом факторов, среди которых и слабый уровень преподавания, зачастую несоответствующий современным требованиям экономического, технологического, социального развития страны, и невостребованность квалификационного потенциала молодежи, что подрывает ее когнитивные интересы, порождает ощущение бессмысленности обретения квалификации и, как следствие, ее невысокие оценки. Кроме того, снижение самооценок квалификации входит в противоречие с ценностями молодежи, среди которых, как отмечалось выше, мастерство и профессионализм все же занимают лидирующие позиции. Тем самым, налицо противоречие между ориентациями молодежи и реальной ситуацией в области получения образования и квалификации.

Подобные выводы делались социологами и ранее. Устойчивость негативной динамики носит институциональный характер и является основанием для серьезного внимания органов общества и государства к качеству и эффективности разработанных и введенных в действие образовательных норм права.

Противоречия в сфере образования, накопившиеся за годы его реформирования, драматично сказывались на мотивации молодежи, которая является качественным показателем ее социального развития в данной сфере. В условиях неопределенности отмечался рост инструментальных и падение терминальных ценностей, снижение когнитивных потребностей молодежи, рост значимости диплома на фоне обесценивания знаний. На основе предыдущих исследований был сделан вывод о связи между таким показателем, как интенсивность и количество проводимых всевозможных экспериментов в сфере образования и направленностью ценностных ориентаций молодежи, ее отношением к образованию. Связь была таковой: чем больше становился уровень неопределенности в связи с постоянным реформированием, тем активнее проявляла себя инструментальная мотивация и прагматизм. Переход общества от неопределенности к определенности, затронувший и сферу образования, несколько стабилизировал ситуацию в ней, что не замедлило позитивно сказаться на потребности в образовании, отношении молодежи к учебе и ценности образования.

В структуре потребностей молодежи образование прочно удерживается на втором месте. Налицо процентное увеличение высоких самооценок отношения к учебе среди современной молодежи. Сравнение средневзвешенных коэффициентов по семибалльной шкале еще более наглядно подтверждает данную тенденцию. Если средний коэффициент самооценки отношения к учебе в 2006 году составил 4,77, то в 2010 году он вырос до 4,96. Отмечая наметившуюся позитивную тенденцию, подчеркнем, что данный показатель является весьма чувствительным по отношению к объективному положению молодежи в сфере образования, понимания и принятия ею процессов реформирования, а главное – от ощущения справедливости и наличия собственных возможностей в данной сфере. Поэтому, если положение молодежи в сфере образования улучшается, возможности получения качественной подготовки расширяются, а сама такая подготовка в дальнейшем позволит больше заработать и лучше жить, то и отношение к образованию также меняется позитивно. В противном случае, отрицательная динамика неизбежна.

В жизненных планах большинства молодёжи присутствуют долгосрочные перспективы, связанные с получением профессионального и высшего образования. Окончание средней школы рассматривается ими не как верхняя планка образования, а скорее, как трамплин для более энергичного социального старта. То есть, общее среднее образование является своего рода предстартом в их ориентациях. Лидирующие позиции приобретает заочная форма обучения, реализуемая по методике экстерната.

Несколько утратили привлекательность такие формы экспресс-обучения, как профессиональные курсы. Не повысилась популярность лицеев и колледжей. В силу отсутствия ясных представлений об их специфике и преимуществах при последующем трудоустройстве, они не вызывают ожидаемого доверия со стороны молодежи и их родителей и значительно уступают хорошо знакомым и более распространенным в стране техникумам и профтехучилищам.

На позитивные сдвиги в сознании молодежи указывает и анализ данных по показателю ценности образования. Сравнение результатов исследований 2006 и 2010 годов показывает рост терминальных и снижение инструментальных ценностей образования в мотивационной сфере сознания молодежи. Для выявления группы молодежи с названными ценностными ориентациями были суммированы данные последующим индикаторам: «раскрытие способностей», «потребность», «познание» (терминальные ценности) и «средство», «обязаловка», «диплом» (инструментальные ценности). Данные свидетельствуют, что доля терминальных ценностей выросла с 56,8% до 61,1%. Это является существенным укреплением самоценности образования для молодежи. Одновременно понизился уровень инструментальных ориентаций с 43,4% до 38,5%, что свидетельствует об ослаблении отношения к образованию, как средству для достижения других целей.

Сравнение данных с предыдущими исследованиями показывает, что подобные позитивные тенденции наблюдались и ранее, однако, не отличались устойчивостью. Так, к 1997-му году, вследствие внезапно прекратившейся эйфории по поводу лоточной торговли, как прямой дороги к процветанию, пришло понимание значимости образования в современном мире, и кривая терминальной мотивации образования устремилась вверх. Между тем, новый виток инструментализации был отмечен уже в 1997 году и связан был с новым этапом реформирования образовательной сферы, именуемым модернизацией. Превращение образования в оплачиваемую услугу принципиально поменяло характер отношений в системе образования, структуру мотивов и ценностных ориентаций, снизило доступность образовательных услуг для неимущих слоев населения. Традиционно выполняя функцию «социального лифта», образование усиливало социальное расслоение в молодежной среде и становилось фактором риска. Внедрение целого ряда экспериментов в среднем образовании, фактическое разрушение системы профессионального образования, подготовка и переход на европейскую систему образования в вузах, в соответствии с Болонским процессом, а также неуверенность и страх не суметь оплатить учебу, породили особую форму рационального поведения, связанную с игнорированием когнитивной (познавательной) составляющей образования во имя получения диплома. Последний стал пропуском на следующие ступени социально-карьерной лестницы. Поэтому, важнейшим показателем положения молодежи в сфере образования и перспектив ее дальнейшего развития является доступность образования.

Расширение платного сектора образования, особенно в 90-е годы, как известно, стало одним из основных проявлений его реформирования. В этой связи, вопрос о доступности образования не сходит с повестки дня и рассматривается в качестве одного из значимых факторов, определяющих успешность развития различных групп молодежи. Социальное расслоение усиливает неравенство стартовых позиций молодежи, что существенно дифференцирует ее возможности в приобретении образования. Возникло противоречие между расширяющимися образовательными услугами и снижением их доступности для большинства молодежи. Неравенство ее доступа к образованию всех видов определяется по территориальным, социальным и материальным основаниям. Риск остаться без образования или получить некачественные знания многократно выше у селян, чем у горожан; у жителей малых городов и поселков городского типа, чем у проживающих в крупных городах; у выходцев из неимущих семей, чем из обеспеченных. В общественном плане это приводит к социальному неравенству образовательного потенциала молодежи.

По данным исследования, изменения показателя доступности образования для молодежи носят в целом положительный характер, однако темпы этих изменений медленные, поэтому уровень охвата ими молодежи не велик.

Рис. 1

Доступность платного образования, в %.

Степень доступности	1999	2010
Полностью доступно	7,4	17,8
Для этого придётся отказывать себе во многом	40,5	44,9
Практически не доступно	49,6	33,7

Анализ показывает, что за последнее десятилетие доля молодежи, которой платное образование полностью доступно, выросла на 10%, достигнув 17,8%. И почти на 16% сократилась доля молодых людей, которым путь к платному образованию закрыт в связи с нехваткой средств – их насчитывается 33,7 %. Численность молодых людей, которым придется во многом себе отказывать, в случае если возникнет необходимость платы за учебу, также увеличилась, достигнув половины молодежи. Как видно, номинальные показатели численности всех трех групп указывают на сохраняющееся противоречие между молодежью и обществом в сфере образования. Оно связано с расхождением коммерческих интересов образования, как сферы услуг, и интересами молодежи, связанными, прежде всего, с доступом к главному «социальному лифту», и, одновременно, с отказом государства от регулирования этого процесса.

Как следует из анализа данных, материальное положение и региональные условия жизни являются основными социальными факторами изменения показателей социального положения и мотивации молодежи в сфере образования.

Рис. 2

Влияние материального положения и региональных условий жизни учащейся молодежи на изменение показателей ее социального старта в сфере образования

Факторы		Доля респондентов в %:
Факторы		с низкими когнитивными потребностями	с инструменталь-ными ценностями образования	с инструменталь-ными ценностями знаний	нуждающейся в средствах для оплаты обучения	испытывающей страх в связи с невозможностью получить образование
Материальное положение	Обеспеченные	16,9	34,3	29,5	39,1	22,5
Материальное положение	Низкообеспеч.	15,7	39,3	32,2	42,5	21,2
Тип поселения	Москва, С.-Петербург	13,6	38,9	34,0	45,6	25,3
	Областной центр и крупный город	16,8	36,5	31,3	35,8	11,7
	Средний город	15,5	42,5	29,7	36,4	21,0
	Малый город	19,1	36,4	31,0	41,3	30,7
	Село, деревня	66,4	40,7	32,4	50,2	23,8

Это отражает противоречие между стремлением молодых людей к получению образования и материальными и региональными возможностями его удовлетворения. Как видно, доля учащихся с низким уровнем когнитивных потребностей и ценностей среди обеспеченной и низкообеспеченной молодежи различаются весьма незначительно. Вместе с тем, отмечается разница в значениях показателей инструментальной ценности образования и доли учащихся, нуждающихся в средствах для его оплаты. Из этой зависимости следует вывод, что материальные условия жизни не отражаются непосредственно на когнитивных потребностях и ценностях, т.е. на отношении учащихся к знаниям, но оказывают заметное влияние на отношение к образованию, а также на его доступность. Материальный фактор усиливает девальвацию ценности образования и ограничивает возможности его приобретения значительной частью учащихся.

Тот факт, что доля испытывающих чувство страха, в связи с невозможностью получить образование в группах материально обеспеченных и низкообеспеченных практически не различается, свидетельствует, видимо, о наличии других препятствий на этом пути, кроме материальных трудностей. К ним относятся различия региональных условий жизни.

Высокая степень риска в образовании, отмеченная практически по всем показателям жизненного старта, кроме когнитивных потребностей, ощущается учащейся молодежью, живущей в мегаполисах – в Москве и в С.-Петербурге. Более разнообразные возможности выбора места учебы по профессиональной направленности, формам и видам образования положительно отражаются на уровне потребности в знаниях. С другой стороны, стремительный рост стоимости образовательных услуг, значительно опережающий жизненный уровень столичной молодежи, отрицательно сказывается на ее отношении к образованию и на возможностях поступления в учебные заведения. Растущая конкуренция при поступлении в учебные заведения повышает уровень риска, что, в свою очередь, усиливает негативное влияние на формирование эвристического потенциала и на эмоциональное состояние молодых москвичей и петербуржцев на этапе социального старта.

Значительно увеличивается риск в средних и малых городах, а также, в сельских поселениях, в которых влияние социально-экономических факторов проявляется наиболее противоречиво. С одной стороны, социокультурная среда подавляет когнитивную мотивацию. С другой стороны, переезд в крупные города и областные центры для получения образования - единственная возможность миграции и шанс восходящей мобильности, что также усиливает инструментализацию мотивов образования. Однако, низкий жизненный уровень молодежи ограничивает возможности такой мобильности, а, следовательно, и получения образования, особенно высшего. Это вызывает чувство неуверенности и страха, которые, в свою очередь, порождают новый виток инструментализации сознания. Сравнительно меньший риск в сфере образования отмечен по большинству показателей среди учащихся в крупных городах. Вероятно, уровень коммерциализации образования в них не так велик, как в Москве и С.-Петербурге, а возможности трудоустройства шире, чем в небольших городах и в селе.

Как видно, региональный аспект риска в сфере образования сегодня отражает не только традиционное неравенство социального старта молодежи между селом и городом, но и между крупными и небольшими, территориально удалёнными городами. А в них проживает значительная часть молодых россиян. Эти особенности воспроизводства образовательного потенциала следует учитывать при проведении модернизации образования, особенно, в связи с внедрением единого государственного экзамена.

Обращает на себя внимание укоренившаяся в сознании молодежи инструментализация знаний (когнитивная составляющая). Как уже отмечалось, она практически не зависит от материальной обеспеченности семей и несущественно различается в зависимости от типа поселения, кроме сельских регионов. Данная тенденция приобрела устойчивый характер под воздействием противоречий между уровнем образовательной подготовки молодежи и оплатой труда, а также, невостребованностью знаний, в связи с кризисным состоянием экономики и увеличением доли молодежи, работающей не по специальности. Это и определило формирование представительной (одна треть) группы молодежи с устойчиво инструментальным отношением к знаниям.

Особенно подвержена этому виду риска сельская молодежь. В условиях разрушающегося сельскохозяйственного производства, отсутствия квалифицированной работы, специфического образа жизни, от нее не требуется особой образовательной подготовки. Это понимают две трети молодых селян, не испытывающих ни малейшей потребности в знаниях. В то же время, получение образования, особенно высшего для них также может стать единственно возможным способом переезда в город. Поиск выхода из создавшегося противоречия неизбежно влияет на инструментализацию их сознания. По-видимому, подобная специфика социального старта сельской молодежи мало учитывается в проводимой модернизации образования.

Принимая во внимание дискуссионность понятия эффективности правового регулирования в сфере образования в рамках настоящего исследования, данную правовую категорию предлагается трактовать как результирующую характеристику действия норм права в сфере образования, свидетельствующую о степени обеспечения в процессе их реализации тех прав и свобод, на гарантию которых они (нормы) изначально были направлены.

Для решения возникших проблем и осуществления повышения эффективности разрабатываемых норм права в сфере образования безусловно необходим новый федеральный закон, а также предлагается:

Закрепить более конкретные меры юридической ответственности не только образовательных учреждений (организаций), но и иных субъектов образовательной деятельности за нарушение норм образовательного законодательства;
Сократить количество бланкетных норм в едином федеральном законе, обеспечив максимальную защиту прав участников образовательного процесса на уровне федеральных законов, а не подзаконных актов;
Обязать образовательные учреждения (организации) осуществлять воспитательную деятельность как обязательную составляющую образовательной работы с введением системы оценки качества воспитанности выпускников;
В интерпретационных актах указывать возможности и направления реализации компетентности подхода в образовательной деятельности учреждения (организации) при создании образовательных программ. В настоящее время они разрабатываются в условиях стихийности, во многом непонимания требований законодателя, разрозненных подходов к пониманию того, что вкладывается в понятия «знать», «владеть», «уметь».
Привести в соответствие нормы образовательного законодательства с международными актами, в том числе с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования (запрет дискриминации в области образования), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (запрет умаления свободы выбора образовательного учреждения независимо от его государственной или иной принадлежности).

Литература:

Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3.
Пашков А.С., Чечот Д.М.Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 9.
Смирнов О.В.Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968.
Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1.
Алексеев С.С.Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
Самощенко И.С., Никитинский В.И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. вып.18. М., 1969.
Шаргородский М.Д.Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. №11.
Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. Вып.1. 1972.

ОБ авторе:

Певцова Елена Александровна - проректор Российского университета кооперации, доктор юридических наук, профессор (т.727-12-41)

Blog

Эффективность правового регулирования в сфере образования: вопросы теории и практики

Содержание