М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник
| Вид материала | Учебник |
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
- Вопросы для подготовки к экзамену «Конституционное право» для студентов специальности, 99.5kb.
- Паспорт специальности 12. 00. 02 – Конституционное право; муниципальное право Шифр, 56.53kb.
- В. И. Ульянова-Ленина Юридический факультет кафедра конституционного права и прав человека, 660.54kb.
- Тематика курсовых работ конституционное (государственное) право россии конституционное, 202.57kb.
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
дится на правах федерального министра. Деятельность органов этой службы включает контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью. Их обязанность составляют выявление, предупреждение и пресечение деятельности зарубежных спецслужб, осуществление дознания и предварительного следствия по определенным делам, борьба с терроризмом, обеспечение безопасности в Вооруженных Силах и других войсках, органов государственной власти и представительств иностранных государств. Выполняя эти и многие другие задачи, органы безопасности, в частности, осуществляют оперативно-розыскную деятельность в отношении шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, а также по выявлению и пресечению незаконных вооруженных формирований, лиц и групп, ставящих целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
Положение о ФСБ, утвержденное Указом Президента РФ (в редакции от 17 июня 2000 г.), конкретизирует задачи, функции и права этого федерального органа исполнительной власти, закрепляет полномочия его директора и внутреннюю структуру. Основные функции ФСБ ясно видны из структуры ее внутренних подразделений, включающей департаменты: контрразведки, по борьбе с терроризмом, экономической безопасности, анализа-прогноза и стратегического планирования, военной контрразведки, обеспечения деятельности, конституционной безопасности и др.
В области обороны и безопасности в число федеральных органов исполнительной власти также входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожных войск РФ. Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственная фельдъегерская служба, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ. Сложный характер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и в других группах министерств и ведомств.
Многие из указанных федеральных органов, действующих в области безопасности, в то же время по своим зада-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 621
чам и функциям являются органами правоохранительного характера (МВД, ФСБ). В этой сфере важную роль играет так-уке Министерство юстиции РФ, которое в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ (в редакции от 19 августа 2000 г.), подверглось суще-, ственному реформированию. Федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", ."О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" расширил и полномочия этого Министерства. Указом Президента РФ от 8 октября 1997 г. была предусмотрена передача пенитенциарных учреждений (т. е. тюрем, колоний) из ведения МВД в ведение Министерства юстиции РФ. Федеральным законом от 21 июля 1998 г. во все законодательные акты внесены необходимые изменения, поскольку центральным органом уголовно-исполнительной системы теперь является структурное подразделение Министерства юстиции, а к 1 сентября 1998 г. передача уголовно-исполнительной системы была завершена. Это Министерство обеспечивает необходимые условия функционирования судов общей юрисдикции и военных судов, осуществляет работу по систематизации законодательства, организует исполнение решений судов, а также выполняет ряд других функций. Министерство юстиции также осуществляет контроль за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а также реализацию государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности. Это Министерство руководит деятельностью службы судебных приставов, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям. По фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ и других указанных правовых актов министр юстиции вправе вносить представления о привлечении к ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
Через Министерство проходят обязательную экспертизу все проекты указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Оно осуществляет сбор, ведение Государственного реестра и анализ правовых актов субъектов РФ с правом принимать меры по устранению противоправных актов.
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируется на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в соответ-
622
Раздел VI. Органы государственной власти вРф
ствии с Положением, утвержденным Указом Президента Рф от 18 апреля 1996 г.
Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью, совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта, создания следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений! и т. д.
Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом определены в Федеральном законе "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. и ратифицированной Россией 7 августа 2000 г. Европейской конвенции о пресечении терроризма.
Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются: Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Министерство обороны, Федеральная пограничная служба.
Федеральная служба безопасности и ее территориальные органы в субъектах РФ осуществляют бррьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресе-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 623
чения преступлений террористического характера, в том числе преступлений, преследующих политические цели, а также посредством предупреждения, выявления и пресечения международной террористической деятельности, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством проводят предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях.
Министерство внутренних дел осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели.
Служба внешней разведки и другие органы внешней разведки Российской Федерации осуществляют борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности учреждений, находящихся за пределами территории Российской Федерации, их сотрудников и членов семей указанных сотрудников, а также осуществляют сбор информации о деятельности иностранных и международных террористических организаций.
Федеральная служба охраны осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов.
Министерство обороны обеспечивает защиту находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защиту военных объектов, а также принимает участие в обеспечении безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства Российской Федерации, в проведении контртеррористических операций.
Федеральная пограничная служба осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами Государственной границы РФ, а также незаконного перемещения через Государственную границу оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера, участвует в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориальных вод, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении кон-•тртеррористических операций.
Примером скоординированной деятельности всех федеральных органов безопасности стала антитеррористическая операция в Чеченской Республике в 1999-2000 гг.
624
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
Государственная охрана и государственная защита.
В систему безопасности входит государственная охрана и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. В правовом государстве такая деятельность, являющаяся необходимой, не носит тайного характера, а основывается на законе, каковым является Федеральный закон "О государственной охране" (в редакции от 18 июля 1997 г.). •
Государственная охрана предоставляется высшим должностным лицам государства, а также зданиям, в которых размещены федеральные органы государственной власти. Государственная охрана состоит в предоставлении объектам охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. Она включает также оперативно-розыскную деятельность, проведение охранных мероприятий и поддержание общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны, поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.
В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, органы внешней разведки, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы РФ, органы пограничной службы РФ и некоторые другие государственные органы обеспечения безопасности.
К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, определенные законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие, подлежащие государственной охране в соответствии с законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Президенту РФ со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных законом. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно. В тече-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 625
ние срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, на срок их полномочий:
• Председателю Правительства РФ;
• Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
• Председателю Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
• Председателю Конституционного Суда РФ;
• Председателю Верховного Суда РФ;
• Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ;
• Генеральному прокурору РФ.
При необходимости по решению Президента РФ государственная охрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности РФ. Меры по обеспечению государственной охраны таких лиц принимаются, исходя из характера и -реальности угрозы их безопасности,
хна основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства
- РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Конституционного Суда РФ. Федеральные органы государственной охраны входят в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. В федеральных органах государственной охраны предусматривается военная служба. Руководство этими органами осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ.
Федеральным органом государственной охраны является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Входящая в нее Служба безопасности Президента РФ обеспечивает безопасность Президента РФ, а другие подразделения предоставляют государственную охрану определенным законом лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим, подлежащим государственной охране в соответствии с законом на основании распоряжений Президента РФ, а также обеспечивают безопасность глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребывания на территории РФ. Создание, реорганизацию и упразднение федеральных органов государственной охраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным
626
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
законодательством. Он же утверждает положения о федеральных органах государственной охраны.
Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств, производить документирование, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку фактов и событий, задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также проникновение или попытку проникновения на охраняемые объекты, использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам. Они также вправе использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставления лица, нуждающегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение. а также для проезда к месту происшествия (с последующим возмещением убытков), а также беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. Должностные лица этих органов могут принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств. Сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в
Глава 24. Правительство Российской Федерации 627
том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнения возложенных на них служебных обязанностей. В необходимых случаях они могут применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства и в крайних случаях - оружие.
Наряду с государственной охраной, существует понятие государственной защиты, которая охватывает судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность. Государственная защита жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких служит целям создания надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Система соответствующих мер устанавливается Федеральным законом от 20 апреля 1995 г.
Обеспечение государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны состоит в осуществлении уполномоченными на то государственными органами предусмотренных законом мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. Меры защиты могут также применяться в отношении близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.
Государственной защите в соответствии с Федеральным законом подлежат судьи, народные заседатели, присяжные заседатели, прокуроры, следователи, лица, производящие дознание и осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, сотрудники органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, средеральных органов государственной охраны и федеральных органов налоговой полиции, судебные исполнители, работники контрольных органов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ,
21 М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
628
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, работники таможенных органов, органов государственной налоговой службы, органов надзора за соблюдением правил охоты на территории государственного охотничьего фонда, органов рыбоохраны, органов государственной лесной охраны, органов санитарно-эпидемиологическогонадзора, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений. Государственная защита предоставляется также близким указанных лиц.
В соответствии с законом защищаемым лицам обеспечивается применение мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья, а также обеспечение сохранности имущества, применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество, осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае гибели (смерти), причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью, уничтожения или повреждения имущества в связи со служебной деятельностью.
Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться с учетом конкретных обстоятельств различные меры безопасности: личная охрана, охрана жилища и имущества, выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, перевод на другую работу, изменение места работы или учебы, переселение на другое место жительства, замена документов, изменение внешности.
Применение и осуществление мер безопасности возлагается:
• в отношении судей, народных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполнителей и должностных лиц контролирующих органов, а также их близких - на органы внутренних дел;
• в отношении должностных лиц органов внутренних дел, органов безопасности, таможенных органов, федеральных органов государственной охраны, а также их близких - на указанные органы соответственно;
Глава 24. Правительство Российской Федерации
629
• в отношении должностных лиц органов государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой полиции, а также их близких - на федеральные органы налоговой полиции.
3) В области внешних сношений. Государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями осуществляет Министерство иностранных дел РФ. Это Министерство подведомственно Президенту РФ. В его систему входят дипломатические представительства и консульские учреждения, представительства РФ при международ- ных организациях.
Основными задачами Министерства иностранных дел являются: разработка общей стратегии внешней политики и реализация внешнеполитического курса Российской Федерации, координация международных связей субъектов РФ, здщита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом и др.
Указом Президента РФ "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" от 12 марта 1996 г. Министерству иностранных дел поручено способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Установлено, что в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны информировать Министерство иностранных дел об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении междунаррд ных договоров, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с Министерством ино-
63Q Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
странных-дел до их представления соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ. Чрезвычайные и полномочные послы Российской Федерации в иностранных государствах должны обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ.
Упомянутым Указом Президента РФ установлено также, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ и Министр иностранных дел РФ, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными позициями, согласованными с Министерством иностранных дел. Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента РФ и Председателя Правительства РФ, Департаментом информации и печати Министерства иностранных дел, а также уполномоченными на то представителями Министерства иностранных дел. В системе МИД важную роль занимают консульские учреждения, Положение о которых утверждено Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Министерству передана часть функций упраздненного Министерства по делам Содружества Независимых Государств.
Государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания, является Посольство Российской Федерации. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство входит в систему Министерства иностранных дел РФ.
Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в го-
1
Глава 24. Правительство Российской Федерации
631
сударстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ, открываемых на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.
Посольства РФ выполняют широкий круг задач, закрепленных в Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.
4) В социально-политической и социально-культурной областях. В этих областях действует несколько федеральных органов исполнительной власти. Среди них Министерства РФ: по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, по делам Федерации, национальной и миграционной политики, здравоохранения, культуры, образования, труда и социального развития. Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму. Федеральная архивная служба России.
Министерство труда и социального развития РФ образовано в августе 1996 г. на базе бывших министерств труда и социальной защиты населения, а также Федеральной службы занятости. Оно действует на основе Положения, утвержденного постановлениями Правительства РФ (в редакции от 9 сентября 1999 г.). Это Министерство осуществляет руководство работой по обеспечению единой государственной политики в области труда и социального развития и координирует соответствующую деятельность в Российской Федерации. В задачи этого Министерства, в частности, входит разработка и осуществление мер по совершенствованию организации оплаты труда, дифференциации заработной платы по отраслям производственной и непроизводственной сферы и категориям работников, осуществление тарификации и обеспечение единой методологии нормирования труда, осуществление мер по совершенствованию пенсионного обеспечения, социального страхования, обеспечение улучшения условий и охраны труда. Министерство участвует в формировании системы социального партнерства в трудовых отношениях, осуществляет контроль за ходом выполнения заключенных генерального, отраслевых (тарифных), специальных соглашений и коллективных договоров, включая контроль за соблюдением трудового законодательства, изучение причин возникновения коллективных трудовых споров и их устранение. Оно осуществляет реализацию политики занятости, воспроизводства трудовых ресурсов, развития народонаселения и др.
632 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
Министерство труда и социального развития возглавляет и организует деятельность федеральной государственной службы занятости населения и службы по урегулированию коллективных трудовых споров, осуществляет в установленном порядке руководство деятельностью соответствующих органов, действующих при Министерстве. Оно создает свои территориальные органы по вопросам занятости, территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров и другие территориальные "органы. Министерство вносит в Правительство предложения по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и совместно с Министерством финансов РФ контролирует его выполнение.
Министерству предоставлено важное право принимать постановления и давать разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда, занятости и социальной защиты населения.
Государственные фонды РФ. В систему органов социального обеспечения входит несколько государственных фондов: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения РФ. Эти фонды подчиняются Правительству РФ, но отчет об исполнении бюджета представляют в Федеральное Собрание. Федеральным законом утверждается как отчет об исполнении бюджета за каждый предыдущий год, так и бюджет на предстоящий год. Наиболее крупным из указанных фондов является Пенсионный фонд РФ.
Пенсионный фонд РФ. Положение о котором было утверждено постановлением Верховного Совета РФ (действует в редакции от 2 января 2000 г.), является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и осуществляет государственное управление финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. С 1993 г. Фонд подчиняется Правительству РФ и осуществляет свою деятельность на основании бюджета, ежегодно утверждаемого Федеральным Собранием. Фонд обеспечивает целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату пенсий и пособий. Он осуществляет контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием средств. Региональные отделения Фонда под-
Глава 25. Судебная власть
633
чиняются центру, они формально независимы от органов государственной власти субъектов РФ.
Приведенные данные позволяют составить только самые общие представления о задачах и функциях некоторых ведущих министерств и ведомств, которые, в частности, своей деятельностью непосредственно затрагивают конституционные права граждан. Более подробно этот вопрос изучается в курсе административного права.
Глава 25. Судебная власть
§ 1. Общая характеристика организации и функций судебной власти
Роль судов в демократическом государстве. В правовом демократическом государстве действует правило, согласно которому как само государство, так и объединения граждан и отдельные свободные личности должны соотносить свои поступки с правом. Но столкновения их интересов, различное понимание права неизбежны, что порождает правовые конфликты. Принятие законов представительными органами, исполнение этих законов исполнительной властью сами по себе не могут предотвратить такие конфликты и обеспечить неуклонное соблюдение права всеми его субъектами, т. е. обеспечить правопорядок. Эту задачу выполняют правоохранительные органы, и прежде всего суды - независимое звено государственной власти, которое своими специфическими средствами и специальным аппаратом защищает права и свободы людей, утверждает законность и справедливость. Правильное понимание соотношения функций права и судов весьма точно выражено принципом, утвердившимся в Великобритании: "право там, где средства его защиты" (ubi jus ubi remedium).
В тоталитарном обществе население не испытывает доверия к судебной власти. Во-первых, потому, что уголовный процесс лишен настоящей состязательности, а суды не обладают подлинной независимостью. Во-вторых, в связи с ограниченностью гражданской правосубъектности в сфере имущественных отношений и возможности оспорить противоправные действия властей. Суды поэтому воспринимаются исключительно как орудие репрессий, мало считающееся с правом человека на защиту, презумпцией невиновности
634 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
и другими демократическими принципами судебного процесса. Правовое демократическое государство придерживается совершенно иных представлений о роли судебных учреждений. Рыночное хозяйство, основанное на частной собственности и свободе предпринимательства, безмерно расширяет сферу действия судов. Важнейшая задача государственной власти - охранять права и свободы человека - требует демократизации уголовного процесса и практического внедрения в жизнь права граждан на судебное обжалование действий должностных лиц. Судебная власть приобретает подлинно универсальный характер, ибо становится участником осуществления всех функций государства, она в то же время обретает независимость по отношению к другим ветвям власти. Правовое государство своим острием направлено в сторону исполнительной власти, от которой исходит главная угроза правам и свободам. Эта угроза уравновешивается законодательной властью, принимающей демократические законы, а также судами, которые, применяя право, по существу контролируют исполнительную власть. Независимая судебная власть, таким образом, становится сердцевиной правового государства и конституционализма, главной гарантией свободы народа.
Правосудие необходимо обществу еще в одном важном отношении. Оно обеспечивает разрешение всех конфликтов между людьми и государством без насилия, на основе известных всем правовых лравил. Конечно, право тоже являет собой определенную меру принуждения, но эта мера согласована с обществом и воплощена в законах. Каждый человек должен жить с уверенностью, что применение к нему принуждения возможно только через суд, что при этом он будет иметь возможность защищаться от обвинений и претензий, пользоваться демократическими процессуальными правами. Судебная власть по своей материально-технической базе самая слабая из трех властей, но именно на нее, владеющую оружием естественного права, ложится главное бремя предотвращать превращение насилия в способ правления людьми, если бы законодательная власть прибегла к принятию репрессивных неконституционных законов, а исполнительная - стала осуществлять бессудные расправы. Если судебная власть этого бремени не выдерживает, она становится жалким придатком авторитаризма.
Защищая конституционные свободы, суд ставит себя в положение посредника между государством и личностью, между различными физическими и юридическими лицами. Нетрудно представить себе, с каким огромным объемом пра-
Глава 25. Судебная власть
635
вовых конфликтов приходится при этом сталкиваться, особенно в таком динамично развивающемся обществе, каким ныне является российское общество. Но посредническая роль может быть эффективной только в том случае, если опирается на уважение и доверие с двух сторон, если реальны независимость, профессионализм, неподкупность судебного аппарата. Судебная система должна обеспечивать стабильность приговоров и решений, возможность исправления су-дебных ошибок, строгое соблюдение процессуальных правил на всех уровнях. И главное - приговоры и решения судов, вошедшие в законную силу, должны безотказно исполняться, не допуская никаких отклонений по соображениям целесообразности. Одна из важнейших конституционных свобод - равенство всех перед судом - составляет фундамент правового государства.
Большая и труднейшая проблема для любой демократической судебной власти состоит в том, чтобы не поддаваться политическим влияниям. Нельзя, разумеется, вообще отгородиться от политики, поскольку судебная власть является составной частью государства, а государство являет собой форму политической организации общества. То же можно сказать о праве, применять которое призваны судебные органы, оно рождается из политической борьбы и в определенном смысле служит орудием политики. Юстиция поэтому неизбежно сталкивается с политическими проблемами, а судьи, как и другие люди, не могут не иметь собственных политических взглядов.
Демократическое устройство судебной системы выработало определенные принципы, способные исключить или по крайней мере ослабить политическое давление на судебную власть. Этому служит непартийный характер судейского корпуса и подлинная независимость- любого суда, способного отбить любые попытки политически влиять на суд (эти попытки особенно опасны и чаще всего делаются со стороны органов исполнительной власти). Суды вынуждены разрешать социальные и политические конфликты, но они это делают лишь в строго юридических формах, т. е. оказывая защиту только законным правам участников этих конфликтов.
Проблема соотношения судебной власти и политики широко дебатируется в мировой юридической науке, жизнь полна примеров вторжения политической целесообразности в судебную деятельность. Но как только суды становятся проводниками политических влияний, они теряют свой авторитет среди граждан и подрывают фундамент правового государства.
636 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
Во всех демократических государствах роль судов признается незаменимой и, зная подъемы и спады, в целом, безусловно, возрастает. Наряду с судами общей юрисдикции в большинстве стран создана специальная юстиция (трудовые суды, административные суды и др.), конституционные суды. В ряде стран юристы и политики стали даже говорить о превращении современного правового государства в "государство судей", что одновременно подчеркивает высокую юридизацию общественных отношений и межличностных связей, порождающих судебные споры. Судебная власть, конечно, не может рассматриваться как самостоятельный генератор идей социального прогресса, ибо она по природе своей достаточно консервативна и статична. Но те функции, которые она несет, помогают внедрению в жизнь идеалов и институтов демократии и свободы.
В Российской Федерации судебная власть еще не заняла подобающего ей места в общественной жизни. Граждане, воспитанные в своей массе в тоталитарный период, не имеют доверия к судебной власти с точки зрения ее приверженности законности и справедливости, не рассматривают суд как нелицеприятного защитника всех обиженных. К сожалению, этому настрою продолжает способствовать неукомплектованность судейского корпуса, недостаточные финансирование судов и юридическая подготовка многих судей. До сих пор в стране не завершена судебная реформа, не приняты многие необходимые законы в области судопроизводства. Однако в устройстве ряда важных своих частей судебная власть все же обрела демократическую направленность и формы, в целом способствуя становлению правового демократического государства и созданию надежной защиты прав и свобод граждан.
Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации. Все конституции мира содержат разделы (главы) о судебной власти. Признание этой ветви власти самостоятельным предметом конституционного регулирования объясняется тем, что судебная власть является составной частью государственной власти. К тому же эта власть - власть, а не ординарная деятельность судебных органов - непосредственно воздействует на права и свободы человека, что требует конституционного установления ее пределов и принципов. Конституции обычно закрепляют гарантии прав граждан в их отношениях с судебной властью, организацию судебной системы и статус судей. Смысл возведения этих вопросов на уровень конституционного регулирования состоит в необходимости исключить возможность судебного произвола по от-
Глава 25. Судебная власть
637
ношению к гражданам, закрепить гарантии правосудия, создать иерархическую структуру, способную обеспечить возможность обжалования судебных решений и приговоров, а также гарантировать независимость и высокий статус •деятелей юстиции.
В Конституции РФ термин "судебная власть" раскрывается через ряд положений, охватывающих как организацию судебной системы, так и принципы деятельности судов. Наряду с этим термином в Конституции РФ употребляется термин "правосудие", которым обозначается содержание судебной деятельности, если она соответствует всем требованиям закона. Но следует иметь в виду, что в литературе оба термина нередко употребляются как идентичные.
Одна из статей главы "Судебная власть" посвящена прокуратуре, что может создать впечатление о вхождении прокуратуры в число органов, осуществляющих судебную власть. Но такое впечатление ошибочно, ибо прокуратура и суд абсолютно независимы друг от друга и являют собой системы с различными функциями, хотя прокуратура оказывает существенное содействие осуществлению судебной власти. Включение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти следует скорее объяснить данью традиции.
Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации в решающей степени определяется положением о разделении властей, закрепленным в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Судебная власть признается как разновидность государственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции РФ и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны.
Судебная власть принадлежит не только высшим судебным инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судам Российской Федерации. Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. И Конституции РФ).
Принцип разделения властей не только распределяет функции государственной власти между тремя ветвями власти, но и устанавливает их самостоятельность и, взаимную уравновешиваемость. В этой системе суды связаны с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и другие нормативные правовые акты, а также в отношении назначения судей на их должности, но
638