Особенности конституционно-правового статуса калининградской области как субъекта российской федерации

Вид материала

Диссертация

Содержание Алехина наталья витальевна Научный руководитель Барутенко Роман Олегович К.Л. Яковлев Степень научной разработанности темы исследования. Цель диссертационного исследования Основные задачи диссертационного исследования Методологическую основу исследования Научная новизна исследования Новизна полученных результатов Положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость. Апробация и внедрение результатов исследования. Объем и структура работы. Содержание работы В первой главе «Конституционно-правовая характеристика субъектов Российской Федерации» Во второй главе «Правовое положение Калининградской области как субъекта Российской Федерации» В заключении Основные положения диссертации отражены в восьми научных публикациях, общим объемом – 5,3 п.л. Алехина Н.В. ... Полное содержание

Подобный материал:

• Целевая программа калининградской области «Содействие занятости населения Калининградской, 635.09kb.
• Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Калининградской области, 140.83kb.
• О представлении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, 14.61kb.
• Российская федерация правительство калининградской области постановление, 3444.24kb.
• Отчёта Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 год,, 9214.72kb.
• Конституции Российской Федерации называет "Местное самоуправление" ? Особенности Конституций, 59.16kb.
• Законодательного регулирования правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта, 183.36kb.
• Банк России: статус, цели, задачи, проблемы функционирования Содержание, 351.16kb.
• Конституцией Российской Федерации, международными договорами и соглашениями, участницей, 1158.31kb.
• План диссертации: Введение. Глава Понятие и сущность юридического лица. Эволюция юридического, 6715.72kb.

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ


На правах рукописи


АЛЕХИНА НАТАЛЬЯ ВИТАЛЬЕВНА


ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право


А в т о р е ф е р а т диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва  2007


АКАДЕМИЯ управления МВД России


На правах рукописи


АЛЕХИНА НАТАЛЬЯ ВИТАЛЬЕВНА


ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право


А В Т О Р Е Ф Е Р А Т диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва  2007


Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Гончаров Игорь Владимирович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Болтенкова Любовь Федоровна


кандидат юридических наук

Барутенко Роман Олегович


Ведущая организация – Калининградский юридический институт МВД России


Защита состоится «___» ________ 2007 г. в 14 ч. 30 мин. на заседании

диссертационного совета Д 203.002.06 Академии Управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, дом 8, в ауд. № 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии Управления МВД России


Автореферат разослан «____» ____________ 2007 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук,

доцент К.Л. Яковлев


Общая характеристика работы


Актуальность темы исследования. Проблемы межнациональных отношений, суверенитета и федеративного устройства Российского государства относятся к числу самых сложных. С одной стороны, необходимо укреплять территориальную целостность и единство России как многонационального государства, решающего задачи прекращения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой - реально обеспечивать самоопределение народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналогии в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (что свойственно многим зарубежным странам).

К особенностям федеративного устройства Российской Федерации следует отнести: принцип построения, асимметрию, различия в политико-правовом, экономическом положении ее субъектов. Сложный многоуровневый характер Федерации оказывает влияние как на форму, так и на содержание федеративных отношений. Поэтому укрепление российской государственности через развитие регионального федерализма, совершенствование правовых основ статуса субъектов Федерации являются одними из приоритетных задач, определяющих путь прогресса страны.

Современное становление российского федерализма предполагает дальнейшую углубленную разработку его правовых основ, совершенствование правового статуса субъектов Российской Федерации как базы развития государственности России.

Стремительное развитие мировых процессов в русле глобализации, тенденции к силовому установлению «нового мирового порядка» объективно предполагают рассмотрение проблемных вопросов правового статуса Калининградской области как эксклавного субъекта Российской Федерации, особенно в контексте обеспечения территориальной целостности и государственного суверенитета Российской Федерации.

Калининградская область имеет для России большое значение с геополитической, военно-стратегической и экономической точек зрения. В то же время из-за своей географической оторванности от основной территории страны и в силу исторических особенностей эта область как российский эксклав в Балтийском регионе наиболее уязвима по сравнению с другими субъектами Федерации для внешнего воздействия, направленного на подрыв территориальной целостности Российского государства. С расширением Европейского Союза и НАТО угроза отчуждения Калининградской области от Российской Федерации потенциально возрастает.

Решение подобных проблем предполагает принятие мер не только политического, но и правового характера, в частности более четкое урегулирование конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации, обладающего существенной спецификой.

На современном этапе проблема Калининграда стала для России показателем неразрывной связи между правами человека, суверенитетом и территориальной целостностью государства. Она затрагивает правовое положение всех граждан Российской Федерации и требует для обеспечения одной из конституционных свобод – свободы передвижения – полноты государственного суверенитета на ее территории. Этим определяются научно-теоретическая новизна и своевременность выбора темы диссертационного исследования, а также его цели, задачи и содержание.

Степень научной разработанности темы исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы становления федеративных отношений Российской Федерации исследовались многими учеными.

Концептуальные аспекты развития федерализма в Российской Федерации отражены в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенковой, В.Н. Бутылина, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.С. Гаджиева, В.Д. Горобца, И.В. Гончарова, Б.Л. Железновой, Д.Л. Златопольского, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Е.В. Колесникова, Г.И. Курдюкова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Н.И. Матузова, Л.Х. Мингазова, А.В. Мицкевича, Ю.С. Решетова, Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, В.А. Туманова, И.А. Умновой-Конюховой, М.Х. Фарукшина, Н.К. Филиппова, Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, Р.С. Хакимова, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, С. М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Ш.Ш. Ягудина и других.

Непосредственно проблемам правового статуса субъектов Российской Федерации посвятили свои исследования: Е.В. Воронина, О.Н. Громова, В.В. Иванов, К.Т. Курашвили, А.Н.Лебедев, А.А. Ливеровский, Д.Н. Миронов, С.В. Нарутто, А.П. Сычёв, С.Н. Чернов, И.А. Умнова-Конюхова и ряд других авторов. Среди ученых нет единства мнений и взглядов по большинству рассматриваемых вопросов, что образует широкое поле для дискуссий.

В настоящее время существуют научные исследования, связанные с проблемами Калининградской области: А.А. Анищенкова, В.С. Бильчака, К. Веллмана, В.В. Ивченко, А.П. Клемешева, С.Д. Козлова, У. Кивикари, О.В. Кузнецовой, К.В. Ливицкого, Ю.С. Маточкина, Н.В. Смородинской, Г.М. Федорова и других.

Однако в силу изменения геополитической обстановки в мире, развития внутрифедеративных и международных отношений, активизации законодательной деятельности государства и в то же время существенных пробелов в правовом регулировании жизненно важных вопросов правового положения Калининградской области в составе Российской Федерации как эксклавного субъекта еще не получили в отечественной науке окончательного решения. В целом данная сфера до сих пор остается недостаточно изученной.

Вышесказанное предопределило выбор темы, диссертационного исследования, предполагающего анализ опыта государственного строительства одного из субъектов Российской Федерации – Калининградской области, изучение ее конституционно-правового статуса и выработку на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию федеративных отношений.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами.

Предмет исследования составляют конституционно-правовые основы правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении на основе теоретических положений, норм национального законодательства, а также опыта зарубежных государств, особенностей правового положения Калининградской области в составе Российской Федерации. Результат исследования предполагает решение проблемных вопросов конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации, а также выработку рекомендаций и предложений по совершенствованию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере общественных отношений и практики их применения.

Основные задачи диссертационного исследования состоят в следующем:

- выявить особенности российского федерализма;

- раскрыть понятие и юридическую сущность субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть виды субъектов Российской Федерации и определить особенности их конституционно-правового статуса;

- сформулировать выводы и дать научно-практические рекомендации, способствующие грамотному разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- выявить сущность и основные черты конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации;

- исследовать правовые и организационные основы международной деятельности Калининградской области в составе Российской Федерации;

- определить пути совершенствования конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Калининградской области как эксклавного субъекта Российской Федерации, по обеспечению территориальной целостности и суверенитета России над Калининградской областью в связи с расширением Европейского Союза и НАТО.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В целях получения достоверных и научно обоснованных результатов комплексно применялись исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, лингвистический, статистический методы исследования.

Исследование строилось на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов, нормативной базы.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, законодательство субъектов РФ, Постановления и определения Конституционного Суда РФ, Постановления Пленумов Верховного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, международно-правовые акты, нормативные правовые акты Калининградской области.

Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, ее изучение проводилось на междисциплинарном уровне. При формировании теоретических положений автор опирался на труды ведущих ученых в области теории государства и права, конституционного права, конституционного права зарубежных стран, международного права.

Наряду с отечественными в диссертации использован ряд зарубежных источников.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых в современной отечественной науке, посвященное изучению конституционно-правового статуса Калининградской области как эксклавного субъекта Российской Федерации.

Данный вопрос рассмотрен с позиций общих проблем федерализма, обеспечения территориальной целостности и государственного суверенитета России, разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявления особенностей конституционно-правового статуса субъектов в составе Российской Федерации, а также анализа конституционно-правового статуса Калининградской области в составе Российской Федерации, аспектов ее международной деятельности.

Новизна полученных результатов выражается в следующем:

- дано авторское определение понятия субъекта Российской Федерации;

- сформулировано определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации;

• предложена классификация субъектов Российской Федерации по способу их образования;
  
• сформулированы предложения, призванные обеспечить реальное равноправие субъектов Федерации;
  

- сформулированы предложения по законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- выявлены особенности конституционно-правового положения Калининградской области как субъекта Российской Федерации;

- предложены рекомендации по совершенствованию соответствующего федерального законодательства и нормативной базы Калининградской области;

- сформулированы рекомендации для федеральных и региональных органов власти, направленные на обеспечение территориальной целостности и суверенитета России, а также соблюдение прав и свобод российских граждан.

Положения, выносимые на защиту.

1. Авторское определение понятия субъекта федерации, под которым понимается составная часть территории федеративного государства, имеющая статус государственно - подобного образования, предполагающий как специфические черты, обусловленные особенностями данного субъекта федерации и конституционной характеристики конкретного федеративного государства, так и общие элементы, характерные для всех субъектов федераций.
   
2. Важнейшей особенностью государственно-территориального устройства Российской Федерации является ее особый субъектный состав. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации все субъекты Федерации являются равноправными, однако фактически они неравноправны в силу действия различных особенностей: исторических, территориальных, национальных и др. В этой связи одной из основных задач развития федеративных отношений и совершенствования государственно-территориального устройства России является устранение противоречий между принципом юридического равноправия субъектов Федерации и различием в их правовом статусе. В то же время неравнозначный состав субъектов Российской Федерации предполагает проведение государством политики признания национальных, территориальных и других особенностей каждого из них.
   
3. Калининградская область является полноправным субъектом Российской Федерации, обладающая всей полнотой власти в пределах своей территории. В то же время правовое положение Калининградской области в составе Российской Федерации имеет определенные особенности в политической, экономической и социальной сферах, обусловленные эксклавным положением данного субъекта Российской Федерации.
   
4. Проведенный в процессе исследования анализ действующего законодательства выявил пробелы и коллизии в регулировании конституционно-правового статуса Калининградской области как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике. В этой связи в целях совершенствования конституционно-правового статуса данного субъекта предлагается принятие Федерального закона Российской Федерации «О статусе Калининградской области».
   
5. Эксклавное положение Калининградской области объективно предполагает участие данного субъекта Российской Федерации в международных отношениях, что требует соответствующего отражения в законодательстве. В этой связи необходимо не только внесение изменений в федеральное законодательство, но и совершенствование региональных нормативных правовых актов. В частности, предлагаются наделение региона правом самостоятельного заключения внешнеэкономических договоров, создание режима наибольшего благоприятствования с сопредельными государствами Польши и Литвы, а также закрепление соответствующих норм в Уставе Калининградской области.
   
6. Особенности эксклавного положения Калининградской области и фактически изменившиеся геополитические условия в современной Европе (вступление прибалтийских государств и Польши в ЕС и НАТО) предполагают разработку соответствующего Соглашения (Договора) между Европейским союзом и Российской Федерацией о Калининградской области.
   

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в теорию конституционного права, способствует совершенствованию внутрифедеральных и международных отношений конституционно-правового статуса Калининградской области. В диссертации содержатся положения, которые могут быть учтены непосредственно в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Результаты исследования могут использоваться при совершенствовании федерального законодательства; законодательства Калининградской области; при проведении дальнейших научно- исследовательских работ по проблемам федерализма, развития правовых основ статуса субъектов Российской Федерации, совершенствования конституционно-правового статуса Калининградской области; в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на межвузовской научно-практической конференции «Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел» (декабрь 2004 г., г. Москва); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (октябрь 2005 г., г. Киров); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (200 5г., г. Челябинск), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (ноябрь 2006г., г. Киров). Основные положения и выводы опубликованы в 8 статьях.

Объем и структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования обусловливают структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показаны его методологические и теоретические основы, степень разработанности и научная новизна, приводятся положения, выносимые на защиту, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его теоретическая и практическая значимость, приводятся данные об апробации результатов исследования, говорится о структуре исследования.

В первой главе «Конституционно-правовая характеристика субъектов Российской Федерации» рассматриваются понятия и виды субъектов Российской Федерации, проводится анализ общих вопросов государственно-территориального устройства России и особенностей российского федерализма, поскольку понятие субъектов Российской Федерации является производным от признаков, образующих понятие федерация. Однозначного подхода к понятию субъекта федерации и определению его правового статуса наукой до сих пор не выработано. В научной литературе существуют несколько точек зрения относительно юридической сущности субъекта федерации:

1. субъект федерации – это государство;
   
2. субъект федерации – это государственное образование;
   
3. субъект федерации – это государственная автономия;
   
4. одни субъекты федерации – государства, другие – государственные образования.
   

Согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям субъект федерации – это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства¹. Автор придерживается этой точки зрения и рассматривает субъект федерации в качестве относительно самостоятельного государственного образования.

Анализ изложенного материала позволяет утверждать, что под субъектом федерации следует понимать составную часть территории федеративного государства, имеющую статус государственно-подобного образования, предполагающий как специфические черты, обусловленные особенностями данного субъекта федерации и конституционной характеристики конкретного федеративного государства, так и общие элементы, характерные для всех субъектов федераций.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Данная характеристика распространяется и на всех находящихся в ее составе субъектов Российской Федерации, перечисленных в ст. 65 Конституции РФ, которые в своей совокупности образуют Российскую Федерацию.

В настоящее время в России отмечается тенденция к укрупнению субъектов Федерации, и ее политико-территориальная организация включает в себя 21 республику, 7 автономных округов, 1 автономную область, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения. Таким образом, Российская Федерация состоит из 86 субъектов и в ее состав входят 6 «видов» субъектов: республики (государства), края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область. В соответствии с действующим законодательством состав Российской Федерации может измениться в результате принятия или образования нового субъекта.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать соответствующий вывод о разностатусности субъектов Российской Федерации, которая отражается в их асимметричности несмотря на конституционные положения, закрепляющие равноправие всех государственных образований в составе России.

Так, в ч.2 ст.5 федеральной Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. В связи с этим республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации- уставы.

Действительно, каждая республика имеет свою конституцию, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). В соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свой государственный язык. Такого права нет у других субъектов Российской Федерации, в частности автономной области и автономных округов, образованных с учетом этнического признака.

Однако эти отличия не обуславливают особый статус республик в федеративном устройстве России. Таким образом, если придерживаться логики законодателя, называя республики государствами, то следует признать, что они обладают суверенитетом и имеют право на сецессию (лат. secession – уход), а таких правомочий Конституция РФ не предусматривает.

В соответствии с Конституцией РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Именно отсутствие права на выход субъекта из состава Федерации является одной из важнейших гарантий, обеспечивающей территориальную целостность государства и подтверждающей ее суверенитет.

На основе анализа статуса субъектов Российской Федерации и соответствующих решений Конституционного Суда¹ делается вывод, что по способу образования субъекты можно разделить на три группы:

- республики - национально-государственные образования;

- края, области, города федерального значения - территориально-государственные образования;

- автономные округа и автономная область - национально- территориальные государственные образования.

В работе исследуются статус новых административно-территориальных единиц Российской Федерации (федеральных округов), характерные взаимоотношения представителей Президента РФ в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Федерации.

На основе анализа действующего законодательства, как федерального, так и регионального, делается вывод о том, что статус субъектов Российской Федерации и федеральных округов регулируется нормами различных конституционно-правовых институтов, относящихся к федеративному устройству государства и полномочиям Президента РФ; имеются существенные отличия в их правовой природе, принципе построения, структуре и содержания.

В работе анализируется процесс создания и функционирования федеральных округов. Диссертант считает, столь коренные и значительные для России изменения, оказывающие существенное влияние на содержание федеральных отношений и в то же время не изменяющие ее государственно-территориальное устройство, должны регулироваться актом высшей юридической силы, а не Указом Президента РФ (подзаконным нормативным актом). На уровне федерального закона следует определить правовой статус федеральных округов как новых административно-территориальных единиц в составе Российской Федерации, а в перспективе, возможно, потребуется и внесение изменений в федеральную Конституцию, что придаст ясность и определенность разграничению понятий субъекта Федерации и федерального округа.

В исследовании анализируются различные подходы к пониманию правового статуса субъекта Российской Федерации и конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В самом общем виде под правовым статусом понимается правовое положение, т.е. совокупность прав и обязанностей. Следовательно, конституционно-правовой статус субъекта Федерации представляет собой совокупность прав и обязанностей, а точнее, его компетенцию, урегулированную нормами конституционного права.

Применительно к Российской Федерации принято говорить о ее правовом статусе, который включает в себя международно-правовой аспект и конституционно-правовой статус. Российская Федерация имеет международно-правовой статус в мировом сообществе государств, определяемый международным правом (общепризнанными принципами и нормами международного права, многосторонними и двусторонними договорами, участником которой является Россия). В свою очередь, конституционно-правовой статус определяется внутренним конституционным правом, включающим в качестве одного из своих источников договор.

Анализ конституционных норм свидетельствуют о том, что для обозначения правового статуса субъектов Федерации, входящих в состав России, законодатель употребляет термины «статус» (ст. 66 Конституции РФ) и «конституционно-правовой статус» (ст.137 Конституции РФ), однако содержание этих понятий не раскрывает. Из положений ст. 66 Конституции РФ следует, что статус субъекта Федерации определяется настоящей Конституцией РФ и основным законом субъекта, а на основании ст. 137 Конституции РФ можно сделать вывод, что федеральные законы и другие нормативные акты органов Российской Федерации не могут изменять конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

В то же время ряд других авторов считают, что «под статусом субъекта понимаются те основы его правового положения, которые урегулированы конституционными нормами, принимаемыми на двух уровнях – федеральном и субъекта Федерации, в то время как о конституционно-правовом статусе, а точнее, о его изменении, говорится применительно к федеральному конституционному регулированию»¹.

Таким образом, в зависимости от источников правового регулирования предлагается различать конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и правовой статус субъектов Федерации, а также конституционно-правовой статус субъектов Федерации и конституционный статус субъектов Российской Федерации.

Однако, по мнению автора, такое разграничение указанных понятий достаточно условно. Во-первых, в отношении субъектов Российской Федерации представляется не корректным использование терминов «статус» и «конституционный статус», поскольку их положение (компетенция) регулируется исключительно нормами права, а вступать они могут только в правоотношения. Соответственно, речь может идти о правовом статусе субъектов Федерации и (или) конституционно-правовом статусе субъекта Федерации. Во-вторых, и Конституция РФ, и соответствующие Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации относятся к источникам конституционного права, следовательно, по такому основанию нельзя выделять конституционно-правовой статус субъекта Федерации и конституционный статус субъекта Федерации. В-третьих, следует отметить, что в конституционном праве традиционно господствует дуалистический подход к понятию статуса (например, неоднозначен статус человека и гражданина или, как уже отмечалось, правовой статус Российской Федерации складывается из международно-правового и конституционного-правового статусов).

По мнению диссертанта, эти два статуса по своей юридической природе полностью совпадают, поэтому, под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации понимается совокупность норм конституционного права, регулирующих вопросы компетенции субъекта Федерации, а именно его прав, законных интересов и гарантий их реализации, а также обязанностей и ответственности. Делается вывод о том, что законодатель при конструировании ст. 66 и ст. 137 Конституции РФ не заложил теоретической коллизии, а допустил ошибку в законодательной технике, устранить которую следует путем замены слов «статус» на «конституционно-правовой статус» в ч. ч. 1, 2, и 5 ст.66 Конституции РФ.

Одним из основных положений, определяющих сущность конституционно-правового статуса субъекта Федерации, является то, что субъект Российской Федерации не обладает государственным суверенитетом. Конституция РФ устанавливает ряд параметров, присущих субъектам Российской Федерации. Несмотря на то что субъект Российской Федерации обладает чертами государственности (принятие в субъектах документов учредительного характера — конституций и уставов, наличие собственной символики, территории и т.д.) в силу его вхождения в состав единого федеративного государства, он является ограниченно правоспособным образованием и не обладает суверенитетом.

Автор рассматривает развитие и юридическую природу дуалистического и кооперативного федерализма. Федеральные органы власти Российской Федерации, подписав в 1992 г. Федеративный договор впервые не сверху, а вместе с органами государственной власти ее составных частей, попытались разграничить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве, тем самым определив формирование российской модели кооперативного федерализма.

В диссертации анализируются способы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В настоящее время одним из актуальных в юридической науке остается вопрос о том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Одной из главных причин противоречий, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов, являются двусторонние договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования и устанавливают разный объем полномочий для субъектов Российской Федерации. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Российской Федерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству на практике возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» договор может конкретизировать предметы ведения и полномочия, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, а также определять условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении его положений.

Таким образом, договорное разграничение компетенции должно восполнять пробелы федерального законодательства и в любой момент может быть им изменено.

Проведенный в диссертации анализ соответствующих нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о противоречивости самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения. Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения.

По мнению автора, ни радикальные меры, ни замена понятий, имеющих сходное содержание, не внесут определенности в решение данного вопроса. Поэтому следует идти по пути приведения в соответствие конституционных норм, регулирующих круг вопросов разграничения предметов ведения.

Наиболее остро стоит проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Именно от ее законодательного решения зависит реальное содержание полномочий государственных органов. Как представляется, Конституция РФ достаточно четкого ответа на этот вопрос не дает. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ определено только, в какой правовой форме должно осуществляться разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, что и порождает споры между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации.

Разрешение данной проблемы возможно, по мнению диссертанта, путем законодательного определения принципов и механизмов разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, что является приоритетной задачей. Необходимо также развивать и совершенствовать формы участия субъектов Российской Федерации в решении общефедеральных задач.

В рамках данной работы применительно к исследованию характеристики Российской Федерации и ее субъектов рассматриваются вопросы контроля Федерации за действиями своих субъектов.

По мнению автора, к общим формам контроля относятся формы контроля, осуществляемые органами государственной власти при реализации полномочий, закрепленных в соответствующих статьях Конституции РФ. К специальным формам контроля относятся полномочия, реализуемые федеральными органами государственной власти в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях введения особых правовых режимов на территории Российской Федерации.

Во второй главе «Правовое положение Калининградской области как субъекта Российской Федерации» рассматриваются правовые основы конституционно-правового статуса Калининградской области в составе России, международно-правовые аспекты ее правового статуса, а также пути совершенствования конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации.

Статус области, входившей в состав РСФСР, существенно отличался от ее современного правового статуса. Главным аспектом, определяющим прежний «статус» области, было Положение о ней как об административно-территориальной единице РСФСР. Никакой специфики и особенностей области, органы власти и управления не искали и не учитывали, а тем более не определяли ее «государственности». Это был прежде всего военный форпост СССР (теперь России) на западе с приоритетным развитием военных функций, что в конечном итоге способствовало одностороннему формированию специфики всех сторон деятельности области и явилось впоследствии весьма серьезным сдерживающим фактором ее самостоятельного политического и экономического развития.

Ситуация изменилась коренным образом с принятием новой Конституции в 1993 году, в соответствии с которой Калининградская область была преобразована в полноправный субъект Российской Федерации и приобрела более высокий государственно-правовой статус, то есть от статуса административно-территориальной единицы перешла к статусу территориально-государственного образования – конституционного субъекта Российской Федерации.

Правовое положение Калининградской области в составе Российской Федерации базируется на принципах, закрепленных в ч. 2 ст. 4, ст. 5 Конституции РФ: государственной целостности; единства правовой системы (верховенства федерального законодательства); единства системы государственной власти; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправия и самоопределения народов Российской Федерации; равноправия субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ Калининградская область -равноправный субъект Российской Федерации, что проявляется во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Конституционно-правовой статус Калининградской области характеризуется наличием единой региональной системы права, которая включает региональные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты местных органов региональной власти и органов местного самоуправления.

Единство региональной правовой системы обеспечивается верховенством Устава Калининградской области и региональными законами на всей ее территории. В свою очередь, это единство обеспечивает взаимосвязь и взаимодействие региональных нормативных актов, нормативных актов административных районов, городских округов, местных и муниципальных нормативных актов.

Проведенное исследование правового положения Калининградской области свидетельствует о том, что область является полноправным субъектом Российской Федерации, обладающим всей полнотой власти в пределах своей территории. В то же время специфика ее правового положения в составе Российской Федерации обусловлена своеобразием условий и правовых оснований происхождения, образования области, историческими традициями и географическим месторасположением, проблемами его эксклавности.

Конституция РФ (п. «о» ч.1 ст. 72) относит к совместному ведению России и ее субъектов координацию международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации. Это конституционное положение послужило мощным толчком к развитию различных форм международной деятельности субъектов Российской Федерации, в том числе заключению соглашений, участию в деятельности международных организаций, открытию представительств за рубежом и т.д. Однако, по мнению диссертанта, анализируемая норма порождает большое число вопросов, связанных с несовершенством законодательного регулирования, а также отсутствием теоретического обоснования права субъектов Федерации участвовать в международных отношениях.

Вопросы компетенции субъектов Федерации в области прямых международных связей и их правового регулирования достаточно обстоятельно урегулированы Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»¹. Согласно указанному Закону субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничения предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, специально созданных для этих целей. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

В силу эксклавности Калининградской области она является объектом международных отношений, что необходимо для обеспечения ее нормальных связей с остальной территорией страны и сопредельными государствами.

Калининградская область существенно отличается от всех субъектов Российской Федерации, в том числе и от приграничных, так как речь идет не о количественном (географическом) понятии удаленности, которым характеризуются приграничные территории, а о доступности, измеряемой качественно¹.

По мнению диссертанта, учитывая территориальную автономность Калининградской области, логично было бы предоставить ее органам власти дополнительные полномочия в отношениях с соседними государствами. Так, особенности Калининградской области объективно предполагают развитие международных отношений с европейскими государствами, особенно имеющими с ней общие границы. Региональные власти должны быть наделены большей самостоятельностью в оперативном принятии управленческих решений, но одновременно необходим более эффективный контроль за их деятельностью.

Осуществление международного сотрудничества органов исполнительной власти Калининградской области с ближайшими иностранными партнерами является объективной необходимостью в связи с эксклавным положением данного региона и, как следствие, зависимостью решения большинства вопросов социально-экономического развития области от этого обстоятельства.

При исследовании особенностей правового положения Калининградской области как эксклавного субъекта Российской Федерации диссертант рассматривает позиции различных ученых на развитие области. В этой части существуют следующие подходы:

1) дальнейшее нахождение области в составе России без изменения ее конституционно-правового статуса;

2) дальнейшее нахождение области в составе России, но с изменением конституционно-правового статуса, преобразованнием в республику.

3) возможное возвращение Калининградской области ее историческим владельцам (ими могут быть как Германия, так и Польша, которая владела этой территорией после секуляризации Тевтонского ордена и до образования королевства Пруссия); присоединение территории области к Литве (на различных взаимовыгодных условиях)²;

4) легитимное выделение Калининградской области в качестве формально обособленного (фактическое обособление региона уже произошло) государственного образования в составе Российской Федерации (без условий отделения).

В настоящее время все существующие разработки относительно будущего прибалтийского региона России, перспектив его развития, как правило, не включают государственно-правового аспекта, что сдерживает решение многих вопросов, имеющих большое значение. Калининградская область является регионом особой стратегической, политической и экономической важности, провозглашена «пилотным» регионом сотрудничества России и Евросоюза. Международное и межрегиональное сотрудничество в области защиты прав человека играет большую роль в развитии региона, так как зачастую помогает решать проблемы, специфичные для Калининградской области как эксклавного региона России. К числу таких проблем относятся вопросы гражданства и миграции, транзитного пересечения территорий сопредельных государств, которые, в свою очередь, порождают иные проблемы и (правонарушения), в частности затрагивающие интересы многих социальных слоев населения (военнослужащие, пенсионеры, несовершеннолетние) и жителей области в целом.

Решение этих и других проблем объективно предполагает внесение изменений в соответствующее федеральное законодательство, учитывающее особенности государственно-правового статуса Калининградской области, а также в международные правовые акты, определяющие развитие региона в европейском правовом пространстве.

Удаленность от основной части России, вступление Польши и Литвы в ЕС, расширение НАТО на Восток требуют принципиально нового подхода при определении правового статуса области в части рассмотрения отдельных полномочий с учетом реально складывающейся социально-экономической и политической обстановки и в этой связи данные предложения обуславливают объективную необходимость внесения изменений в законодательство. Автор предлагает принять Федеральный закон «О статусе Калининградской области» и соответствующее Международное соглашение Российской Федерации с Европейским Союзом «О Калининградской области».

Данные нормативные правовые акты должны в первую очередь, обеспечить целостность России, т. е. сохранить Калининградский регион в ее составе, а также способствовать развитию эксклавной территории. Должное внимание необходимо уделить решению проблемы в части реализации в Калининградской области законодательства о гражданстве, в том числе разработке специального административного порядка разрешения случаев необоснованной выдачи лицам документов, свидетельствующих о принадлежности к гражданству Российской Федерации, произошла вследствие ошибок органов государственной власти (в силу некомпетентности отдельных служащих либо иных обстоятельств).

Требует скорейшего разрешения и проблема транзита, соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, частной собственности, защиту персональных данных органами таможенной и пограничной служб.

В целях обеспечения соблюдения прав граждан необходимо усовершенствовать процедуру прохождения таможенного и пограничного контроля и технически оснастить таможенные и пограничные службы Российской Федерации. Следует законодательно закрепить механизмы защиты тайны персональных данных граждан, разработать инструкции, регламентирующие порядок осуществления пограничного и таможенного контроля на железной дороге.

Удаленность Калининградской области от остальной части России превращает ее в участницу международных отношений, что необходимо для обеспечения ее нормальных связей с остальной территорией страны и сопредельными государствами. Следовательно, с учетом территориальной автономности Калининградской области органам власти необходимо предоставить дополнительные полномочия в отношениях с соседними государствами.

Исходя из обусловленности правового статуса Калининградской области особенностями ее эксклавного положения, объективно предполагается внесение необходимых изменений в соответствующее законодательство, а также принятие необходимых нормативных правовых актов как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти Калининградской области, направленных на урегулирование уже сложившихся фактических отношений области с государствами, ее окружающими.


В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Эти положения в своей совокупности носят концептуальный характер, позволяющий всесторонне и целостно подойти к особенностям конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской федерации.

В современных условиях проблемы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами находятся в центре внимания. Анализируя общие вопросы государственно-территориального устройства России, автор рассматривает особенности российского федерализма и в этом контексте, правовое положение Калининградской области как субъекта Российской Федерации.

Проведенный в ходе диссертационного исследования анализ действующего законодательства выявил ряд важных проблем и вопросов, касающихся регулирования конституционно-правового статуса Калининградской области, которые следует рассматривать как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике.

Проведенный в диссертации анализ позволяет сделать выводы об особенностях конституционно-правового статуса региона, обусловленных специфичностью Калининградской области, особенностями ее географического положения, предполагающих упрочение экономических, социальных и политических связей внутри Российской Федерации, в том числе необходимость соответствующих действий как федеральных органов законодательной и исполнительной власти, так и соответствующих действий органов государственной власти Калининградской области.


Основные положения диссертации отражены в восьми научных публикациях, общим объемом – 5,3 п.л.:

Научная статья, опубликованная в издательстве, рекомендованном в перечне ВАК:

1. Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Юридический мир. № 4. М., 2007. – 0,25 п.л.
   

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Алехина Н.В. Особенности миграционных процессов в Калининградской области // Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел: Материалы научно – практической конференции.- Московский университет МВД России. М., 2005. – 0,2 п.л.
   
3. Алехина Н.В. Конституционно-правовой статус Калининградской области и пути его развития // Актуальные проблемы права России и стран СНГ. Материалы VII Международной научно-практической конференции. – Челябинск, 2005. Ч.I: – 0,13 п.л.
   
4. Алехина Н.В. Современные конституционно-правовые проблемы федеративных отношений субъектов Российской Федерации // Теория и практика правоохранительной деятельности: Сборник материалов научных мероприятий, проводимых в день науки института. – Калининград, 2005. – 0,3 п.л.
   
5. Алехина Н.В. К вопросу об особенностях формы государственного устройства в Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: Сборник научных трудов.- Киров. 2005. Ч.2. – 0,2 п.л.
   
6. Алехина Н.В. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики. Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции. – Киров, 2006. – 0,2 п.л.
   
7. Алехина Н.В. Особенности правового положении Калининградской области в составе Российской Федерации. //Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики. Сборник научных трудов. – Киров, 2006. Ч.2. – 0,4 п.л.
   
8. Алехина Н.В. Правовое положение Калининградской области как субъекта Российской Федерации. Лекция. – М., 2007. – 2,5 п.л.
   

Алехина Наталья Витальевна


Конституционно-правовой статус Калининградской области

как субъекта Российской Федерации


Подписано в печать 5.04.2007 г.


Усл. печ. л. 1,3. Уч.- изд. л. 1, 16

Тираж 100 экз. Заказ №


Типография Академии управления МВД России, Москва