Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской россии

Вид материала

Автореферат

Содержание Официальные оппоненты: доктор политических наук Инион ран) Предметом исследования Основное содержание диссертации Характеристики основных типов и разновидностей институциональных организаций местного самоуправления в экономически развитых стр Французский (континенталь-ный) тип (Франция, Бельгия, Италия, Испания) Креатура парламента Национальная конституция Распределение обязательств и полномочий Институты участия Институты централизован-ного контроля и вмешательства Институты межмуниципальной кооперации Муниципальный уровень Избирательная система Муниципальная служба Взаимодействие с группами интересов Характеристики земской и советской институциональных организаций местного самоуправления. Советская модель Территориальная организация Распределение обязательств и полномочий ... Полное содержание

Подобный материал:

• Программа курса «Теория местного самоуправления» читается студентам факультета «Менеджмент», 300.49kb.
• Согласно действующему законодательству Российской Федерации установлен следующий порядок, 20.14kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
• Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. 21. Развитие закон, 71.51kb.
• 2. Совершенствование системы местного самоуправления в России, 57.53kb.
• Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
• Vi экономическая основа местного самоуправления статья 30. Экономическая основа местного, 195.89kb.
• Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России Некоторые, 189.29kb.
• Планирование и программирование использования муниципальной собственности Объекты, 345.32kb.

На правах рукописи

НЕЧАЕВ ВЛАДИМИР ДМИТРИЕВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ


Специальность 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук


Москва - 2008


Работа выполнена на кафедре мировой и российской политики философского факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.


Официальные оппоненты: доктор политических наук,

профессор О.В. Гаман-Голутвина


доктор политических наук,

профессор Р.Ф. Матвеев


доктор политических наук,

профессор А.И. Соловьев


Ведущая организация: Институт научной информации
по общественным наукам
(ИНИОН РАН)


Защита состоится «22» октября 2008 г. в 15 ч. 00 мин. на заседании Диссертационного совета по политическим наукам Д 501.001.47 в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, Ломоносовский пр., д. 27, корпус 4, философский факультет, ауд. А518.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова (1-й корпус гуманитарных факультетов).


Автореферат разослан «___» ______ 2008 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат политических наук,

доцент А.В. Федякин

Актуальность темы исследования

Становление институтов местного самоуправления – один из важнейших компонентов процесса политической трансформации и государственного строительства в постсоветской России (c сер. 1980-х гг. до настоящего времени).

Значимость формирования институтов местного самоуправления в посткоммунистических государствах определяется рядом факторов.

Во-первых, развитие институтов местного самоуправления в контексте посткоммунистической трансформации – это составная часть более широкого процесса политической демократизации, связанного с расширением возможностей для политического участия граждан и деконцентрацией власти.

Во-вторых, институциональные трансформации на уровне местной власти оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности и т.д.

В-третьих, институциональные изменения на муниципальном уровне оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-четвертых, на сегодняшний день поддержка развития местного самоуправления – это одно из международных обязательств РФ, от выполнения которого зависят отношения нашей страны с ее зарубежными партнерами, в частности, Евросоюзом.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе опыта институционального строительства в сфере местного самоуправления в постсоветской России, а также выявления последствий принимаемых институциональных решений.

Эта задача особенно актуализизируется в условиях разворачивающейся с 2003 года в России муниципальной реформы, связанной с внедрением в жизнь положений новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы

Проблемы институциональной организации местного самоуправления дискутируются в мировой политической науке с конца ХIХ века. Появление трех альтернативных концепций местного самоуправления (общественной, государственной и хозяйственной) было в известном смысле реакцией зарождающейся политической науки на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались во второй половине ХIХ века во многих странах Европы. Вопрос о «правильной» организации местного управления (самоуправления) ставится в этот период в работах Н.Гербера, Р.Моля, Л.Штейна, Р.Гнейста, Г.Еллинека, Дж. Милля, О.Баррота, А. де Токвиля, А.Васильчикова, А.Градовского, В.Безобразова и др.¹ в связи с теми проблемами, с которыми сталкивались реформаторы.

В дальнейшем развитии исследований в области институциональной организации местного самоуправления можно наблюдать ту же тенденцию: всплеск интереса к этой теме, как правило, был связан с попытками формирования, реформирования или развития институтов местного самоуправления.

Так, в 1950-х – первой половине 1970-х годов значительная часть исследований в области институциональной организации местного самоуправления была направлена на анализ процессов становления этого институционального комплекса в незападных обществах, освободившихся от колониальной зависимости и вступивших на путь государственного строительства и демократизации, а также странах, восстанавливающих и реформирующих государственные и демократические институты после Второй мировой войны. Здесь особо следует отметить работы Г.Алдерфера, С.Нигама, Ч.Адриана, П.Аллума, М.Кассельмана, А.Рахмана, Дж.Голдсмита, Г.Гандерсона и др.².

Во второй половине 1970-х – 1990-х годах новая волна исследований появляется в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Анализ этих институциональных реформ и их последствий, сравнительный анализ различных моделей институциональной организации местного самоуправления, разработка теоретических моделей, объясняющих закономерности процессов трансформации институтов местного самоуправления и последствия выбора тех или иных вариантов институциональных решений, содержатся в работах Е.Мартин-Харлоффа, Р.Родеса, Ф.Кжелберга, Р.Нанетти, Е.Пейджа, С.Тарроу, О.Оффердала, Р.Патнэма, О.Нортона³.

В 1990-х годах особую группу исследований составили работы, посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита⁴.

В целом можно утверждать, что исследования институциональной организации местного самоуправления были составной частью изучения процессов демократизации и государственного строительства.

В ходе этих исследований сформировалось вполне определенное проблемное поле и язык описания институциональной организации местного самоуправления.

До последней трети ХХ века значимой проблемой было отсутствие целостной и хорошо разработанной научной теории институтов. Ситуация изменилась после внедрения в область политических исследований теории рационального выбора, а затем – появления на основе ее синтеза с другими политологическими моделями (старый институционализм, бихевиорализм, теория политического дискурса и др.) комплексного методологического подхода, известного сегодня как новый институционализм. Теоретический анализ понятия «институт» и его трактовка с точки зрения новой методологической парадигмы была осуществлена в работах Дж.Марча, Й.Олсeна, Д.Норта, Э.Острома, Б. Г.Питерса, П.Хэлла, Р.Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д.Веймера, Б.Ротстайна, С.Патрушева, П.Панова и др.⁵ Моделированию и анализу институциональных эффектов отдельных типов институтов были посвящены труды Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, М.Дюверже, Р.Таагеперы, М.Шугарта, Дж.Кэрри и др.⁶ Проблемы институциональной динамики изучались в работах Д.Норта, Г.Экштайна, К.Шепсла, Дж.Найта, Э.Острома и др.⁷ Применение принципов новой методологии к изучению функционирования региональных и местных органов власти было осуществлено О.Оффердалом, Р.Патнэмом, Э.Остромом, Г.Вайтэйкером, В.Гельманом и др.⁸

Развитие теории и методологии институционального анализа в последние десятилетия позволяет осуществить анализ институциональной организации местного самоуправления на современной методологической основе.

В отечественной политологической литературе в 1990-е – нач. 2000-х гг. были исследованы отдельные аспекты институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Теоретический и политико-правовой анализ институциональной организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался вокруг определения природы самого института местного самоуправления. Часть авторов (Г.Барабашев, Ю.Тихомиров, В.Фадеев) фактически следовала общественной трактовке института местного самоуправления⁹. Впоследствии этот подход нашел свое отражение в определении местного самоуправления как института гражданского общества¹⁰. Другая группа авторов (М.Баглай, Б.Габричидзе, М.Краснов, А.Слива, В.Чиркин) акцентировала внимание на публично властной природе институтов местного самоуправления¹¹. Некоторые авторы (Г.Атаманчук) заняли промежуточную позицию, трактуя местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт¹².

Политико-правовой анализ государственной и общественной моделей местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления в постсоветской России был осуществлен в работах С.Авакьяна, Л.Болтенковой, В.Васильева, Г.Марченко¹³.

Теоретический анализ способствовал более точному и систематичному определению понятийного аппарата анализа институциональной организации местного самоуправления. В особенности здесь следует выделить работы А.Акмаловой¹⁴.

Развитие теоретического анализа института местного самоуправления создало естественные предпосылки для развития сравнительных исследований.

Большинство авторов, решающих такого рода задачу, пытались определить место российской модели местного самоуправления в системе моделей местного самоуправления¹⁵.

Проблемы структурной организации местного самоуправления стали предметом анализа в работах Г.Барабашева, Н.Бондаря, С.Зинченко, А.Кармолицкого, Ю.Козлова, И. Муравьева, В.Фадеева, В.Мирошника¹⁶. Если первоначально анализ вопросов структуры органов местного самоуправления исследовался преимущественно в политико-правовой плоскости, то в последнее время все больше исследований посвящено эффектам тех или иных моделей и оценке с точки зрения управленческой эффективности. При этом все чаще используются социологические методы анализа¹⁷.

Вопросы разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением, а также территориальной организации местного самоуправления рассматривались в работах И.Горфинкеля, В.Скутина и Т.Скутиной, И.Умновой-Конюховой¹⁸. Попытки типологизации моделей территориальной организации местного самоуправления на основе структурного анализа были предприняты в работах В.Пашенцева, А.Акмаловой, С.Собянина¹⁹. Сравнительный анализ институциональных эффектов различных моделей территориальной организации местного самоуправления на основе социологических и статистических методов был предпринят в работах Н.Великой²⁰.

Особенности региональной правовой базы и реализации в региональной практике принципов организации местного самоуправления анализировались в исследованиях С.Авакьяна, Н.Бондаря и М.Чернышева, А. Большакова, Т.Бялкиной, А.Осипова, Е.Пахомова, Е. Шугриной, Ю.Новиковой и Н.Кирилловой, Г.Чернихиной и др²¹. Г. Курляндская исследовала в своих работах особенности региональных моделей институциональной организации местного самоуправления с точки зрения их воздействия на бюджетно-финансовый процесс и распределение финансовых возможностей между уровнями управления²².

В работах Ж.Тощенко, Г.Цветковой, Т.Цыбикова была предпринята попытка измерения динамики уровня муниципальной автономии социологическими методами²³. Комплексный анализ проблемы муниципальной автономии был предпринят в работе Д.Тихонова²⁴.

Проблема обеспечения эффективного взаимодействия уровней управления в условиях их автономии ставится в работах Е. Грищенко, В.Мокрого, С.Собянина, А.Воронкова, И.Мерсияновой²⁵.

Вопросы бюджетного федерализма, финансово-экономических основ местного самоуправления в постсоветской России изучались в статьях О.Алексеева, С.Трунова, П.Лапшева, Л.Артемьевой, В.Кирпаля, В.Лексина, А.Ситникова, А.Швецова, С.Митрохина, В.Тимошенко и др²⁶. Комплексный и теоретически обоснованный анализ российской системы бюджетного федерализма 90-х годов ХХ века, включая муниципальный уровень, представлен в работах зарубежных авторов Р.Берда, Дж. Мартинца-Вазкуеза, Дж. Боекса, E. Дабла-Норрис, С. Вебера²⁷и др.

Одна из тем, которая достаточно рано начала разрабатываться в работах российских политологов, – местные выборы и связанные с ними изменения в региональной политике²⁸. Так, воздействие различных типов избирательных систем на электоральное поведение на местном уровне стало предметом анализа в работе В.Черникова²⁹, роль партий и партийных идеологий в формировании институциональной организации местного самоуправления и функционировании институтов местного самоуправления анализируется в работах Г.Цветковой, Ю.Коргунюка³⁰, институциональная организация и участие населения в территориальном общественном самоуправлении исследуется в статье И.Мерсияновой³¹. Анализ институтов муниципальной службы предпринят в работах С.Собянина и В.Черникова³².

Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах Л. Аникина, В.Гельмана, Л.Гильченко, В.Мокрого, С Рыженкова, О.Сенатовой и А.Касимова, Т.Говоренковой, А.Жукова и Д.Савина, С.Самодина, С.Смолия и др³³.

Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В.Абрамова, А.Дементьева, Н.Емельянова, Л.Лаптевой, А.Шутова³⁴

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что к настоящему времени в отечественной и отчасти зарубежной политической науке имеется большое число работ, посвященных различным аспектам институциональной организации местного самоуправления в современной России. В то же время в отечественной политической науке на сегодняшний день мало исследований, которые бы изучали российскую институциональную организацию местного самоуправления в единстве трех аспектов: ее структуры, генезиса и институциональных эффектов. Между тем, только такой подход в свете современной теории политических институтов может претендовать на комплексность. Помимо описания институтов необходимо объяснение того, как существующие институты реально функционируют в контексте существующей политической системы, какие эффекты они оказывают в отношении политического процесса. В условиях же динамичного изменения институтов местного самоуправления, который Россия переживала в течение последних десятилетий, столь же актуальным является и обратный вопрос: как институциональная организация местного самоуправления и ее генезис связаны с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества. Данное исследование направлено на осуществление такого рода комплексного анализа.

Принятие в 2003 г. новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» радикально изменило институциональную организацию местного самоуправления в нашей стране, что делает выводы более ранних по времени работ не вполне адекватными актуальному состоянию объекта исследования.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является институциональная организация местного самоуправления в России в постсоветский период (с кон. 1980-х годов до настоящего времени), понимаемая как специфический для российского общества внутренне согласованный многоуровневый комплекс институтов, регулирующий взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления, возникающий и динамически изменяющийся в постсоветской период под влиянием процессов институционального строительства в данной сфере.

Предметом исследования являются процессы взаимодействия между институциональной организацией местного самоуправления и политической системой российского общества, находящейся в процессе посткоммунистической политической трансформации. Это политические процессы, обуславливающие динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период, и политические эффекты институциональной организации местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования

Цель данного диссертационного исследования заключается в определении основных тенденций становления, развития и функционирования институциональной организации местного самоуправления как части политической системы постсоветской России.

Для реализации данной цели автором были поставлены следующие задачи:

– выявить основные теоретические модели и принципы анализа институтов, принятые в современной политологии, и на этой основе сформулировать методологические предпосылки исследования;

– через призму принятых методологических предпосылок раскрыть содержание ключевых понятий исследования;

– определить основные измерения институциональной организации местного самоуправления;

– выявить теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных эффектов;

– выявить основные тенденции в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке;

– определить международный и исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России;

– выявить основные этапы становления институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как составной части общенационального и региональных политических процессов;

– выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование и развитие институциональной организации местного самоуправления в современной России, в том числе определив роль и значение культурно-идеологических факторов в этом процессе;

– определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации местного самоуправления в России;

– выявить политические эффекты институциональной организации местного самоуправления;

– определить основные тенденции в современном развитии институциональной организации местного самоуправления в России и механизмы, их обуславливающие;

– сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по совершенствованию институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Рабочая гипотеза исследования

Рабочая гипотеза исследования заключается в том, что современная институциональная организация местного самоуправления – это результат навязанного перехода в области местного самоуправления, осуществляемого федеральными и отчасти региональными политическими элитами в условиях посткоммунистической трансформации, и реакции на него со стороны самих политических элит и российского общества.

Логика институционального строительства в рамках модели «импорт институтов – реакция на него» должна в целом соответствовать той, которая описывается применительно к ситуации радикальных институциональных трансформаций в работах сторонников неоинституционального подхода: «радикальная институциональная инновация – конфликт новых формальных и старых неформальных политических институтов – рост трансакционных издержек – снижение эффективности функционирования институтов – частичная институциональная «контрреформация»». Результатом такого процесса становится смешанная институциональная организация, сочетающая в себе традиционные и инновационные черты.

Важную роль в динамике институциональной организации должны играть эффекты, снижающие вероятность использования политическими акторами, кооперативных и скоординированных стратегий. Институциональная «контрреформация» может быть реакцией доминирующего политического актора (или коалиции акторов) на такого рода эффекты.

Методологические основания исследования

Объект, предмет и цель диссертации обусловили применение неоинституциональной методологии, сравнительного анализа, системного и исторического методов.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии при этом используются принципы неоинституционализма рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Современное неоинституциональное исследование предполагает четыре основных этапа: 1) определение поведенческих постулатов (на основании чего политический актор действует); 2) описание институтов; 3) моделирование поведения акторов с учетом выдвинутых поведенческих постулатов и описанного институционального окружения; 4) сравнение выдвинутых предположений с эмпирическими данными.

Нами был использован сравнительный метод при определении: а) типа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России на разных этапах ее развития; б) степени ее сходства–различия с зарубежными моделями; в) степени ее преемственности по отношению к историческим предшественникам (советской и дореволюционной моделям).

Данный метод также был использован на этапе анализа эмпирических данных для проверки гипотез, касающихся институциональных эффектов альтернативных региональных моделей институциональной организации местного самоуправления.

Важное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация местного самоуправления предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации местного самоуправления в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующих паттернов институциональной организации (советского и дореволюционного). Для построения объяснительной модели институциональной динамики использовались некоторые инструменты теории игр.

Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов, вторичный анализ данных (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), опрос экспертов, статистический анализ данных.

Источниковая база исследования

Основными источниками данного диссертационного исследования являются:

– труды теоретиков неоинституционального подхода в политологии и представителей культурно-исторической теории деятельности;

– работы зарубежных и отечественных исследователей институциональной организации местного самоуправления (особое значение имеют работы последних 30 лет);

– эмпирические исследования местного самоуправления в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения по вопросам местного самоуправления;

– нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления, принятые в постсоветский период в России;

– опубликованные в научной и публицистической литературе, а также электронных источниках оценки российских экспертов в области местного самоуправления (исследователей и практиков);

– данные российской государственной статистики (социально-экономической и электоральной);

– результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту

Институциональная организация местного самоуправления понимается как специфический для данного общества, внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления.

Институциональная организация обладает многоуровневой структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Муниципальный уровень институциональной организации включает в себя структуру органов местного самоуправления, муниципальную избирательную систему, институты прямой демократии, муниципальную службу, комплекс правил и соглашений, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления с местными политическими организациями и группами интересов, территориальную организацию муниципалитета.

Надмуниципальный уровень включает в себя конституционный статус местного самоуправления и систему гарантии его прав, территориальную организацию местного самоуправления, систему распределения обязательств и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном уровне или уровне субъектов федерации, институты муниципальной ответственности перед государством, централизованного надзора и вмешательства, институты межмуниципальной кооперации, систему межбюджетных отношений.

Ориентационный паттерн институциональной организации местного самоуправления представляет собой совокупность когнитивных схем, содержащих базовые онтологические и нормативные представления о ней и выступает, как ее политико-культурное ядро на элитном и массовом уровне осуществления политики.

В современной российской институциональной организации местного самоуправления сочетаются отдельные черты либерально-автономного англосаксонского, государственного континентального и советского паттернов, то есть она имеет смешанный характер. В последние пять лет очевидной является тенденция к усилению системообразующей роли государственного паттерна.

Смешанный характер современной российской институциональной организации местного самоуправления может быть объяснен как результат ее противоречивого исторического развития в постсоветский период.

Можно выделить четыре периода институционального строительства в сфере местного самоуправления: 1) период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988–1993 гг.), 2) период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации (1993–1995 гг.); 3) период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (1995–2003 гг.); 4) период частичной контрреформации (2003 г. – настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.

Ключевую роль в течение всего периода институционального строительства играли решения и действия акторов надмуниципального уровня. Макрополитический контекст влиял на поведение ключевых акторов в области муниципального строительства через: 1) уровень общей институциональной и политической неопределенности; 2) собственно государственную политику в области местного самоуправления; 3) доминирующие идеологические предпочтения в отношении паттернов местного самоуправления.

Международный контекст процессов институционального строительства составляли процессы взаимодействия РФ с зарубежными странами и международными организациями, а также (на политико-культурном уровне) паттерны институциональной организации местного самоуправления и их разновидности, принятые в ведущих зарубежных странах. Исторический контекст составляли ориентационные паттерны, реализованные в отечественной истории.

Совокупность ориентационных паттернов, находящихся в международном и историческом контекстах, создавала систему идеологических координат, в которой самоопределялись федеральные и региональные политические акторы, участвовавшие в процессах институционального строительства. Наличие такой системы координат позволяло им снижать неопределенность в процессе принятия институциональных решений, открывая потенциально доступный спектр институциональных альтернатив, выбор среди которых осуществлялся в соответствии с их политическими предпочтениями.

Поведение акторов в условиях неопределенности и высокой политической конкуренции в постсоветских обществах лучше описываются дистрибутивными теориями институциональных изменений. Напротив, консолидация политической системы или власти в руках доминирующего актора позволяет ему руководствоваться в процессе институционального строительства долгосрочными перспективами, описываемыми в категориях общественной эффективности институтов.

Динамика институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период демонстрирует также собственную логику, в рамках которой незапланированные эффекты, принятых ранее институциональных решений оказываются фактором, влияющим на дельнейшие институциональные решения доминирующих игроков и коалиций. Анализ внутренней логики изменений в отношении институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России в целом подтверждает гипотезу об инкрементности институциональных изменений Норта – Экштайна.

В процессе исследования были получены эмпирические доказательства следующих важных эффектов институциональной организации местного самоуправления:

– модели институциональной организации, порождающие крупные автономные муниципалитеты, создают предпосылки для более эффективной управленческой деятельности муниципальных администраций, чем модели институциональной организации, создающие большое количество мелких муниципальных образований;

– главы муниципальных образований в рамках модели институциональной организации, порождающей небольшое число крупных автономных муниципалитетов, представляют собой более сплоченную и влиятельную группу интересов, чем главы муниципалитетов в моделях, порождающей большое число мелких муниципальных образований.

– модель с небольшим количеством крупных муниципалитетов в целом способствует формированию более автономных в финансовом отношении органов местного самоуправления, чем ее противоположность.

– институты прямой демократии в целом, видимо, лучше функционируют в моделях институциональной организации, порождающих большое количество мелких муниципальных образований, хотя этот фактор институциональной организации не является решающим в достижении эффекта участия;

– многоуровневые автономные модели могут функционировать без серьезных конфликтов между уровнями местного самоуправления либо в случае, когда они опираются на политическую традицию, либо если существуют персональные или институциональные инструменты обеспечения межуровневой кооперации и координации.

Научная новизна исследования

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с трансформирующейся политической системой России.
   
2. Исследование осуществлено на базе синтеза неоинституционального подхода рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, что позволило интегрировать идеологические и политико-культурные факторы в институциональный анализ, осуществленный с позиции предпосылок теории рационального выбора.
   
3. Системно раскрыто понятие институциональной организации местного самоуправления, в том числе систематизированы переменные для сравнений различных моделей институциональной организации местного самоуправления по выявленным измерениям.
   
4. Осуществлен систематический сравнительный анализ: 1) состояний институциональной организации местного самоуправления в различных исторических фазах ее развития; 2) современной институциональной организации местного самоуправления в России и институциональной организации местной власти в советский и досоветский период российской истории; 3) современной институциональной организации местного самоуправления в России и других национальных моделей местного самоуправления.
   
5. Выявлены основные тенденции в развитии институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.
   
6. Через призму анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России осуществлена проверка гипотезы исторического институционализма относительно закономерностей институциональной динамики в случае радикального изменения в дизайне социально-политических институтов.
   
7. Были систематизированы эффекты институциональной организации местного самоуправления.
   
8. Построена графическая модель «игр» между центральной властью и местными властями, объясняющая с принятых методологических позиций выявленные циклические тенденции «централизации – децентрализации» в процессе строительства институциональной организации местного самоуправления.
   

Теоретическая и практическая значимость диссертации

Материалы и выводы диссертации вносят вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана 1) с синтезом неоинституционализма рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, который позволят интегрировать культурные и идеологические факторы в данную версию неоинституционального подхода; 2) с разработкой концепта институциональной организации; 3) с разработкой политико-экономической модели взаимодействия между центральными и субнациональными органами власти по вопросам уровня автономии последних в условиях посткоммунистического перехода; 4) с проверкой на материалах диссертации гипотезы об инкрементной динамике институциональных изменений.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы стали основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства институтов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях. В частности, сформулированы предложения, касающиеся интеграции институтов государственной и муниципальной службы, предпочтительных моделей структуры органов местного самоуправления, изменений в избирательном законодательстве на местном уровне, конкретизации системы межбюджетных отношений. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий, предпринимаемых федеральными и региональными органами власти изменений в области институциональной организации местного самоуправления.

Апробация диссертации

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в т.ч. международной научной конференции «Российские ворота в глобальный мир» (Москва, март 2007 г.), международной научной конференции «Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации» (Рязань, февраль 2006), всероссийской научной конференции «Университетская политология России в национальном и европейском контекстах» (Москва, декабрь 2004), III Всероссийском конгрессе по политической регионологии (Нижегородская область, Б.Болдино, сентябрь, 2004 г.), Первой Всероссийской научно-практической конференции грантополучателей программы «Межрегиональные исследования в общественных науках» «Потенциал социо-гуманитарных наук и проблем развития современного российского общества». (Москва, декабрь 2002 г.), II Всероссийском конгрессе политологов «Россия: политические вызовы ХХI века» (апрель, 2000) и др.

Монография автора «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты», подготовленная в процессе работы над данным диссертационным исследованием, была признана одной из трех лучших научных и учебно-методических работ 2004 года по итогам конкурса Российской ассоциации политической науки.

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по истории и теории местного самоуправления, системе государственного и муниципального управления в РФ.

Структура диссертации

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация, выполненная на 472 страницах, состоит из введения, основной части, включающей пять глав (восемнадцать параграфов), заключения, списка источников и литературы (454 источника).


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, осуществляется анализ степени ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, определяются его методологические основания и источниковая база, формулируются положения, выносимые на защиту и научная новизна диссертационной работы. Во Введении также обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования, освещается апробация диссертации и ее структура.

Первая глава «Теоретико-методологические предпосылки изучения институциональной организации местного самоуправления в постсоветских обществах» посвящена подробному анализу и обоснованию теоретико-методологических предпосылок исследования. В ней осуществляется постановка двух ключевых вопросов исследования: 1) о факторах и механизмах институциональной динамики в области местного самоуправления; 2) об эффектах институциональной организации местного самоуправления.

В параграфе 1.1 «Основные принципы и теоретические модели анализа институтов в современной политологии» показывается, что в современной политологии доминирующей методологией в области институционального анализа является т.н. новый институционализм. В рамках этого доминирующего подхода отчетливо выделяются две версии, отличающиеся по базовым поведенческим постулатам: неоинституционализм рационального выбора и социологический неоинституционализм.

Сторонники подхода рационального выбора рассматривают институты (понимаемые, преимущественно, как «правила игры») в качестве внешних ограничения рациональной деятельности человека, которые через механизм санкций, а также путем снижения трансакционных издержек взаимодействия «подталкивают» рациональных акторов к определенным стратегиям поведения, обеспечивая тем самым социальное взаимодействие³⁵. Институты рассматриваются как результат их явного или молчаливого соглашения. Сторонники социологического подхода рассматривают институты скорее как культурные нормы и ценности, коллективные представления, которые существуют в обществе помимо воли отдельных людей и принимаются ими как данность.

Выбор в пользу версии неоинституционализма рационального выбора в данном диссертационном исследовании объясняется тем, что институциональная организация местного самоуправления находилась в последние десятилетия в процессе постоянной трансформации. Социологическая версия неоинституционализма меньше подходит для анализа изменяющихся институциональных систем, поскольку основывается на представлениях об устойчивости и самовоспроизводстве институтов.

В качестве теоретической модели, подходящей для интеграции идеологических и культурных явлений в парадигму неоинституционализма рационального выбора, предлагается культурно-историческая теория деятельности, разработанная в отечественной и зарубежной социологии и психологии. Данный подход рассматривает компоненты культуры (артефакты), в том числе политико-культурные и идеологические феномены, прежде всего, как механизмы опосредования рациональной деятельности индивидов³⁶.

Таким образом, к числу ключевых поведенческих постулатов, на которых основывается данное исследование, относятся следующие: 1) поведение политического актора является рациональным; 2) его политические предпочтения являются изначально экзогенными, хотя и могут трансформироваться в определенной степени под воздействием доступной информации и институциональных ограничений; 3) институты воздействуют на поведение политического актора через механизм трансакционных издержек; 4) культура рассматривается как совокупность средств, обеспечивающих спектр возможных эффективных стратегий решения задач (в том числе в области институционального строительства) для рационального актора, который является носителем ее когнитивных схем и сценариев.

В параграфе 1.2 «Понятие институциональной организации местного самоуправления» осуществляется теоретический анализ ключевого понятия исследования – институциональной организации – и осуществляется его конкретизация применительно к сфере местного самоуправления.

Институциональная организация определяется как специфический, относительно устойчивый и внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих отношения между группой акторов в рамках определенной сферы общественных отношений по заданному набору предметов взаимодействия. Этот комплекс возникает в результате процессов институционального строительства в данной сфере. Он обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Принцип институциональной иерархии предполагает, что в рамках любой институциональной организации присутствуют институты нескольких уровней. Институты более высокого уровня определяют процедуры изменения институтов низлежащего уровня³⁷.

Принцип многоуровневой топологии заключается в том, что организация одновременно является и актором – по отношению к другим рядоположенным организациям, и набором институтов – по отношению к игрокам внутри данной организации.

Такого рода организационная многоуровневость классически прослеживается в случае институциональной организации местного самоуправления. В результате выделяются два основных ее уровня: муниципальный и надмуниципальный. Институты муниципального уровня представляют собой «правила игры» в рамках отдельного муниципалитета. Институты надмуниципального уровня представляют собой правила взаимодействия муниципалитета (как коллективного актора) с другими игроками (органами государственной власти, муниципалитетами и т.д.) в рамках политической системы. Каждый из этих уровней с методологической точки зрения представляет собой набор переменных (отдельных видов институтов), специфическое сочетание которых определяет конкретный вид институциональной организации в данном обществе.

Ориентационный паттерн институциональной организации позволяет политическим акторам поддерживать внутреннюю согласованность институциональной организации, ее культурную идентичность, определять релевантность и нерелевантность тех или иных институциональных изменений, легитимировать ее в более широком культурном контексте. Он может меняться в случае существенных изменений в картине мира участников политического взаимодействия.

В процессе конкретизации понятия институциональной организации применительно к сфере местного самоуправления было принято структурное определение последнего, так как оно позволяет наиболее четко определить границы изучаемой системы³⁸.

В параграфе 1.3 «Теоретические предпосылки анализа институциональных эффектов организации местного самоуправления в переходных обществах» раскрываются теоретические предпосылки для поиска ответа на один из двух главных вопросов исследования – об эффектах институциональной организации местного самоуправления – основанные на сформулированных выше поведенческих постулатах и принятых в рамках неоинституционализма рационального выбора теоретических концепциях и моделях. В частности, использовались подходы, почерпнутые из теории фирмы Р.Коуза, теории оптимального правила общественного выбора Дж.Бьюкенена – Г.Таллока, теории социальных сетей, теории игр, модели «безбилетника» М.Олсона, модели взаимодействия в триадах, гипотезы инкрементной динамики институциональных изменний Норта – Экштайна³⁹. Кроме того, для прогнозирования отдельных эффектов были использованы модели разработанные М.Дюверже (для избирательных систем) и М.Шугартом и Дж.Кэрри (для форм правления) ⁴⁰.

На основе указанных теоретических подходов были определены следующие группы эффектов институциональной организации местного самоуправления: 1) эффекты централизации – децентрализации; 2) эффекты территориальной организации; 3) эффекты формы правления; 4)эффекты избирательной системы; 5) эффекты организации муниципальной службы; 6) эффекты преемственности институтов.

Параграф 1.4 «Теоретические предпосылки анализа процессов формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в переходных обществах» посвящен изучению теоретических предпосылок для ответа на второй основной вопрос данного исследования – о факторах и механизмах институциональной динамики в сфере местного самоуправления в постсоветский период.

На основе анализа различных теорий и моделей институциональных изменений, лежащих в русле неоинституционализма рационального выбора (в частности, производится анализ концепций К.Шепсла, Д.Норта, Дж.Найта⁴¹, Г.Экштайна) делаются следующие выводы.

Имеются существенные различия в факторах и механизмах динамики формальных и неформальных компонентов институциональной организации местного самоуправления.

Процесс изменения неформальных институтов осуществляется преимущественно спонтанно, в то время как формальные институты изменяются преимущественно целенаправленно. Процесс трансформации неформальных институтов имеет инкрементный характер. В то же время изменения формальных институтов в значительной мере имеют дискретный характер. Это различие является источником конфликта между ними.

Поскольку процесс институциональных изменений в постсоветской России имел характер навязанного перехода, более адекватными для анализа институциональной динамики представляются т.н. интенциональные теории, описывающие факторы и механизмы целенаправленных институциональных изменений.

Трансформация институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России происходила (особенно до 1994 года) в условиях высокого уровня неопределенности, что делает более перспективными инструментами теоретического анализа для этого периода т.н. дистрибутивные теории, сосредотачивающихся на определении роли частных и краткосрочных интересов политических игроков в процессе институционального строительства. В то же время, если принять во внимание общее снижение уровня неопределенности после 1999–2000 гг., то поведение игроков в этот период лучше может быть описано в терминах кооперативных теорий институциональных изменений.

Введение принципов культурно-исторического подхода в модель изменений институциональной организации местного самоуправления позволяет предположить, что в условиях разрушения советской политической «картины мира» естественным образом должен был разрушаться советский ориентационный паттерн и основанные на нем институты. Создание новых вариантов институциональной организации предполагало, в свою очередь, предварительный поиск новых ориентационных паттернов в международном или историческом контекстах процесса институционального строительства.

Вторая глава «Изучение институциональной организации местного самоуправления в мировой и отечественной политической науке» посвящена выявлению основных тенденций в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке.

В параграфе 2.1 «Основные направления анализа институциональной организации местного самоуправления в зарубежной политологии» раскрывается эволюция теоретических представлений и эмпирических исследований в области изучения институтов местного самоуправления в рамках зарубежной политической науки на трех основных этапах ее развития: нормативном (2-я пол. XIX – 40-е гг. ХХ в.), бихевиоралистском (50–60-е гг. ХХ в.), постбихевиоралистском (70-е гг. ХХ в. – наст.вр.).

Анализ зарубежных исследований в области институциональной организации местного самоуправления позволяет сделать несколько выводов.

История исследований в указанной области показывает их тесную связь с процессами политической модернизации и демократизации.

В зарубежной политической науке на сегодняшний день не существует специальной теории институциональной организации местного самоуправления. В зависимости от избранной точки зрения институциональная организация рассматривается через призму теорий демократии, федерализма, политической модернизации, децентрализации, государственного управления, бюрократии, организованных групп интересов, элитистских концепций, теорий социальных общностей, социальных сетей, социального капитала, политического дискурса и др. Существует потребность в интегративной концепции данного феномена.

Тенденция к интеграции теоретических подходов ярко прослеживается в истории исследований. Анализ содержания формально-правовых институтов, доминировавший в XIX веке, в течение XX века все более дополнялся анализом политического поведения. Бихевиористская методология позволила накопить и систематизировать большой объем информации о связях между различными типами политического поведения и различными образцами институциональной организации местного самоуправления. Введение аналитических методов теории рационального выбора позволило сформироваться новой программе исследования институтов, нашедшей свое выражение в рамках неоинституционального подхода. В его рамках формальные и неформальные правила рассматриваются как ограничители рационального поведения политических акторов. Содержательный анализ правил дополняется в рамках этого подхода теоретическим моделированием предполагаемого поведения и последующей эмпирической проверкой гипотез. Новая исследовательская программа, обладает максимальным интегративным потенциалом, что и предопределило выбор методологической основы данного диссертационного исследования.

В параграфе 2.2 «Изучение местного самоуправления в отечественной политической науке дореволюционного периода» обобщается опыт дореволюционной российской школы социально-правовых и политических исследований в сфере изучения институтов местного самоуправления.

Показывается, что в целом развитие российской школы этого периода выражало те же тенденции, что и развитие других национальных школ исследований в области местного самоуправления (немецкой, французской или английской). Работая в рамках тех же парадигм анализа, что и их зарубежные коллеги, российские ученые получили ценные результаты международного уровня как в области теории и методологии изучения институциональной организации местного самоуправления, так и в области конкретно-эмпирического изучения российской системы местного самоуправления, сложившейся во второй половине XIX – начале XX веков. Важно отметить, что российским исследователям дореволюционного периода удалось не только описать российскую модель институциональной организации местного самоуправления и сравнить ее с моделями институциональной организации в других странах, но и эмпирически зафиксировать, а в ряде случаев и теоретически объяснить возникновение институциональных эффектов принятой модели.

Сходство по ряду параметров дореволюционной модели институциональной организации местного самоуправления и современной российской модели, а также сходство в некоторых аспектах социально-экономического и политического контекста их формирования (экономическая и политическая модернизация страны на основе принципов рыночной экономики и либерализации политической системы) делает работы российских авторов важным источником для проведения сравнительно-исторического анализа формирования институтов местного самоуправления в России.

Параграф 2.3 «Вопросы институциональной организации местного самоуправления в общественной науке советского периода» посвящен обобщению опыта советского обществоведения в области изучения институциональной организации местного самоуправления.

Советский период развития обществоведческих представлений об институциональной организации местного самоуправления характеризовался следующими чертами:

1. «закрытой» теоретической ориентацией на марксистско-ленинскую социально-политическую теорию;
   
2. конъюнктурной политической ориентацией на основные тенденции в политике правящей партии;
   
3. преобладанием в области эмпирического анализа описательных и нормативных методов, характерных для нормативного этапа развития политической науки в кон. ХIX – нач. ХХ вв.
   

Делается вывод, что советская обществоведческая наука в методологическом аспекте отстала в этот период от наиболее передовых достижений зарубежной политической науки, а в некоторых вопросах даже сделала шаг назад по сравнению с дореволюционным периодом в отечественном обществоведении. В то же время показывается, что работы советских авторов имеют определенное значение для анализа процессов динамики современной российской институциональной организации местного самоуправления. Благодаря этим исследованиям, можно более ясно представить ту модель институциональной организации, с которой «стартовала» реформа институтов местного самоуправления в нашей стране в 80-е гг. ХХ в. Кроме того, хорошее понимание советского паттерна местного самоуправления важно для отслеживания его влияния на динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

В параграфе 2.4 «Анализ институциональной организации местного самоуправления современной России в работах отечественных и зарубежных авторов» более подробно, нежели во Введении, анализируется текущее состояние исследований в области институциональной организации местного самоуправления.

По итогам анализа делается вывод, что в политической науке на сегодняшний день нет исследований, посвященных комплексному анализу институциональной организации местного самоуправления современной России. Существующие работы либо концентрируются на ее отдельных компонентах, либо носят характер формально-правового описания, не предполагающего систематического и теоретически фундированного анализа политического поведения. И в одном, и в другом случае за пределами анализа оказываются системные политические эффекты существующей институциональной организации, связанные с взаимодействием между отдельными институтами в ее рамках, взаимодействии между формальными и неформальными институтами, отражающие комплексное воздействие ее отдельных компонентов на поведение политических акторов.

Достижения зарубежной политологии на сегодняшний день связаны как с большим объемом эмпирических исследований по исследованной теме, так и разработанными теориями, концепциями, методологией и методикой исследований. Проблема состоит в степени применимости тех или иных теорий, концепций и подходов, выработанных на основе анализа зарубежного опыта местного самоуправления, к современной российской ситуации.

Продвижение в области исследования институциональной организации местного самоуправления в современной России требует создания теории «среднего уровня», прилагающей современные методологические подходы в области изучения политических институтов к конкретному виду институциональной организации последующей систематической проверкой, вытекающей из данной теории гипотез. При этом должен быть учтен опыт отечественных исследований в данной сфере как дореволюционного, так и советского периодов.

Третья глава «Формирование современной институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах» посвящена процессам формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период российской истории. Постулируется тезис о высоком уровне неопределенности, который формировался в процессе кризиса советской системы. В этой связи существенное внимание уделяется тем когнитивным средствам, в рамках которых действовали политики надмуниципального уровня, вырабатывая решения, касающиеся дизайна институтов местного самоуправления. В этой связи параграфы 3.1 и 3.2 посвящены более подробному описанию международного и исторического контекста институциональных изменений в области местного самоуправления с целью выявления структурных особенностей тех моделей местного самоуправления, которые могли служить ориентационными паттернами для участников политического процесса.

Параграф 3.1 «Международный контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного самоуправления за рубежом» посвящен сравнительному анализу национальных моделей институциональной организации местного самоуправления в ведущих зарубежных странах с целью выявления тех организационных паттернов, на которые могли были сориентированы сторонники концепции вестернизации.

Таблица 1. Характеристики основных типов и разновидностей институциональных организаций местного самоуправления в экономически развитых странах мира.

Измерение	Английский тип (Великобрита-ния)	Французский (континенталь-ный) тип (Франция, Бельгия, Италия, Испания)	Американская разновидность (США, Канада)	Североевропейская разновидность (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия)	ФРГ	Япония
Надмуниципальный уровень
Конституцион-ный статус	Креатура парламента	Национальная конституция	Конституция штата	Национальная конституция	Национальная конституция Законодатель-ство земель	Национальная конституция
Территориаль-ная организация	Смешанная многоуровневая. Полифункцио-нальные муниципалитеты	Унифицирован-ная трехуровневая. Полифункцио-нальные муниципалитеты	Смешанная многоуровневая Полифункцио-нальные муниципалитеты и специальные округа	Унифицированная двухуровневая Полифункциональные муниципалитеты	Смешанная многоуровневая. Полифункцио-нальные муниципалитеты	Унифициро-ванная двухуровневая Полифункцио-нальные муниципалите-ты
Распределение обязательств и полномочий	Малый объем Деволюция	Большой объем Делегация	Объем зависит от законодательства штата Деволюция	Большой объем. Деволюция.	Объем зависит от законодательства земли Деволюция	Умеренный объем. Деволюция.
Институты участия	Ассоциации	Формальные институции	Ассоциации	Ассоциации	Формальные институции	Ассоциации
Институты централизован-ного контроля и вмешательства	Суды, парламентские инспекции, слабый админи-стративный контроль национального правительства (функциональная схема)	Сильный административ-ный контроль национального правительства (префектораль-ная схема), суды	Суды, слабый административный контроль штатов (функциональная схема)	Суды, слабый административный контроль национального правительства (функциональная схема)	Суды, умеренный/ слабый адмнистративный контроль земель	Суды, административ-ный контроль национального правительства (функциональ-ная Присутствуют, выполняют функцию лоббиста схема)
Институты межмуниципальной кооперации	Присутствуют, выполняют функцию хозяйственной кооперации	Присутствуют, выполняют функцию лоббиста	Присутствуют, выполняют функцию хозяйственной кооперации	Присутствуют, выполняют функции хозяйственной кооперации	Присутствуют, выполняют функции хозяйственной кооперации	Присутствуют, выполняют функцию лоббиста
Муниципальный уровень
Структура органов	Сильный совет – слабый мэр, комиссия	Сильный мэр – слабый совет	Совет – управляющий, сильный совет – слабый мэр	Сильный совет – слабый мэр, комиссия	Сильный совет – слабый мэр, слабый совет – сильный мэр	Сильный совет – слабый мэр
Избирательная система	Относительного большинства плюс кооптация	Различается от страны к стране (пропорциональ-ная, абсолютного большинства, относительного большинства)	Относительного большинства	Пропорциональная	Зависит от земли. Относительного большинства, пропорциональная	Относительного большинства (ЕНГ)
Муниципальная служба	Общественная плюс профессиональ-ная. Сильная муниципальная бюрократия.	Профессиональ-ная. Сильные политики.	Патронажная плюс профессиональная. Степень относи-тельной силы политиков и бюрократии отличается.	Профессиональная. Сильная муниципальная бюрократия.	Профессиональ-ная. Сильная муниципальная бюрократия.	Профессиональная. Сильная муниципальная бюрократия.
Взаимодействие с группами интересов	Плюралистичес-кая модель	Патрон-клиентская модель	Плюралистическая модель	Корпоративная модель	Корпоративная модель	Корпоративная модель