М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник
| Вид материала | Учебник |
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
- Вопросы для подготовки к экзамену «Конституционное право» для студентов специальности, 99.5kb.
- Паспорт специальности 12. 00. 02 – Конституционное право; муниципальное право Шифр, 56.53kb.
- В. И. Ульянова-Ленина Юридический факультет кафедра конституционного права и прав человека, 660.54kb.
- Тематика курсовых работ конституционное (государственное) право россии конституционное, 202.57kb.
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
городки между институтами - напротив, создает принципы их взаимодействия между собой, чем обеспечивается единство конституционно-правового регулирования. Система права, говоря образно, наводит своеобразный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, располагая правовые институты и нормы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, коридоры, лестницы для сообщения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнообразны размеры квартир и внутренние коммуникации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым выступают единые -принципы конституционного права: суверенитет народа, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разделение властей, независимое правосудие, правовое государство.
Первичное и самое общее деление правовых норм на институты устанавливает Конституция. Ее разделы - это первооснова для создания системы конституционного права. В ходе исторического развития появляются все новые правовые институты, однако они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную конституционную норму. Внутри же основных институтов образуются подсистемы, состоящие из еще более узких институтов. В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конституционного права полностью не совпадают, система конституционного права при определенных условиях может сложиться и развиваться даже без писаной конституции, как это имеет место в Великобритании.
Система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их основными внутренними подразделениями (подсистемами):
• основы конституционного строя;
• права и свободы человека и гражданина;
• федеративное устройство;
• избирательная система (избирательное право);
• президентская власть;
• законодательная власть;
• исполнительная власть;
• государственная власть в субъектах РФ;
• судебная власть и прокуратура;
• местное самоуправление;
• порядок внесения поправок и пересмотр Конституции. -
Глава 2. Источники и система конституционного права 31
§ 3. Коллизии в конституционном праве
Сколь совершенной ни была бы система конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимодействие ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что, конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стремление законодателя установить правовой порядок для разрешения коллизий.
Коллизии порождаются разными причинами: несовершенством законов, судебными ошибками, произвольным толкованием Конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т. д. Не следует забывать, что позитивное право творят представители политических сил с различным правосознанием, вследствие чего, например, нормы статутного права неизбежно приобретают компромиссный характер, входя в противоречие с отдельными действующими правовыми нормами. Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может порождать столкновение толкований правомерности тех или иных действий как отдельных лиц, так и государственных органов.
Для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом. Однако они сравнительно просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться примат естественного права, хотя само это право в содержании своих отдельных норм тоже может порождать столкновение трактовок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней, чем больше они угрожают реализации основной функции конституционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.
Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции. В условиях острой политической борьбы, неясности конституционных формулировок и неразвитости практики общественного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конституционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетенции - постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создания сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство принятой в том или ином государстве формы правления, ее конституционного закрепления; отсюда постоянная потребность в Улучшении законодательной техники и поднятии общего Уровня конституционно-правовой теории.
32
Раздел I. Основы теории конституционного права
Наиболее частой коллизией является противоречие между законом и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих коллизий - принцип приоритета закона - часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесообразность. Столь же часты коллизии федерального закона и законов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафиксирован в Конституции РФ. Однако в условиях происшедшего в последние годы известного ослабления российской государственности прямые нарушения Конституции редко сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм - тяжелое наследие ушедшей тоталитарной системы.
Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право) занимают значительное место в российском конституционном праве. Это во многом объясняется тем, что в России складывается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и взаимоотношения норм. Пытаться устранить все коллизии - это все равно, что остановить жизнь, но определить пути их мирного преодоления на перспективу - важная задача науки и практики конституционного права. Совокупностью вопросов предотвращения коллизий и их перерастания в конфликты с недавних пор стала заниматься новая отрасль юридической науки - юридическая конфликтология.
§ 4. Ответственность в конституционном праве
За нарушение определенных конституционно-правовых норм (конституционные деликты) наступает ответственность. Ее несут должностные лица и государственные органы.
От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут граждане и должностные лица по другим отраслям права (уголовному, административному, гражданскому). Так, например, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Во всех при-
Глава 2. Источники и система конституционного права 33
веденных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.
Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется.
В тоталитарном государстве ответственность носит формальный характер и распространяется на несущественные государственно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Ответственность должна распространяться на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент, например, несмотря на то, что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным Собранием, которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ.
Конституционно-правовая ответственность иногда представляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно-правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незаконных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет определенную ответственность перед Федеральным Собранием, которое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд. Как видим, такие формы ответственности наступают за конкретное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ санкций не предусматривает.
В последние годы в связи с коренной демократизацией государственного строя России получила распространение ответственность государства перед гражданами за совершен-
34
Раздел I. Основы теории конституционного права
ные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом о реабилитации жертв политических репрессий от 18 октября 1991 г. были реабилитированы и восстановлены в правах миллионы граждан, пострадавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам выплачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны незаконными и преступными репрессивные акты против народов, подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Подобного рода правовые акты устанавливают принципиально новые отношения между гражданами и государством. Теперь признается, что правонарушения могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда наступает ответственность государства за свои действия. Это, разумеется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному государству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть распространена на виновных должностных лиц. Однако важно, чтобы демократическое правовое государство теоретически предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений антидемократических сил.
Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с реализацией гражданами своего конституционного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституционных обязанностей, например, обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции).
Конституционная ответственность чаще всего носит политический и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика может оказаться вполне достаточным наказанием за антиконституционные действия. Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил. Поэтому конституционная ответственность часто выполняет скорее профилактическую функцию. В процессуальных формах эта ответственность устанавливается только судебными органами.
Глава 3. Этапы развития конституционного права России 35
Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем
В XX в. в России сменилось два типа конституционного
права:
1) дореволюционное конституционное (государственное) право, отражающее переходы страны от абсолютной к конституционной монархии (1905 - февраль 1917 г.), а затем к парламентской республике (февраль 1917 - октябрь 1917 г.);
2) тоталитарное конституционное (государственное) право, появившееся в результате свершения Октябрьской революции и просуществовавшее в разных модификациях вплоть до периода перестройки (вторая половина 80-х гг.).
Ныне в России складывается новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина.
Каждый раз смена типов конституционного права сопровождала бурные события и общественные потрясения. И каждый раз новый тип полностью отрицал предыдущий. Так что о преемственности в развитии российского конституционного права можно говорить весьма условно или даже негативно, хотя отрицание предшествующего типа всегда оказывало большое (отрицательное или положительное) влияние на последующее развитие.
Нынешний, демократический тип конституционного права принципиально отрицает тоталитарный тип, но через "отрицание отрицания" он как бы возвращает государство к этапу развития, прерванному большевистской революцией. Но это все же не простое возвращение назад, а скорее восприятие демократических принципов, выработанных мировой цивилизацией. Следовательно, новое конституционное право России, с одной стороны, как бы восстанавливает связь времен, а с другой - возрождает государство на новой исторической основе.
Естественно, что столь крутые смены типов конституционного права оказывали радикальное воздействие на развитие науки о конституционном праве. Эта наука, наиболее политизированная из всех отраслей юридической науки, имеет своей задачей не только теоретическое истолкование Действующих правовых норм, но и развитие общественных представлений о свободе и справедливости, которые искренне или лживо определяют основные цели любого типа права. Будучи свободной или, напротив, несвободной, эта наука ищет пути к усилению демократизма конституционного права
36
Раздел I. Основы теории конституционного права
или занимается апологией насилия, скрывающегося под псевдодемократическим обличьем. Но в любом случае она внедряет в общественное сознание определенные представления о принципах организации государственной власти, подсказывает законодателю пути совершенствования конституционного строя в соответствии с господствующими воззрениями о роли государства в общественном развитии. В этом ее главная функция.
§ 1. Дореволюционное конституционное (государственное) право
Со второй половины XIX в. (с начала царствования Александра II) начинается процесс перестройки государственной системы и перерастания абсолютной монархии в конституционную. Этот процесс проходил медленно и мучительно, сопровождаясь нарастанием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями. 17 октября 1905 г. Николаем II был издан Манифест, провозгласивший "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же первый в истории России акт о гражданских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Манифест, объявив его ловушкой, пустым, формальным актом1.
Между тем Манифест провозгласил создание бессословного законодательного органа (Государственная дума), ограничение власти самодержавного монарха. В сочетании с Основными законами, принятыми 23 апреля 1906 г., и рядом последующих правовых актов этот акт положил начало конституционному развитию страны. Основные законы учредили двухпалатную парламентскую систему (Государственная дума и Государственный совет) при сохранении сильной власти царя: без его утверждения закон не мог вступить в силу. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый царем и ответственный только перед ним. Монарх сохранил полный контроль за формированием политики правительства, и особенно в области внешней политики и военных дел. Для избрания Государственной думы вводилось
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 12. С. 37.
Глава 3. Этапы развития конституционного права России 37
избирательное право, основанное на привлечении к выборам широких слоев населения, хотя и на неравных условиях. Государственной думе, которая должна была избираться сроком на пять лет, предоставлялось право утверждения всех законов, которые, однако, могли приниматься и царем, но с одобрения обеих палат парламента. Депутаты не несли ответственности перед избирателями.
Вторая палата (Государственный совет) имела те же права, что и Дума. Она рассматривала все законопроекты, принятые первой палатой, и только в случае ее одобрения законопроект передавался на утверждение царю. Состав Государственного совета наполовину назначался царем, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности.
Эти конституционные акты привели к легализации политических партий и обострению межпартийной борьбы. Государственная дума первого созыва оказалась бесплодной и просуществовала семьдесят два дня, второго созыва •-• сто два дня. Монарх активно пользовался своим правом издания указов законодательного характера "во время прекращения занятий Государственной думы", а также правом роспуска Думы. Между Думой и Советом постоянно возникали разногласия, Государственным советом был отклонен ряд важных законопроектов, принятых Думой. Происходили частые смены главы и состава правительства, акты исполнительной власти стали занимать все большее место среди источников конституционного права.
Развитие нового конституционного права происходило под влиянием ведущих политических партий, и особенно Партии конституционных демократов (кадетов). В программе этой партии, утвержденной на учредительном съезде в октябре 1905 г., выдвигалось предложение создать двухпалатный парламент, в котором вторая палата формировалась бы из представителей органов местного самоуправления. Парламенту предоставлялось право утверждать любой закон и принимать бюджет. Другая влиятельная партия центра "Союз 17 октября" также требовала принятия конституции, представительной системы, основанной на всеобщем избирательном праве, хотя она не отвергала самодержавия, сильной власти. Ни в одной программе не было идеи федерализма; многими отвергалась даже автономия территорий.
Правые же партии, черносотенцы ("Союз русского народа") упорно настаивали на незыблемости самодержавия как основы формы правления, по существу, вообще не хо-
38
Раздел I. Основы теории конституционного права
тели какого бы то ни было изменения государственного строя. Напротив, левые партии (социал-демократы и эсеры) объявляли самодержавие пережитком и главным препятствием демократизации системы власти. Социал-демократы выдвигали идеи однопалатного законодательного собрания на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, выборности судов, замены армии вооружением народа, отделения церкви от государства. Они поддерживали передачу власти Учредительному собранию, хотя в то же время большевики бичевали Государственную думу, называя ее лжепарламентом, и не признавали реальными перемены в государственном строе. Схожие с социал-демократами планы конституционно-правовой реформы выдвигали эсеры.
Таким образом, страна медленно, но определенно эволюционировала в сторону конституционной монархии западного типа. Императору принадлежала верховная самодержавная власть, но она уже не закреплялась как неограниченная. Постепенно в практику и правосознание внедрялись идеи парламентаризма и независимого правосудия, что подводило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. Однако обстановка революционного брожения, особенно в условиях военного времени, постоянно толкала режим к репрессиям против революционеров, использованию военно-полевых судов, других чрезвычайных мер поддержания общественного порядка. Демократизация конституционного права сознательно срывалась усилиями большевиков и эсеров, понимавших враждебность любых реформ своим революционным устремлениям.
В ходе Февральской (1917 г.) революции конституционная монархия была легитимно свергнута. Император Николай II специальным актом передал власть брату Михаилу, который, в свою очередь, отрекшись от престола, предоставил решение вопроса о форме правления будущему Учредительному собранию. Депутаты Государственной думы сформировали Временное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гражданские права и свободы. Были упразднены жандармерия, полиция и цензура. Это правительство последовательно проводило курс на недопущение скатывания страны к диктатуре, на проведение Учредительного собрания.
1 сентября 1917 г. Россия провозглашается республикой, к этому времени прекратила свои заседания Государственная дума. Правительство носило коалиционный характер, что было связано со стремлением объединить демократические силы страны. Оно приняло ряд прогрессивных
Глава 3. Этапы развития конституционного права России 39
законов (о печати, о рабочих комитетах и др.), отказалось от применения чрезвычайных мер (аресты без суда и др.). Специальным актом (август 1917 г.) были введены критерии использования в новых условиях старых законов и постановлений.
Временное правительство при содействии общественности и созываемых им совещаний готовило конституционную реформу, которую было призвано осуществить Учредительное собрание. Главой государства и правительства должен был стать временный президент республики с широкими полномочиями, от имени которого в Учредительное собрание должны были вноситься законопроекты. Учредительное собрание тем самым превращалось в законодательный орган. Это были только наметки, и трудно сказать, какая форма правления в конечном счете была бы избрана Учредительным собранием. В начале XX в. конституционный строй с такими институтами прочно утвердился в Великобритании, Франции и других странах Западной Европы, что не могло не оказывать влияния на конституционно-правовое развитие России. Можно смело предположить, что Учредительное собрание установило бы демократическую республику с конституционным строем, свободно избранным парламентом и контролируемой исполнительной властью. Но этим предначертаниям истории и желаниям народа не суждено было сбыться.
Реформы государственного строя, проводившиеся с начала XX в., были в значительной мере подготовлены предшествующим развитием науки государственного права. Среди ее представителей были блестящие ученые-юристы, составившие оригинальную русскую школу государственного права. Эту школу отличали склонность к высокой теории и приверженность демократическим идеалам. Почти все госу-дарствоведы одновременно занимались и общей теорией права. Они хорошо знали иностранное государственное право, историю политических учений и всеобщую историю государства и права, были всесторонне образованны не только в области юридических, но и многих других наук (философии, лингвистики, истории, психологии и др.). Практически никто из них не воспринял марксизм с его классовой теорией государства и права.
Развивавшаяся на базе университетских кафедр и тесно связанная с демократически настроенной студенческой молодежью, русская школа государственного права сосредоточила основное внимание на проблемах самодержавия и народного представительства, которые лежали в центре внимания российского освободительного движения.
40