Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | РАЗРАБОТКА ПРОЦЕДУРЫ ДОКАЗАТЕЛЬСТВА НЕОБХОДИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИЛИ ИНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ЭКОНОМИКУ И ПРОЦЕДУРЫ ПЕРИОДИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГУЛИРУЮЩИХ МЕР Руководство проектом: Буев ...
-- [ Страница 3 ] --4. ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУ ДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМА ТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Реализуемая в настоящее время политика дерегулирования направлена на снижение степени государственного вмешательст ва в ход экономических процессов, исходя из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирова ния12. Логика преобразований предполагает последовательное проведение в жизнь принципа обоснованности государственного воздействия на экономику с использованием законного права принуждения (регулирования). Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых функций государственного регули рования с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны либо не проявляются вовсе (упразднением избыточных функций), что в конечном итоге будет служить основной цели - сокращению ад министративных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.
Большое значение придается повышению качества прини маемых решений в сфере государственного регулирования пред принимательской деятельности. Одним из важнейших шагов в этом направлении должно стать внедрение практики доказатель ства необходимости вмешательства в предпринимательскую дея тельность, которое базируется на важности соблюдения принци па обоснованности государственного вмешательства в ход эко номических процессов и имеет целью повышение качества при нимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности, что подразумевает оптими зацию (повышение эффективности) системы регулирования, со действие упорядочению нормотворческой деятельности органов Строго говоря, данный термин нельзя признать абсолютно коррект ным, поскольку общеизвестно, что в ряде случаев государственное вмешательство является необходимым, а стало быть, и целесообразным для преодоления изъянов рынка (вопрос должен стоять о масштабах и конкретных формах такого вмешательства). Однако именно такая фор мулировка получила официальное признание и широкое распростране ние.
государственной власти и местного самоуправления в сфере пра вового регулирования предпринимательской деятельности, выяв ление, отмену и предотвращение появления экономически неце лесообразных и неэффективных нормативных правовых актов, сокращение административных, экономических и организацион ных барьеров для развития предпринимательства.
Содержательной основой, на которой должна строиться процедура доказательства необходимости вмешательства в пред принимательскую деятельность, является оценка регулирующего воздействия, механизм которой представляет собой многоаспект ный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, из держек (соотношения затраты-результат) и рисков с обязатель ным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в са мом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов. В основу должна лечь проработанная критериальная база, т.е. набор крите риев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффек тивности государственного регулирования предпринимательской деятельности в рамках заявленных допустимых целей регули рующего воздействия (их перечень должен быть исчерпывающим и закрытым).
Необходимо обратить особое внимание на разведение поня тий государственного и иного вмешательства. Носителем исклю чительного права вмешиваться в ход разнообразных обществен ных процессов, в том числе связанных с осуществлением юриди ческими и физическими лицами деятельности экономического характера по удовлетворению своих потребностей и законных интересов, является государство, которое посредством издания законов и подзаконных актов (правоустановления) и осуществле ния исполнительно-распорядительной деятельности в рамках и на основе законов ограничивает права и налагает обязанности. Со ответственно, линое вмешательство в предпринимательскую деятельность, т.е. вмешательство, которое не осуществляется не посредственно государством, должно быть делегировано или санкционировано им. Такая постановка вопроса коррелирует с проблемой развития саморегулирования отдельных секторов эко номики как альтернативы государственному регулированию и предполагает обязательный учет возможностей добровольного и делегированного саморегулирования при доказательстве необхо димости государственного вмешательства.
Оценка регулирующего воздействия, предполагающая про ведение экспертизы регулирующего воздействия на основе кри териев целесообразности, адекватности, осуществимости и эф фективности государственного регулирования, должна осуществ ляться как в процессе принятия органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих решений, так и на регулярной основе в рамках периодической оценки эффективно сти регулирующих мер. Очевидно, что при формальных (проце дурных) различиях, обусловленных различным статусом объек тов экспертирования - в первом случае это проект нормативного правового акта в сфере регулирования предпринимательской дея тельности, а во втором - действующий нормативно-правовой акт - содержательно оценка строится на единых принципах (исходя из единых целей) и общей методологической базе. Таким обра зом, методика доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность для целей оценки регулирующего воздействия носит универсаль ный характер и подлежит использованию вне зависимости от процедурных особенностей, обусловленных указанными выше различиями.
Эффективность государственного регулирования (регули рующих мер) должна оцениваться на стадии принятия решений, в процессе подготовки нормативных правовых актов в сфере регу лирования предпринимательской деятельности и регулярно от слеживаться в рамках периодической оценки с целью отмены (внесения изменений и дополнений) действующих нормативных правовых актов. Указанная деятельность должна осуществляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования и задающей ос новные параметры процесса доказательства необходимости вме шательства в хозяйственную деятельность участников рынка.
Вместе с тем, очевидно, существуют определенные процедурные особенности, связанные с тем, что в первом случае речь идет о введении новых регулирующих мер (регуляций), опосредованных соответствующими проектами нормативных правовых актах (ис полнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая путем издания актов применения права, т.е. индивидуальное пра воустановление, не рассматривается как объект оценки регули рующего воздействия в силу своего производного, индивидуаль ного характера), а во втором - о периодическом анализе уже су ществующих регуляций на предмет их целесообразности и эф фективности с целью устранения неоправданных административ ных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Из существа вопроса вытекает инвариант ность общих принципов организации экспертизы регулирующего воздействия, однако разработка конкретной процедуры требует разведения двух описанных ситуаций. Так, содержательное отли чие заключается, например, в том, что процедура периодической оценки может проводиться по упрощенной схеме. Это связано, в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регули рующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введении регуляции и не требуется при периодической оценке ее эффективности (при ус ловии неизменности допустимых целей регулирующего воздей ствия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фунда ментальность и подкрепленность теоретическим базисом).
4.1. Анализ зарубежного опыта по проведению регу лятивных реформ В ходе реализации регулятивных реформ ряд экономически развитых зарубежных стран успешно внедряет практику осуще ствления оценки регулирующего воздействия существующих и вновь вводимых регуляций. Накопленный положительный опыт может быть использован в ходе реформирования процесса приня тия решений в сфере регулирования предпринимательской дея тельности с целью упорядочения нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Ниже проанализирован и обобщен опыт трех стран - Вели кобритании, Германии и Польши, - находящихся на разных ста диях процесса внедрения элементов системы оценки регулирую щего воздействия. Выбор стран обусловлен следующими сооб ражениями:
Х рассматриваемые государства находятся на различных ста диях осуществления регулятивной реформы;
Х Великобритания накопила значительный положительный опыт и может рассматриваться как ориентир (с учетом раз личий, обусловленных спецификой правовых систем);
Х модель государственного регулирования в Германии имеет известные сходства и пересечения с отечественной моде лью;
Х социально-экономическая и политическая системы Польши находятся в состоянии трансформации и в этом смысле близки к характеристическим свойствам отечественной экономики (также рассматриваемой как переходной).
Опыт Великобритании Опыт Великобритании сочетает различные аспекты оценки законов формальными конституционными элементами государ ства: исполнительной, законодательной и судебной ветвями вла сти. Эти различные институты подходят к вопросу об оценке с разных позиций в силу как конституционных, так и практических причин. Способ оценки регулирующих решений рассматривается с точки зрения подходов к решению следующих трех вопросов:
1. какой должна быть политика (относится как к перспектив ной, так и к ретроспективной оценке);
2. насколько нормативный текст способствует проведению эффективной политики (основной вопрос в перспективной оценке закона);
3. имел ли нормативный текст результатом проведение эф фективной политики (основной вопрос в ретроспективной оценке).
В фокусе внимания оказывается специфика Великобритании как государства, не имеющего ни кодифицированного внутренне го права, ни писаной конституции как единого документа или системы документов. В данном контексте также рассматриваются последствия британского членства в Европейском Союзе. Все это не говорит о полном отсутствии правовых рамок для оценки за конов в Великобритании. Существуют некоторые, хотя и ограни ченные, элементы законодательного "каркаса". Так, например, Акт о Правовых комиссиях 1965 года оговаривает условия созда ния английской и шотландской Правовых комиссий, уполномо ченных рекомендовать проведение правовой реформы. Кроме того, британское административное право, в значительной мере разработанное в ходе судебной практики на основе прецедентно го права, оговаривает такие вопросы, как консультативность, обоснованность и соразмерность. Тем не менее, в тех случаях, когда оценка законов упирается в отношения между исполни тельной и законодательной властями, ситуация регулируется правилами процедуры законодательства и степенью взаимопони мания исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя такое положение создает гибкие условия для развития, опасность кроется в том, что существующее априори напряжение в полити ке может привести к проведению несоответствующих междуна родным стандартам оценочных мероприятий и подрыву веры в тщательность работы и щепетильность законодательной власти.
Во многих юрисдикциях частный сектор жалуется на чрез мерное регулирование, в то время как правительство утверждает, что в контексте все усложняющейся общественной жизни граж дане требуют больших прав и юридической защиты. Как для ча стного, так и для государственного сектора большее регулирова ние почти неизбежно означает большие расходы. Различие между этими двумя секторами состоит в том, что государственный сек тор располагает в значительной степени большим контролем в отношении степени регулирования и соответствующих затрат, в то время как частному сектору это регулирование и, соответст венно, затраты зачастую навязываются. Даже в тех случаях, когда регулирование в некоторой степени навязывается государствен ному сектору, как, например, в результате членства в таком над национальном органе, как Европейский Союз, или в такой меж дународной организации, как Всемирной Торговая Организация, это регулирование, скорее всего, будет навязано и частному сек тору.
Эта напряженность в отношениях между частным и государ ственным секторами привела к разработке методов оценки расхо дов, связанных с применением тех или иных форм регулирова ния. В Великобритании это называется "оценкой регулирующего воздействия".
В соответствующем руководстве британское правительство определило оценку регулирующего воздействия как "политиче ский инструмент оценки воздействия, с точки зрения затрат, вы год и рисков любых предложений по регулированию, которые могут затронуть предпринимателей, благотворительные или доб ровольческие организации" [110]. Теперь правительство Велико британии требует от всех департаментов и агентств при исполь зовании ими законных полномочий и разработке правил мас штабного воздействия проведения оценки регулирующего воз действия.
Оценка регулирующего воздействия (RIA) проводится в три стадии:
Х начальная RIA, Х частичная RIA (которая должна быть проведена до публич ных консультаций по нормативному тексту), Х полная RIA.
Начальная RIA - это общий анализ, основанный на имею щейся, легко доступной информации. На этой и последующих стадиях необходимо рассмотреть варианты, исключающие регу лирование. Так, например, среди возможных вариантов:
Х опора на потребительский выбор, конкуренцию или инно вации;
Х улучшение качества консультаций или информирования;
Х использование экономических инструментов, таких как сборы с пользователей, налоги или налоговые льготы;
Х стимулирование саморегулирования промышленности;
Х упрощение или конкретизация существующего регулирова ния путем дерегулирования (см. ниже);
Х установление временных ограничений на регулирование ("клаузула заката") или проведение автоматического пере смотра.
На этой стадии британские государственные служащие обя заны также начать рассмотрение социального воздействия этих вариантов: приведет ли тот или иной вариант к несправедливому переносу затрат на плечи отдельных или наиболее уязвимых групп населения, таких как пожилые люди? Или приведет к соз данию новой уязвимой группы?
Частичная RIA включает разработку каждого из вариантов, регулирования и нерегулирования, относительно их рисков, пре имуществ, затрат и выполнения. На этой стадии разработчик должен поработать с контрольным списком, включающим такие области, как Х устойчивое развитие, Х оценка воздействия на окружающую среду, Х оценка соблюдения равноправия (например, в отношении пола, расы, возраста, дееспособности), Х оценка воздействия на здоровье, включая безопасность для здоровья на производстве.
Зачастую оценка преимуществ оказывается неудовлетвори тельной, так как предполагается, что предпочтительный вариант несет самые большие выгоды. Определение затрат включает раз работку допущений и предположений относительно каждой группы, на которую оказывается воздействие: так, например, не которые затраты могут иметь непропорциональный эффект в ма лом бизнесе. Политические затраты и затраты на реализацию должны будут рассматриваться отдельно. Затраты на реализацию - это, в общем, бюрократические затраты: судебные издержки;
рабочее время, затрачиваемое на изучение нового правила;
ин спекции, оплата лицензий и так далее. Политические затраты - это затраты, непосредственно относящиеся к политическим це лям: рост затрат на выплату заработной платы как результат за кона о минимальной заработной плате;
потери, связанные с за претом на некоторые продукты (например, продажа говядины с костью). RIA также значительно зависит от количественной оценки всех факторов, но некоторые из них нелегко оценить ко личественно. Некоторые преимущества трудно поддаются оценке в денежном эквиваленте, например, сокращение шумового за грязнения или времени, сэкономленного пассажиром в результате использования различных видов транспорта, но для этого есть технические средства. Наконец, выполнение должно быть пред ставлено в виде градуированной шкалы.
Полная RIA является более тщательно аргументированным и формализованным документом, который представляется соответ ствующему министру с четкими рекомендациями действий;
если рекомендации одобрены, документ подписывается министром и публикуется. Документ должен:
Х определить цели;
Х оценить риск;
Х сравнить преимущества и затраты для каждого варианта;
Х подвести итог: кто или какой сектор понесет эти затраты и получит выгоды, а также затронуть любые вопросы равен ства или справедливости, которые могут возникнуть;
Х определить воздействие на мелкие фирмы и выработать ме ры по созданию возможностей для соблюдения новых пра вил малым бизнесом;
Х выработать механизмы обеспечения соблюдения предла гаемых правил;
Х пояснить, как предложенные меры впишутся в систему су ществующих правил;
Х представить отчет о результатах консультаций, о реакции на предлагаемую меру и предложения по последующим со держательным изменениям в RIA;
Х изложить механизм контроля.
Все стадии процесса RIA полностью интегрированы в рам ках структуры государственного управления, через Кабинет Ми нистров и подразделения RIA в отдельных правительственных департаментах.
Опыт Германии Одной из важнейших целей, преследуемых в процессе мо дернизации системы государственного управления, является по вышение действенности закона и достижение более полного (по всеместного) признания верховенства права, в том числе и за счет снижения общей массы нормативно-правовых актов, компенси руемого на качественном уровне. Структурированная методика оценки регулирующего воздействия может внести значительный вклад в успешное проведение анализа и нахождение наиболее адекватных альтернатив для исчерпавших себя норм права.
Оценка регулирующего воздействия должна оказывать поддерж ку политико-административному процессу принятия норматив ных актов путем его максимальной рационализации. В данном разделе нами будет рассмотрен немецкий опыт проведения оцен ки регулирующего воздействия.
Оценка регулирующего воздействия - это метод изучения, получения в достаточной мере достоверной информации о воз можных последствиях предполагаемых (вступивших в силу) пра вовых актов, предполагающий их сравнительную оценку. Данная методика обеспечивает:
Х основанную на экспертных оценках разработку альтернатив и оценку последствий их внедрения;
Х возможность анализа проектов по определенным критериям как затраты/выгоды, доступность;
Х возможность построения текущей оценки в действительно сти вступившего в силу законопроекта.
В соответствии с требованиями различных стадий законода тельного процесса была создана трехуровневая база оценки регу лирующего воздействия:
1. Предварительная оценка регулирующего воздействия, ос нованная на сравнительном анализе регулирующих актов;
2. Сопровождающая оценка регулирующего воздействия, на основе определенного законопроекта;
3. Ретроспективная оценка регулирующего воздействия, яв ляющаяся методом оценки уже вступившего в силу законо проекта.
Основные отличительные черты данных фаз оценки регули рующего воздействия приведены в таблице 4.
Таблица Характеристика фаз оценки регулирующего воздействия Время прове- Центральные Ожидаемый Фаза дения вопросы результат 1. Предвари- При предпо- Какая из аль- Выбор опти тельная оцен- лагаемом тернатив мальной ка регули- введении нор- предполагает формы кон рующего воз- мативно- наилучшее троля, регу действия правового достижение лирования регулирова- целей? В ка- (возможен и ния в некото- ких областях отказ от регу ром секторе стоит ожи- лирования) экономики, а дать появле также для ус- ния внешних тановления эффектов?
необходимо сти самого регулирова ния 2. Сопровож- На стадии Как соотно- Утверждение, дающая проектиров- сятся затраты дополнение, оценка регу- ки, планиро- с выгодами? улучшение лирующего вания;
для Приемлем ли проекта или воздействия сравнения законопроект его отдель проектов или для каждой из ных частей их отдельных затрагивае частей мых им групп?
3. Ретроспек- По прошест- Достигнуты Выводы о тивная оценка вии некоторо- ли постав- необходимо регулирую- го времени со ленные цели? сти внесения щего воздей- вступления в Стоит ли поправок ствия силу законо- производить проекта пересмотр отдельных пунктов?
Рассмотрим три вышеперечисленных стадии оценки регули рующего воздействия несколько более подробно.
Предварительная оценка регулирующего воздействия Предварительная оценка регулирующего воздействия пред полагает разработку множества альтернативных регулирующих актов, обеспечивает их сравнительный анализ и на его основании позволяет сделать вывод по поводу оптимизации регулирующего воздействия. Предварительная оценка регулирующего воздейст вия позволяет Х получить выводы о целесообразности регулирующего воз действия в отдельных областях;
Х описать и оценить ожидаемые последствия введения регу лирования в той или иной области;
Х указать вероятные провалы (несостоятельности), перегруз ки или недоиспользование того или иного сектора;
Х полностью обосновать процесс выбора одной из альтерна тив как оптимальной;
Х сформировать некоторый предварительный проект, его на броски.
Типичные вопросы, относящиеся к предварительной оценке регулирующего воздействия:
Х нуждается ли в регулировании обследуемая область?
Х каким образом можно оценить предполагаемое поле дея тельности?
Х какие альтернативы предлагаются к обследованию, и какие последствия - в том числе и долгосрочные - следует ожи дать в каждом из возможных случаев?
Х какая из альтернатив в конечном итоге проявит себя как оп тимальная?
Далее сопоставим типичные задачи, изучаемые при помощи предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответ ствующие им методы и инструменты (таблица 5).
Таблица Типичные задачи и про Методы и инструменты блемы В случае если требуется предлагается проведение анализа, оценить вероятность воз- заключающегося в наблюдении никновения в предпола- конфликтов, меньшинств в облас гаемом поле деятельности ти, затрагиваемой регулирующим препятствий, конфликтов воздействием.
или сопротивления и вы яснить их возможные причины В случае, когда цели оп- следует прибегнуть к целевому ределены и возникает во- анализу и с его помощью уточнить прос, от чего будет зави- и конкретизировать цели, изучив сеть достижимость цели, при этом, какие мероприятия в поддержку каждой конкретной цели будут наиболее эффективны.
В случае, когда необхо- предлагается проведение систем димо оценить взаимо- ного анализа. При помощи этого связь между подсистема- инструмента оцениваются послед ми внутри предполагае- ствия введения регулирования для каждой отдельной подсистемы и Типичные задачи и про Методы и инструменты блемы мого поля деятельности, их попарная взаимозависимость.
В любом случае при про- необходимо использовать пред ведении перспективной метные знания и политические оценки регулирующего выводы о предполагаемом поле воздействия возникает деятельности, а также принимать в необходимость разработ- расчет основные формы и методы ки альтернативных спо- государственного регулирования собов регулирования. Для (от рыночно-ориентированной до этого строгой политики).
В случае, когда необхо- возможным представляется ориен димо принимать во вни- тироваться на общенациональный мание различные воз- (региональный и т.д.) тренд разви можности развития регу- тия.
лируемой базы, Для установления воз- предполагается привлечение неза можных последствий висимых экспертов для проведе введения регулирования ния командных совещаний, экс пертных семинаров (workshops), проведение интервью с адресатами предполагаемого нормативного акта. При подобных обследовани ях необходимо ориентироваться на следующие критерии: достижи мость цели, соотношение затра ты/выгоды, соотношение с темпа ми развития в других областях, внешние эффекты.
Сопровождающая оценка регулирующего воздействия Сопровождающая оценка регулирующего воздействия слу жит для тестирования и текущего оценивания проекта на стадии его разработки. Основополагающим здесь является наличие оп ределенного проекта нормативно-правового акта. Методы обсле дования и изучения по-прежнему носят предиктивный характер.
Сопровождающая оценка регулирующего воздействия при меняется для:
Х анализа проекта регулирующего акта по определенным критериям (практичность, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.);
Х снижения неопределенности за счет изучения групп риска и предполагаемых внешних эффектов;
Х устранения/замены слишком громоздких (трудных для по нимания, следования им), устаревших, ненужных регули рующих актов;
Х дополнения, корректировки и оптимизации предлагаемого проекта.
Типичные вопросы, относящиеся к сопровождающей оценке регулирующего воздействия:
Х будет ли планируемое регулирование приемлемым для ка ждой из затрагиваемых его действием групп?
Х легки ли предписания регулирующего акта для понимания, приведения их в силу?
Х соответствует ли распределение затрат и выгод, возникаю щих дополнительно нагрузок общепринятым нормам эф фективности и справедливости?
Далее, как и в предыдущем пункте, мы постараемся сопоста вить типичные вопросы, возникающие в ходе проведения пред варительной оценки регулирующего воздействия, и соответст вующие им методы и инструменты (таблица 6).
Таблица Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы В случае, когда проект в проводится оценка проекта по из целом или некоторая его вестным критериям (практичность, часть нуждается в ана- соотношение затраты/выгоды, спра лизе или оценке, ведливость и оптимальность рас пределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необхо димые для поддержания проекта и т.д.), и на основе полученных выво дов проект может быть утвержден или признан нуждающимся в дора ботке.
Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы Когда проект оценен по проводится проработка сценария критериям, приведен- (возможен эмпирический анализ ным выше, и определено ситуации, основанный на обследо поле деятельности в це- вании малой выборки в случае лом или отдельными вступления в силу законопроекта, частями или теоретическая оценка влияния регулирующего вмешательства на основе используемых математиче ских моделей), устанавливается по рядок и проводится оценка плани руемых расходов.
В случае, когда должно предлагается использование анали быть установлено, какие за стоимость/полезность, то есть из предполагаемых ме- получение выводов о том, какое из тодов регулирования регулирующих положений достига достигают поставлен- ет цели наиболее эффективным об ных целей, разом (наилучшим соотношением затрат и выгод в целом).
Когда должно быть ус- рекомендуется проводить практиче тановлено, насколько ское изучение ограниченных сово легко и насколько эф- купностей лиц, затрагиваемых ре фективно предлагаемое формой, персональное оценивание.
регулирующее вмеша тельство может быть приведено в действие (насколько возможным является обеспечение четкого контроля ис полнения предписаний), Когда должно быть ус- также рекомендуется проводить тановлено, насколько практическое изучение ограничен легко адресаты регули- ных совокупностей лиц, затраги рующего воздействия ваемых реформой, персональное могут следовать новым оценивание.
предписаниям, В случае, когда нужно возможным представляется исполь оценить возникающие зование математического аппарата, как следствие регули- построение на основании количест Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы рующего вмешательства венных выводов функциональных институциональные и диаграмм, использование теорети финансовые перегрузки ческого распределения будущих отдельных областей ре- расходов.
гулируемой базы, В случае если нововве- необходим анализ взаимозависимо дения затрагивают уже стей нового регулирующего поло действующее законода- жения с предположительно затраги тельство и предполага- ваемыми старыми нормами, изуче ется несоответствие ние возможных расхождений и по вводимых форм старым, иск компромиссов.
Когда необходимо уста- рекомендуется исследовать предла новить, будут ли поло- гаемый проект на предмет возмож жения принимаемых мер ности двоякой трактовки, внести регулирования понят- изменения в нечетко описанные по ными их адресатам, ложения, упростить структуру нор мативно-правового акта.
Для окончательного тес- используется опять же практическая тирования эффектов, прокрутка ситуации на небольшой порождаемых введением совокупности инсайдеров либо по регулирования, строение тренда развития сектора под влиянием введенных регули рующих положений.
Ретроспективная оценка регулирующего воздействия Ретроспективная оценка регулирующего воздействия ис пользуется для изучения последствий принятого нормативного акта с целью его возможной доработки в случае ее необходимо сти.
Ретроспективная оценка регулирующего воздействия при меняется для того, чтобы:
Х оценить степень достижения цели действующим регули рующим актом по прошествии некоторого контрольного срока с момента его вступления в силу.
Х распознать и более точно оценить последствия введения ре гулирования и порожденные им внешние эффекты.
Х установить, является ли необходимым внесение поправок в принятый закон, и если оно необходимо, то насколько су щественны должны быть эти поправки.
Типичные для ретроспективной оценки регулирующего воз действия вопросы:
Х достигнуты ли поставленные перед введением регулирова ния цели?
Х проявились ли в результате реформ непредвиденные неже лательные последствия, внешние эффекты, и являются ли они устранимыми?
Х в каких областях поля деятельности проявляются перегруз ки или недоиспользование?
Х доказало ли регулирование свою состоятельность, практич ность, простоту понимания и следования его предписани ям?
Х нуждается ли принятый проект в доработке, изменении, от мене?
Далее, как и в предыдущих двух пунктах, мы попробуем со отнести типичные вопросы, возникающие в ходе проведения предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответ ствующие им методы и инструменты (таблица 7).
Таблица Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы Когда возникает необ- принято прибегать к использован ходимость оценить по- ным выше критериям (практич следствия введения ре- ность, приемлемость, наличие гулирующего положе- внешних эффектов, их устрани ния, мость, соотношение затра ты/выгоды, справедливость и опти мальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддер жания проекта и т.д.) В случае, когда необхо- предлагается установить взаимоза димо оценить степень висимость между целями и отдель влияния принятых ре- ными мерами, принимавшимися в форм на общую ситуа- ходе принятия и вступления в силу цию, закона, и на ее основе построить Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы аналитическую модель, отражаю щую пофакторный взнос каждого отдельного мероприятия в общий итог от введения регулирования.
Когда возникает вопрос возможным представляется устано о том, где именно отра- вить, используя для этого рассмот жаются последствия рение каждого нововведения в от принятия решений, дельности, какие из адресатов норм и секторов жизни общества (эколо гия, экономика и т.д.) были затро нуты в ходе реформ.
Для того чтобы эффек- необходимо определить пороговые тивно провести оценку, значения приемлемости или мас штаб оцениваемых данных. В каче стве таких пороговых значений принято воспринимать ограниче ния, вводимые самими нормативно правовыми актами (например, гра ничное значение выбросов выхлоп ных газов автомобилями и т.п.).
Для получения дополни- может быть использован вышеупо тельных данных для ис- мянутый созыв экспертных и ин следования и оценки сайдерских групп.
(кроме данных, полу чаемых из статистиче ских источников) В случае если время его следует приурочивать к периоду проведения тестирова- времени, в котором получены пер ния на предмет общей вые опытные данные и наблюдения.
эффективности проекта не оговорено в рамках самого проекта, Для оценки и получения предлагается использовать стати выводов на основании стические и прочие аналитические полученных данных методы, такие как анализ времен ных рядов, эконометрические оцен Типичные задачи и Методы и инструменты проблемы ки и т.д.
Для окончательной проводится сравнение между пред оценки последствий полагавшимися и достигнутыми введения нормативно- результатами;
введенное регули правового акта рующее положение исследуется на предмет приемлемости, адекватной трактовки, практичности;
анализи руются непредвиденные последст вия и внешние эффекты, оценивает ся возможность их интернализации и возможность пренебречь ими.
Опыт Польши В 1999 г. правительство Польши приняло концепцию сред несрочного развития страны до 2002 г., в котором регулятивная реформа обозначалась в качестве одного из приоритетов. В г. Польша приняла решение присоединиться к программе ОЭСР по проведению обзоров регулирования. В этом же году была об разована Группа по вопросам качества регулирования (Regulatory Quality Team), в состав которой вошли представители органов исполнительной власти. Группа является совещательным орга ном и создавалась для целей подготовки проектов нормативных правовых актов, связанных с осуществлением регулятивной ре формы, взаимодействия с ОЭСР в ходе подготовки обзора, оцен ки действий органов исполнительной власти и внедрения оценки регулирующего воздействия в законотворческую практику (прак тику подготовки нормативных правовых актов).
К концу 2001 г. в соответствии с решением Кабинета мини стров оценка регулирующего воздействия стала обязательной для всех принимаемых Кабинетом нормативных правовых актов.
Масштаб оценки регулирующего воздействия зависит от объекта регулирования и содержания предлагаемой к введению регуля ции. Формального различия между краткой и расширенной про цедурой не делается, решение о применимости той или иной схе мы принимается ответственным министерством, исходя из объек та и масштаба регулирования и величины ожидаемых эффектов.
Детальный (расширенный) анализ применяется только по отно шению к проектам нормативных правовых актов, принятие кото рых сопряжено со значительными социальными и экономически ми эффектами. Орган, ответственный за проведение оценки регу лирующего воздействия, вправе поднять вопрос о расширении анализа, однако его предложение не носит обязательного харак тера. Кабинет министров также может обратиться к ответствен ному министерству с просьбой, расширить оценку влияния в слу чае, если краткая процедура по тем или иным причинам не при знается удовлетворяющей целям оценки качества вводимой регу ляции.
В ряде случаев возможны отклонения от общепринятого по рядка. Оценка регулирующего воздействия проводиться в соот ветствии с постоянными, но гибкими правилами. Исходя из предмета и масштаба регулирования, конфигурация анализа оп ределяется таким образом, чтобы не допустить неэффективных расходов. Степень детальности анализа зависит от практической необходимости и величины издержек осуществления оценки.
Результаты оценки регулирующего воздействия входят как составная часть в пояснительную записку, прилагаемую к проек ту нормативного правового акта, и публикуются вместе с послед ним в информационной системе общего пользования в электрон но-цифровой форме.
В 2003 г. были опубликованы руководящие указания по про ведению оценки регулирующего воздействия, содержащие мето дические рекомендации. Были разработаны специальные предна значенные для государственных служащих обучающие програм мы, и в Правительственном центре по законодательству (Government Legislation Centre) создано подразделение, ответст венное за осуществление контроля качества проводимой оценки регулирующего воздействия, координацию проводимых в этой области мероприятий и проведение различного рода консульта ций.
В соответствии с руководящими указаниями, а также следуя существующему позитивному опыту, оценка регулирующего воздействия должна осуществляться на возможно более ранней стадии. В настоящее время этот принцип применяется, прежде всего, по отношению к законопроектам, принятие которых обу словит проявление значительных социальных и экономических эффектов. В части нормативных правовых актов, являющихся второстепенными по силе и для которых социальные и экономи ческие эффекты носят ограниченный характер, к оценке регули рующего воздействия до сих пор в большинстве случаев подхо дят формально (просто как к приложению к пояснительной за писке). Вместе с тем, в настоящее время делаются попытки изме нить подобное отношение к оценке регулирующего воздействия второстепенных по силе нормативных правовых актов. Даже если влияние такого акта ограничено, уполномоченный орган (Government Legislation Centre) обращает внимание на выявление соответствующих эффектов и рекомендует органам исполнитель ной власти по возможности проводить его качественную и коли чественную оценку.
Результаты оценки воздействия должны свидетельствовать о том, что вводимая регуляция является лучшей из доступных аль тернатив и что выгоды от выбранной опции превышают издерж ки. При этом обязательное требование - учитывать множествен ные регулятивные опции и возможные альтернативы государст венному регулированию - отсутствует. Все сопряженные с введе нием регуляции выгоды и издержки должны быть измерены. При этом допустимо осуществлять только качественную оценку при условии, что получение количественных оценок связано с запре тительно-высокими временными и материальными издержками.
С точки зрения методологии, чаще всего используются такие ин струменты, как анализ выгод и издержек (соотношения затраты - результат) и анализ издержек. Оценку эффектов рекомендуется осуществлять с учетом социальной нормы дисконтирования.
В случае если затрагиваются вопросы, связанные с безопас ностью, возможным причинением вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, по возможности должна проводить ся количественная оценка риска. В расчет должно также прини маться воздействие на уровень конкурентности экономики и сте пень открытости рынка. Обязательным требованием для любого органа исполнительной власти вне зависимости от рассматривае мого предложения является учет бюджетного эффекта, влияние на рынок труда, долгосрочное и краткосрочное воздействие на отдельные отраслевые рынки, региональные эффекты.
Проверка качества оценки регулирующего воздействия осу ществляется в рамках двухуровневой системы. Уполномоченное структурное подразделение Правительственного центра по зако нодательству (Government Legislation Centre) дает рекомендации по оптимальному масштабу оценки регулирующего воздействия и необходимому объему общественных консультаций в ходе взаимодействия с представителями ответственных за подготовку проекта нормативного правового акта органов исполнительной власти (в том числе неформального характера) и в рамках подго товки официального отзыва, прилагаемого к пояснительной до кументации. В случае возникновения разногласий, орган испол нительной власти, подготавливающий регулирующее решение, обязан предоставить официальный ответ, который также прила гается к проекту нормативно-правового акта и принимается во внимание при его принятии Кабинетом Министров. Подчеркнем, что в компетенцию Правительственного центра по законодатель ству не входит право препятствовать продвижению проекта. Рас смотрение проекта нормативного правового акта может быть признано нецелесообразным лишь на уровне совещательных ор ганов при Правительстве или самим Кабинетом Министров. Они также вправе отказаться обсуждать проект в случае, если не была проведена оценка регулирующего воздействия (входит в обязан ности соответствующих министерств и ведомств). В любом слу чае, решение о признании проекта нормативного правового акта не подлежащим принятию или возращении его на доработку в ответственный орган исполнительной власти может быть приня то лишь на правительственном уровне.
Если речь идет о законопроектах, Парламент также вправе возвращать их на доработку в случае, когда пояснительная доку ментация, включающая в себя в частности результаты оценки регулирующего воздействия, признается неполной или не соблю дается процедура публичного (общественного) обсуждения про екта с привлечением к консультациям всех заинтересованных сторон.
Важной особенностью польской модели, которая характери зует ее как находящуюся в стадии развития, является отсутствие обзора (проверки) качества осуществления оценки регулирующе го воздействия, что создает стимулы к снижению качества прово димой аналитической работы.
Как указывалось выше, общественные консультации со все ми заинтересованными сторонами обязательны. При этом реко мендуется по возможности проводить их на ранних стадиях об суждения планируемой к введению регуляции. Практика показы вает, что публичное обсуждение проводится параллельно с внут ренними (межведомственными) консультациями, что в большин стве случаев обусловлено жесткостью временных ограничений.
Возможные альтернативы не публикуются в открытых источни ках, однако к обсуждению привлекается экспертное сообщество и широкие круги общественности (потенциальные адресаты рас сматриваемой регулятивной опции, общественные организации, профсоюзы, объединения работодателей, профессиональные ас социации, бизнес объединения, местные органы власти, потреби тели, экологические организации и т.д.). Существуют также спе циальные встроенные механизмы, позволяющие учитывать слабо выраженные интересы отдельных уязвимых групп (некоммерче ские научные, образовательные, благотворительные и прочие ор ганизации, малый бизнес, меньшинства). В процессе консульта ций используется довольно широкий технический набор инстру ментов, позволяющий максимально полно учитывать все пред ставленные мнения.
Требование обязательного учета поступивших комментариев при доработке проекта нормативного правового акта отсутствует.
Однако в том случае, если предложения заинтересованных сто рон отвергаются, необходимо представлять их перечень с указа нием причины, по которой указанные комментарии не учтены (данный перечень прилагается к пояснительной документации).
Разработчики также обязаны уведомлять организации, прислав шие отклоненные предложения, о мотивах своего решения.
4.2. Обобщение зарубежного опыта в области оценки регулирующего воздействия Обобщение опыта экономически развитых стран, осуществ ляющих регулятивные реформы, позволяет выделить ряд ключе вых направлений, связанных с повышением качества принимае мых решений в сфере регулирования предпринимательской дея тельности:
1. Улучшение качества регулирования посредством ужесто чения процедуры подготовки проектов нормативных пра вовых актов и внедрения четких единых критериев, приме нение которых обязательно при разработке регулирующих решений. Качество вводимых регуляций может быть по вышено за счет внедрения транспарентных процедур их подготовки и устранения избыточных дискреционных пол номочий правоприменителей. Параллельно необходимо принимать меры, направленные на внедрение практики обязательного изучения существующих альтернатив пред лагаемой регуляции, следования основным принципам ре гуляторной политики (в частности, доказательства необхо димости государственного вмешательства в предпринима тельскую деятельность), а также разработку и совершенст вование системы стандартов качества. Предлагаемые в этом контексте меры связаны с:
Х разработкой критериев эффективного регулирования, проектировкой процедур, обеспечивающих повышение качества регулирования, внедрением стандартов каче ства регуляций;
Х разграничением полномочий, связанных с обеспечени ем подготовки качественных регулирующих решений, что предполагает распределение ответственности меж ду органом государственной власти, разрабатывающим регуляцию, и единым уполномоченным органом, вы полняющим координирующие функции и осуществ ляющим выработку и реализацию политики в сфере по вышения качества государственного регулирования.
2. Совершенствование институциональных основ политики, направленной на повышение качества регулирования. В ча стности:
Х обеспечение адекватной целям эффективного регулиро вания экспертной и материально-технической базы, по вышение ресурсного обеспечения уполномоченных ор ганов государственной власти (их структурных подраз делений, ответственных за проведение оценки регули рующего воздействия);
Х принятие долгосрочной (среднесрочной) программы по внедрению элементов оценки регулирующего воздейст вия разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;
Х подготовка уполномоченным органом ежегодного отче та по результатам оценки регулирующего воздействия вводимых регуляций с целью повышения подотчетно сти и уровня ответственности;
Х изучение целесообразности образования на постоянной основе межведомственной (Правительственной) комис сии, ответственной за качество осуществляемого регу лирования.
3. Осуществление оценки регулирующего воздействия для всех вновь принимаемых нормативных правовых актов, внедрение соответствующих системных элементов в соот ветствии с четким заранее разработанным планом. Систе матическое осуществление оценки регулирующего воздей ствия может рассматриваться как гарантия принятия эф фективных решений в сфере регулирования предпринима тельской деятельности. Прилагаемые в настоящее время к проектам нормативных правовых актов пояснения (в фор мате пояснительных записок) по большей части носят фор мальный характер и не содержат реальных оценок величи ны возможных эффектов. Тем более речь не идет о скрупу лезном анализе влияния вводимой регуляции на все потен циально затрагиваемые группы интересов. В связи с этим представляется необходимым поэтапное внедрение элемен тов оценки регулирующего воздействия, осуществляемое в контексте единой государственной политики по повыше нию качества регулирования. В качестве существенных моментов можно выделить:
Х необходимость обязательного осуществления оценки регулирующего воздействия для регуляций, сопряжен ных с проявлением значительных эффектов (сущест венно влияющих на различные группы интересов), с перспективным распространением на все решения в сфере регулирования предпринимательской деятельно сти в той или иной форме (обусловленной характером и масштабом регуляции);
Х сосредоточение ресурсов на проведении анализа проек тов, связанных с потенциально наибольшим воздейст вием на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и госу дарство);
следуя данной логике, на ранних стадиях под готовки любого регулирующего решения требуется проведение начальной оценки регулирующего воздей ствия и только для наиболее важных регуляций - более детального анализа в рамках полной оценки всех воз можных эффектов на более поздних стадиях;
Х использование возможно более подробного анализа из держек и выгод и расширение технических возможно стей по осуществлению оценки регулирующего воздей ствия в среднесрочной перспективе (в частности, по вышение квалификации государственных служащих, совершенствование технологических возможностей по сбору начальной информации);
Х интеграция оценки регулирующего воздействия в про цесс публичных консультаций, установление лобратной связи со всеми заинтересованными сторонами, когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются, а в случае отклонения предложений зая витель получает официальный ответ с указанием на мо тивы подобного решения;
Х внедрение элементов оценки регулирующего воздейст вия в законотворческий процесс;
в частности, в случае когда в качестве субъекта права законодательной ини циативы выступает законодательная власть, необходи мо проведение анализа влияния законопроекта на все заинтересованные стороны по схеме, аналогичной (с точки зрения методологии) ситуации, когда разработ чиком является орган исполнительной власти.
4. Расширение консультаций и общественных обсуждений в процессе подготовки проекта нормативного правового акта.
Существенным аспектом обеспечения открытости процесса разработки регулирующих решений является проведение консультаций и публичных обсуждений. Учет данного фак тора позволит в значительной мере увеличить релевант ность и эффективность регулирования. Принципиально важно придание консультациям систематического характе ра и введение их в общепринятую практику. К обсуждени ям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе отно сительно слабо представленные и уязвимые. Особое вни мание следует уделить:
Х обеспечению максимального (последовательного и эф фективного) использования потенциала общественных консультаций в режиме комментариев и замечаний;
Х внедрению стандартных процедур, активизирующих процесс проведения консультаций (например, органи зация специальных встреч с заинтересованными сторо нами).
5. Сокращение дискреционных полномочий государственных служащих в рамках возложенных на них административ ных функций, упрощение и повышение открытости соот ветствующих процедур. Сюда же можно отнести необхо димость преодоления таких проблем, как множественность вариантов диспозиций правовых норм (наличие бланкет ных и отсылочных диспозиций) и наличие широких воз можностей ведомственного и локального нормотворчества.
В связи с этим следует отдельно отметить важность осуще ствления детального обзора предложений по формирова нию конфигурации административной процедуры с исполь зованием инструментария оценки регулирующего воздей ствия.
Выделим основные направления, на которых должна быть сосредоточена работа по внедрению непосредственно элементов оценки регулирующего воздействия:
1. Обеспечение гарантий (в том числе политических) надле жащего проведения оценки регулирующего воздействия.
Осуществление оценки регулирующего воздействия долж но поддерживаться на самом высоком уровне. При этом должны быть задействованы все участники процесса при нятия решений в сфере регулирования предприниматель ской деятельности. Возможно принятие конструкции, когда результаты оценки регулирующего воздействия предлагае мого к принятию нормативного правового акта заверяются руководителем соответствующего органа исполнительной власти. Это позволит повысить уровень ответственности и качество вводимых регуляций.
2. Разграничение полномочий и распределение ответственно сти. Процедура оценки регулирующего воздействия должна быть тщательно проработана с целью недопущения кон фликта интересов, осуществления контроля за качеством проводимого анализа и обеспечения последовательности и согласованности осуществляемых действий. Оптимальной представляется схема, согласно которой ответственность за проведение оценки регулирующего воздействия возлагает ся на уполномоченные органы исполнительной власти и единый координирующий орган. Разработчики проекта нормативного правового акта к пояснительной записке должны прилагать согласованный с единым обеспечиваю щим (контролирующим) надлежащее качество органом до кумент, отражающий результаты проведенной оценки ре гулирующего воздействия и отвечающий предъявляемым требованиям (стандартам).
3. Оценка влияния. Эффективная оценка регулирующего воз действия должна базироваться на детальном количествен ном анализе. Внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику предполагает, в первую очередь, обеспечение выполнения разработчиками требования по обязательному осуществлению анализа (оценки) издержек и выгод с использованием разнообраз ного доступного инструментария. При этом необходимо обращать внимание на три принципиально важных момен та:
Х возможности соответствующих органов государствен ной власти по внедрению предлагаемого регулирующе го воздействия;
Х четкое выявление и разделение воздействия принимае мой регуляции на государство (в частности, оценка бюджетного эффекта) и влияния на экономику и обще ство в целом;
Х оценку воздействия на субъекты предпринимательской деятельности и потребителей.
4. Развитие и внедрение эффективных механизмов сбора и анализа информации. Качество проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия анализа напрямую за висит от используемых статистических данных (особенно в части количественного анализа) и доступности необходи мой информации в целом. В этом смысле существуют две серьезные проблемы: первая связана с существующими не достатками официальной статистики, вторая - с нехваткой существенной для разработки проекта нормативного пра вового акта информации. Соответственно, принципиально значимым становится принятие мер по повышению доступа принимающих регулирующие решения государственных служащих к информационным и аналитическим ресурсам.
5. Повышение профессиональной подготовки разрабатываю щих и принимающих регулирующие решения государст венных служащих. Государственные служащие, ответст венные за подготовку и принятие регулирующих решений, должны соответствовать квалификационным требованиям и обладать знаниями, в том числе специфическими, для осуществления качественной оценки регулирующего воз действия. Проблема повышения подготовки решается по средством разработки руководящих указаний (в частности, на базе существующего положительного зарубежного опы та) и непосредственно обучения компетентных государст венных служащих.
6. Целеполагание при проведении оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия является сложным процессом, требующим значительных материаль ных и временных затрат, которые в ряде случаев разработ чики проектов нормативных правовых актов по тем или иным причинам нести в полном объеме не в состоянии (в силу ограниченности бюджетного финансирования органов исполнительной власти и сжатости сроков, отводимых на подготовку и введение регуляции). Как показывает практи ка развитых стран, уже внедривших обязательную оценку влияния принимаемого регулирующего решения, уполно моченные органы (их структурные подразделения) не справляются с работой по осуществлению оценки регули рующего воздействия всего массива проектов нормативных правовых актов, которые носят второстепенный характер и не сопряжены с проявлением значительных эффектов. По этому практические результаты аналитической работы ста новятся доступны уже при завершении нормотворческого процесса и существенного влияния на конфигурацию и принципиальные характеристики регуляции не оказывают.
К тому же, коррекция уже подготовленного и согласован ного нормативного правового акта в большинстве случаев сопряжена с запретительно-высокими издержками. Прини мая во внимание объективные ограничители, роль которых для отечественной системы органов исполнительной власти достаточно велика, а также потенциально негативный эф фект, связанный с избыточностью межведомственных со гласований, представляется целесообразным соотнесение важности принимаемой регуляции с величиной потенци альных издержек. Так, возможно установление определен ного порогового значения для связанных с принятием регу лирующего решения эффектов (отражающих влияние на заинтересованные стороны), превышение которого будет автоматически означать необходимость осуществления де тального анализа. Таким образом, оценка регулирующего воздействия должна носить двухуровневый характер: на первоначальной стадии осуществляется предварительный анализ, позволяющий выявить и в самых общих чертах оценить все возможные эффекты, а на второй - в случае необходимости, определяемой в соответствии с установ ленными критериями, - проводится полное (детальное) ис следование.
7. Интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс определения направлений реализуемой политики. Интегри рованность оценки регулирующего развития в систему вы работки политических решений позволит повысить качест во принимаемых регуляций, обеспечив связь подготавли ваемых проектов нормативных правовых актов между со бой и их взаимную согласованность. Кроме того, это уве личит координацию органов государственной власти, сни зит издержки межведомственных согласований и непосред ственно реализации процедуры оценки регулирующего воздействия, облегчая при этом реализацию единой поли тики в соответствии с заданным вектором развития (в част ности, исключит или по крайней мере затруднит принятие нормативных правовых актов разнонаправленного воздей ствия).
8. Повышение прозрачности, привлечение представителей экспертного и гражданского сообщества. Проведение раз нообразных консультаций в процессе разработки проектов нормативных правовых актов позволяет получить сущест венную для принятия регулирующего решения информа цию, отследить достижимость заявленных результатов предложенными средствами, выявить возможные альтерна тивы. К обсуждениям должны привлекаться все потенци ально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интере сов, в том числе относительно слабо представленные и уяз вимые. Особое внимание необходимо уделять важности на личия лобратной связи, когда все поступившие в резуль тате публичного обсуждения критические замечания при нимаются во внимание и фиксируются. В случае отклоне ния предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения.
Изучение зарубежного опыта и существующей лучшей практики позволяет выявить ключевые структурные характери стики ОРВ. Ниже приведены основные требования:
1. Проведение оценки регулирующего воздействия обяза тельно, по крайней мере, при принятии решений, оказы вающих значительное влияние на субъекты предпринима тельской деятельности (на стадии пилотирования), и впо следствии для всех нормативных правовых актов.
2. Принципиально важна адекватная и четкая постановка проблемы.
3. Определение целей регулирующего воздействия должно быть однозначным и не содержать противоречий и неоп ределенностей (что подразумевает выражение ожидаемых результатов в поддающихся измерению качественных и количественных показателях, закрепление в явной форме иерархии целей).
4. Осуществление оценки регулирующего воздействия, кон сультаций и экспертирования необходимо проводить на этапе, когда выбор регуляции открыт.
5. Обсуждение должно быть публичным и максимально от крытым (за исключением вопросов, по которым привле чение широкой общественности невозможно).
6. При проведении консультаций необходимо учитывать ин тересы всех заинтересованных сторон (процедура должна обеспечивать обязательное привлечение последних к об суждению).
7. Существенен вопрос выбора надлежащей конфигурации консультаций и обеспечения практического использова ния их результатов при принятии регулирующего реше ния.
8. Процедура оценки регулирующего воздействия состоит из нескольких этапов (начальная ОРВ, частичная ОРВ, полная ОРВ), по крайней мере, один из которых должен быть обязательным.
9. При проведении оценки регулирующего воздействия не обходимо рассматривать несколько возможных альтерна тив и выбирать наиболее адекватную опцию.
10. Обязательно проведение априорного анализа влияния ка ждой рассматриваемой опции с использованием единой четкой процедуры.
11. Анализ регулирующего воздействия предполагает описа ние и по возможности оценку сопряженных с введением регуляции эффектов, оценки ожидаемого соответствия для каждой рассматриваемой опции, влияние на прини мающую регулирующее решение организацию.
12. По результатам анализа регулирующего воздействия должна быть рекомендована наиболее предпочтительная опция (опции) или, по крайней мере, указаны нежела тельные опции.
4.3. Методика доказательства необходимости госу дарственного или иного вмешательства в предпри нимательскую деятельность Доказательство необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность должно ис ходить из оценки соответствия допустимым целям регулирующе го воздействия. Допустимая цель регулирующего воздействия - это цель, которая не может быть достигнута на основе свободной предпринимательской деятельности и которая направлена на ре шение значимых социальных задач, обеспечение безопасности, предотвращение ущерба жизни или здоровью граждан, имущест ву физических или юридических лиц, государственному или му ниципальному имуществу, окружающей среде, обеспечение прав и свобод граждан, предотвращение значительного экономическо го ущерба (потерь, издержек) для неограниченного круга произ водителей, потребителей и других лиц, обусловленного обстоя тельствами, препятствующими эффективному функционирова нию рынков товаров и услуг. Подобные обстоятельства возника ют в связи с проявлением изъянов рынка:
Х Ограниченности конкуренции. В первую очередь, речь идет о тенденциях к монополизации отдельных секторов эконо мики. Поскольку монополия ведет к неоптимальному ис пользованию ресурсов, относительному недопроизводству, повышению цен и снижению качества продукции, государ ственное вмешательство может способствовать существен ным улучшениям. Случай естественной монополии требует отдельного рассмотрения (инструменты государственного регулирования обладают спецификой, связанной с особен ностями естественной монополии).
Х Существования внешних эффектов (экстерналий). Широко понимаемые внешние эффекты тесно сопряжены с поняти ем альтернативной стоимости использования ресурсов (экономических благ). Если какой-либо хозяйствующий субъект эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных уча стников хозяйственной деятельности. В этом случае эконо мика имеет дело с негативным внешним эффектом. Пози тивный внешний эффект связан с принятием на себя хозяй ствующим субъектом дополнительных расходов (издержки использования ресурса превышают его альтернативную стоимость). Негативные последствия отрицательных экс терналий связаны с проявлением тенденции к относитель ному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Для положительных экстерналий ситуация об ратна: имеет место недопроизводство, сопровождаемое по вышением цен на производимую продукцию (работы, услу ги).
Х Неполноты (асимметрии) информации. Неполнота инфор мации ограничивает возможности эффективного использо вания ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. В частности, это приводит к ог раничению конкуренции и созданию препятствий для за ключения долгосрочных контрактов. Под информационной асимметрией понимается неравномерность распределения информации, необходимой для принятия экономическими агентами рациональных решений.
Таким образом, допустимыми целями регулирующего воздействия являются:
1. Преодоление несовершенств рынка (достижение Парето улучшений), препятствующих его эффективному функцио нированию и связанных с:
Х несовершенством конкуренции (высокая степень кон центрации и высокие барьеры входа на рынок);
Х недостаточностью информации на рынках товаров и ус луг для информированного выбора потребителей (ин формация отсутствует, информация недобросовестна, информация чрезмерно дорога);
Х чрезмерностью трансакционных издержек (издержки участия потребителя в рыночных отношениях запрети тельно-высоки, включая издержки получения компен сации в случае недобросовестного поведения продав ца);
Х существованием значительных внешних эффектов (экс терналий).
2. Осуществление перераспределения в соответствии с приня тыми государством обязательствами (в первую очередь, широко понимаемого социального характера).
В случае если соответствие предлагаемого регулирующего решения допустимым целям регулирующего воздействия доказа но, необходимо приступать к выявлению и анализу альтернатив ных опций и способов его конфигурации, позволяющих достичь заявленных целей с минимальными совокупными издержками (с учетом изменения положения хозяйствующих субъектов, потре бителей и государства). Альтернативные решения, подлежащие рассмотрению, предполагают:
Х сохранение статус-кво;
Х отсутствие регулирования;
Х применение добровольных правил и стандартов;
Х использование механизма саморегулирования отдельных секторов экономики;
Х со-регулирование;
Х использование стимулов для формирования желаемого по ведения хозяйствующих субъектов;
Х заключение контрактов;
Х применение косвенного регулирования;
Х изменение системы налогообложения (создание позитив ных и негативных стимулов);
Х применение антимонопольного регулирования;
Х формирование общественного мнения;
Х делегирование необходимых функций государственного ре гулирования рынку;
Х аутсорсинг;
Х прочие опции.
По результатам экспертизы указанных опций на предмет со отношения выгод и издержек, соответствия поставленным целям и задачам государственного регулирования (целесообразности) возможно предоставление заключения о целесообразности, адек ватности, осуществимости и эффективности предлагаемого регу лирующего решения и осуществление дальнейшей аналитиче ской работы (предполагающей в частности учет результатов пуб личного обсуждения и различного рода консультаций) по прида нию регуляции оптимальной конфигурации. Разработанный Ми нэкономразвития России проект Закона Об особенностях приня тия решения в сфере государственного регулирования предпри нимательской деятельности предлагает следующие критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективно сти государственного регулирования предпринимательской дея тельности (рассматриваемые в совокупности):
1. Доказано соответствие целей регулирующего воздействия, четко прописанным допустимым целям;
2. Установлена невозможность достижения цели регулирую щего воздействия с помощью иных мер, предполагающих отказ от установления ограничений или установление ме нее жестких ограничений прав, связанных с предпринима тельской деятельностью (виды мер воздействия на пред принимательскую деятельность приведены ниже);
3. Установлено отсутствие в действующих нормативных пра вовых актах иных мер регулирующего воздействия, на правленных на тождественную цель;
4. Установлена возможность достижения поставленной цели с помощью предлагаемых мер регулирующего воздействия с учетом финансовых и иных ресурсов, которые могут быть направлены на осуществление мер регулирующего воздей ствия;
5. Установлено существенное превышение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затра тами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздей ствия;
6. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер орга нами государственной власти субъектов Российской Феде рации или органами местного самоуправления или уста новлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регу лирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления;
7. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами местного самоуправления или установ лено существенно менее благоприятное соотношение сово купных выгод государства, граждан и общества над сово купными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регули рующего воздействия органами местного самоуправления.
По степени жесткости предлагается выделять следующие виды мер воздействия на предпринимательскую деятельность, перечисленные в порядке усиления ограничений прав:
1. Меры, не предполагающие установления ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, в частности, меры, реализуемые и финансируемые государ ственными органами, органами местного самоуправления по распространению необходимой информации, а также обучению потребителей и других лиц, чьи интересы затра гиваются предпринимательской деятельностью;
2. Меры, предполагающие выработку государственными ор ганами и органами местного самоуправления рекомендаций по установлению добровольных ограничений самостоя тельно каждым субъектом предпринимательской деятель ности, в частности, разработка рекомендательных (пример ных, эталонных) кодексов поведения, которые могли бы быть использованы субъектами предпринимательской дея тельности в случае разработки и принятия на добровольной основе локальных нормативных актов;
3. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, самостоятельно оп ределяемые саморегулируемыми организациями субъектов предпринимательской деятельности и являющиеся обяза тельными для членов саморегулируемых организаций, в том числе требования к осуществлению деятельности в той или иной сфере предпринимательской деятельности, при нятие кодексов поведения и т.д.;
4. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и определяемые саморегулируемыми организациями субъектов предприни мательской деятельности на основе соглашений с государ ственными органами и органами местного самоуправления или по согласованию с указанными органами;
5. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и реализуемые са морегулируемыми организациями на основе делегирования им полномочий в области регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность государственными ор ганами и органами местного самоуправления;
6. Меры, предполагающие сочетание ограничения прав, свя занных с предпринимательской деятельностью, самостоя тельно определяемых субъектами предпринимательской деятельности, и ограничений, непосредственно устанавли ваемых государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе на основе типовых кодексов поведения, правил осуществления соответствующего вида деятельности и т.д.;
7. Меры, предполагающие установление ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, непо средственно органами государственной власти или органа ми местного самоуправления.
Вместе с тем, ряд вопросов вызывает предлагаемый проек том Закона Об особенностях принятия решения в сфере госу дарственного регулирования предпринимательской деятельно сти порядок принятия государственными органами и органами местного самоуправления решений в сфере государственного ре гулирования предпринимательской деятельности на основе экс пертизы регулирующего воздействия.
Институциональная модель предполагает создание уполно моченного федерального органа исполнительной власти, ответст венного за проведение публичных слушаний и мероприятий по обсуждению нормативных правовых актов и проектов, организа цию экспертизы регулирующего воздействия, выдачу заключе ний по ее результатам с последующим принятием законодательно предусмотренных мер. На фоне проводящейся административной реформы и процесса формирования новой структуры федераль ных органов исполнительной власти целесообразность создания дополнительного ведомства крайне сомнительна. Некоторые из функций, которыми предполагается наделить образуемую струк туру, подпадают под выработанные в рамках административной реформы критерии избыточности функций государственного ре гулирования и в соответствии с применявшимися Правительст венной комиссией подходами подлежат упразднению, то есть, проектируемое ведомство уже изначально отчасти не удовлетво ряет требованиям, предъявляемым к органам исполнительной власти. Опасения относительно потенциальной неэффективности предлагаемой модели усиливаются в связи с отсутствием реаль ной необходимости в создании дополнительного звена между экспертным сообществом (планируется создание специальных экспертно-консультационных советов) и регулирующим субъек том, суть деятельности которого может на практике свестись к простому транслированию заключений относительно регули рующего воздействия. Вместе с тем, возрастут издержки, связан ные с межведомственными взаимодействиями, что с учетом по тенциально рентоориентированного поведения чиновников мо жет, наоборот, служить стимулом к увеличению административ ных барьеров. Кроме того, в связи с созданием трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (феде ральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и структурными изменениями в функциональном на полнении возможности ведомственного нормотворчества сильно ограничены. Функции правоустановления закреплены за мини стерствами (с некоторыми исключениями из общего правила), что значительно повышает ответственность за принимаемые ре шения и делает систему в целом более прозрачной. За агентства ми остается право издавать лишь индивидуальные правовые акты (действие исчерпывается однократным применением), которые и так выведены из сферы действия законопроекта. Этот факт сни мает часть аргументов сторонников принятия законопроекта в его настоящем виде (так, на последнем обсуждении проекта в ЦСР сторонники его принятия в предложенном варианте приводили в пример неограниченное нормотворчество отдельных ведомств, которые в настоящее время уже прекратили существование). С другой стороны, можно поставить под сомнение и остроту необ ходимости закрепления в законопроекте требований по обяза тельному публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации. В принятом в 2002 г. законе О техническом регули ровании был впервые заложен механизм публичного обсужде ния проектов технических регламентов, обеспечивающий учет интересов всех заинтересованных сторон и, в первую очередь, предпринимателей. Данный прецедент позволяет говорить о том, что дальнейшее движение в сторону повышения открытости за конотворческого процесса и проведения углубленного анализа регулирующего воздействия принимаемых законов с привлече нием широкого круга независимых экспертов при наличии соот ветствующей политической воли можно рассматривать как впол не реальную альтернативу развития. В этом случае опять-таки отпадает необходимость в создании параллельного механизма по обеспечению оценки регулирующего воздействия, который пред полагает создание дополнительного ведомства (возникает также вопрос о правомерности выдачи органом исполнительной власти заключений по результатам экспертизы проекта федерального закона или закона субъекта Федерации). Именно по этой причине проекты технических регламентов не подлежат публичному об суждению и экспертизе регулирующего воздействия в рамках законопроекта Об особенностях принятия решения в сфере го сударственного регулирования предпринимательской деятельно сти.
Учитывая вышесказанное, институт обязательной независи мой экспертизы должен быть смоделирован с максимальным уче том возможных провалов государства. Зарубежный опыт сви детельствует о том, что уполномоченная государственная струк тура (возможно, целесообразно закрепление соответствующих функций за Минэкономразвития, поскольку речь идет об особен ностях принятия решений в сфере предпринимательской дея тельности) наделена совещательными, консультативными функ циями, функциями информирования и обучения заинтересован ных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, подачи жалоб, прове дения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Непосредственно оценку регулирующего воздействия в обязательном порядке проводят сами разработчики нормативных правовых актов, руководствуясь четко определен ными критериями целесообразности, адекватности, осуществи мости и эффективности государственного регулирования пред принимательской деятельности, что является в некотором роде продвинутым аналогом технико-экономического обоснования.
В связи с изложенными выше соображениями представляется целесообразным, рассмотреть возможность построения системы оценки регулирующего воздействия, например, следующим обра зом: при Правительстве РФ и исполнительных органах государ ственной власти субъектов РФ создаются экспертно консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регулирующих реше ний) в статусе совещательных консультативных органов, заклю чение которых будет необходимо для принятия нормативного правового акта (порядок их формирования и проведения экспер тизы детально прописан в проекте), в министерствах образуются специальные структурные подразделения, осуществляющие оценку регулирующего воздействия, уполномоченный федераль ный орган исполнительной власти наделяется координирующими функциями, функциями информирования и обучения заинтересо ванных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, проведения монито ринга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Предварительный анализ свидетельствует о предпочти тельности подобного варианта, поскольку издержки его осущест вления, очевидно, меньше, результативность как минимум не ниже, а при определенном стечении обстоятельств, например, в случае если в соответствии с пессимистическим прогнозом слож ная система принятия решений внутри правительства с много численными дублирующими процедурами приведет к воспроиз водству бюрократических механизмов, даже выше.
4.4. Предложения в области процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер В целях оптимизации государственного регулирования, упо рядочения деятельности государственных органов и органов ме стного самоуправления в сфере правового регулирования пред принимательской деятельности необходимо осуществлять перио дическую оценку регулирующих мер на предмет их целесообраз ности и эффективности с целью устранения избыточных админи стративных, экономических и организационных барьеров. Среди всего массива действующих нормативных правовых актов суще ствует пласт регуляций, которые содержат нормы, компенсиро вавшие несовершенства рынков в момент их принятия, но не вы полняющие эту функцию в текущий период времени (устаревшие регуляции) или же изначально избыточные (создающие неэффек тивные административные барьеры). В связи с этим, деятель ность по повышению качества регулирующих решений помимо создания организационных механизмов, которые препятствовали бы появлению новых обязательных для исполнения правил, имеющих характер механизмов для вымогания ренты или адми нистративных барьеров, должна быть сосредоточена на анализе на регулярной основе уже действующих нормативно-правовых актов и отмены устаревших и экономически неэффективных норм.
С учетом сложившейся в настоящее время ситуации в об ласти регулирования предпринимательской деятельности необ ходимо выделить два основных направления оценки эффективно сти существующих регуляций:
Х экспертиза регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных правовых актов;
Х периодическая экспертиза эффективности регулирующих мер.
Необходимость осуществления экспертизы регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных пра вовых актов обусловлена тем, что их принятие проходило без ис пользования инструмента оценки регулирующего воздействия.
Такая работа должна проводиться в отношении всех существую щих регуляций по аналогии с процедурами, рекомендованными к применению в отношении вновь принимаемых регулирующих решений, в соответствии с изложенными выше принципами.
Проект Закона Об особенностях принятия решения в сфере го сударственного регулирования предпринимательской деятельно сти предусматривает необходимость проведения экспертизы существующих регуляций, закладывая следующую конструкцию:
нормативные правовые акты в сфере регулирования предприни мательской деятельности, принятые до вступления в силу нового порядка принятия регулирующих решений, подлежат экспертизе регулирующего воздействия по инициативе соответствующего регулирующего органа или объединений субъектов предприни мательской деятельности в течение пяти лет. Следует отметить, что установление жестких временных ограничений может быть сопряжено с проявлением негативных эффектов, учитывая коли чество действующих нормативных правовых актов и обеспечен ность органов государственной власти материальными и челове ческими ресурсами. Возможно принятие следующих решений:
Х увеличение сроков проведения оценки регулирующего воз действия существующих нормативных правовых актов (на пример, до 10 лет);
Х отказ от установления временных ограничений (использо вание внутренних стимулов к осуществлению мероприятий по проведению оценки регулирующего воздействия суще ствующих нормативных правовых актов).
Второе направление - непосредственно периодическая экс пертиза эффективности регулирующих мер. Содержательно про ведение экспертизы предполагает проведение урезанной (частич ной) оценки регулирующего воздействия по упрощенной схеме.
Это связано в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регулирующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введе нии регуляции и не требуется при периодической оценке ее эф фективности (при условии неизменности допустимых целей ре гулирующего воздействия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фундаментальность и подкрепленность теоретиче ским базисом). В целом, указанная деятельность должна осуще ствляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуще ствимости и эффективности государственного регулирования и задающей основные параметры процесса оценки регулирующего воздействия (описанные выше) в соответствии с едиными общи ми принципами.
Институциональное оформление должно быть согласовано с конструкцией, предлагаемой для проведения полной оценки ре гулирующего воздействия: при Правительстве РФ и исполни тельных органах государственной власти субъектов РФ действу ют экспертно-консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регули рующих решений) в статусе совещательных консультативных органов, заключение которых будет необходимо для принятия решения относительно целесообразности и эффективности дей ствующего нормативного правового акта;
в министерствах - спе циальные структурные подразделения, ответственные за осуще ствление оценки регулирующего воздействия, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделяется коорди нирующими функциями. Периодичность проведения оценки эф фективности регулирующих мер зависит от их характера, мас штаба и содержания и должна определяться при их принятии в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия.
Механизм принятия решений в сфере государственного ре гулирования предпринимательской деятельности и периодиче ской оценки эффективности регулирующих мер представлен на рис. 10.
Проект решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности Процедура оценки регулирующего воздействия принятие (экспертиза регулирующего решения воздействия на основе критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования) периодическая оценка эффективности регулирующих мер Регулирующее воздействие (регуляция) по итогам периодической оценки Трансформированное коррекция регулирующее воздействие Отмена экономически нецелесообразных и неэффективных регуляций Рис. 10. Примерная схема принятия решений в сфере госу дарственного регулирования предпринимательской деятель ности и периодической оценки эффективности регулирую щих мер.
5. СООТНОШЕНИЕ ФОРМ ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ И РИСКОВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 5.1. Методика соотношения форм оценки соответ ствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности Одним из центральных аспектов, связанных с реформой сис темы государственного регулирования предпринимательской деятельности и внедрением принципиально новых подходов к разработке и осуществлению регулирующего воздействия, явля ется использование системы оценки рисков. В соответствии с общей логикой политики дерегулирования предполагается, что отказ от части функций государственного регулирования необхо дим с целью повышения адекватности, целесообразности и эф фективности последнего, однако должен осуществляться на ос нове оценки соответствующих рисков, поскольку признаваемая несомненно необходимой и одной из центральных функций госу дарства задача - обеспечение безопасности, понимаемой как со стояние, которое характеризуется отсутствием недопустимого риска. Риск, независимо от сферы хозяйственной (предпринима тельской или профессиональной) деятельности, есть соотноше ние вероятности нанесения ущерба (в терминах Закона О техни ческом регулировании - вреда) и возможной величины ущерба.
Ущерб связан с причинением вреда жизни или здоровью граж дан, имуществу физических или юридических лиц, государствен ному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жиз ни или здоровью животных и растений. Построение оптимальной конфигурации государственного регулирования в различных сферах предпринимательской деятельности с учетом возможно сти задействования априори более эффективных рыночных меха низмов, таким образом, должно осуществляться на основе оценки рисков. Приведенные соображения естественным образом отно сятся и к сфере технического регулирования как подсистеме об щей системы регулирования. Принципы реформы технического регулирования, заложенные Федеральным законом О техниче ском регулировании и лежащие в общем русле приоритетов по литики дерегулирования (широко понимаемой реформы государ ственного регулирования предпринимательской деятельности), предполагают установление с учетом степени риска причинения вреда минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность (ст. 7).
Так как в реальной практике абсолютной безопасности не существует, для целей технического регулирования используется понятие допустимого риска, то есть риска, не превышающего не которого заданного уровня. Пороговое значение зависит от гос подствующих в обществе взглядов на приемлемость наступления случаев причинения ущерба определенной величины. Очевидно, что для различных моделей государственного регулирования (различные национальные модели либо национальная модель в ее динамике) допустимый уровень риска варьируется, и притом зна чительно. В общем виде, чем либеральнее модель, тем ниже обя зательные требования, обеспечивающие безопасность (соответст венно, меньше ограничений для предпринимательской активно сти), однако параллельно возрастает риск возможного причине ния ущерба как самим субъектам предпринимательской деятель ности, так и государству и потребителям. Наоборот, модель госу дарственного регулирования, носящая социальный характер (в соотношении лэкономическая эффективность - социальная спра ведливость преобладающую роль играет второй элемент) и со ответственно характеризующаяся значительными перераспреде лительными процессами, тяготеет к установлению более жестких обеспечивающих безопасность обязательных требований, что отражает господствующее представление о недопустимости даже незначительного риска. С точки зрения определения конкретной конфигурации системы, государство должно зафиксировать ми нимально допустимый риск, который, с одной стороны, позволит обеспечить приемлемый уровень безопасности, а с другой сторо ны, - не создаст неоправданно высоких барьеров для осуществ ления предпринимательской деятельности.
Закреплению обязательных требований должен предшество вать анализ возможных альтернативных прямому государствен ному регулированию опций. В частности, это косвенное регули рование, создание экономических стимулов для формирования желаемого поведения со стороны максимизирующих прибыль субъектов предпринимательской деятельности, стимулирование развития саморегулирования соответствующих секторов эконо мики, применение добровольных стандартов, разработка обу чающих программ, формирование общественного мнения и ряд других. В рассмотрение следует включать и возможность сохра нения статус-кво. При прочих равных следует руководствоваться принципом выбора максимально мягкой опции, позволяющей решить поставленную задачу с учетом оценки риска возникнове ния провалов, которые приведут к нанесению ущерба.
Установление адекватных и эффективных процедур оценки соответствия обязательным требованиям также должно основы ваться на использовании методов оценки рисков. Согласно ст. Закона О техническом регулировании, в техническом регла менте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответ ствия), определяемые с учетом степени риска.
Закон определяет оценку соответствия как прямое или кос венное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия может проводиться в формах госу дарственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, ре гистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в экс плуатацию объекта, строительство которого закончено, в иной форме. Выбор конкретной процедуры оценки соответствия зави сит от уровня риска, который должен регулироваться. Общая ло гика такова: при низком уровне риска (относительно низком, по скольку предполагается, что в качестве оптимальной регулирую щей опции выбрано установление обязательных требований, то есть риск превосходит допустимое значение) необходимо приме нять более мягкие формы оценки соответствия, позволяющие достичь большей экономической эффективности;
для оценки со ответствия объектов регулирования, сопряженных с высоким уровнем риска, должны применяться более жесткие процедуры (естественно, более затратные для субъектов предприниматель ской деятельности и контрольно-надзорных институтов). Рис. 11.
иллюстрирует подход к классификации методов оценки соответ ствия установленным требованиям по степени их жесткости.
Применение того или иного метода зависит от уровня сущест вующего риска, который, в свою очередь, определяется на основе соответствующих оценок (методы анализа опасностей и оценки рисков кратко изложены ниже).
Декларирова- Регистрация, Испытания Государственный Обязательная Лицензирова ние аккредитация контроль (надзор) сертификация ние соответствия Рисунок 11. Соотношение методов оценки соответствия и уровня сопряженных с осуществлением предприниматель ской (профессиональной) деятельности рисков.
Следует понимать, что приведенная градация методов оцен ки соответствия до известной степени условна. Во-первых, более жесткая форма может включать в себя более мягкие. Так, отдель ные схемы обязательной сертификации предполагают проведение испытаний (типа, партии, образцов), осуществление государст венного контроля (надзора). Лицензирование также предполагает проведение мероприятий по контролю за выполнением лицензи онных требований и условий. Вместе с тем, при прочих равных предложенная шкала форм оценки соответствия предъявляемым требованиям может рассматриваться в качестве инструмента для предварительного анализа возможности применения того или иного механизма, учитывая цели государственного регулирова ния. Окончательный выбор процедуры оценки соответствия зави сит от параметров объекта регулирования и требует осуществле ния более детального анализа. Выбранная мера должна дать мак симальный результирующий эффект и не быть более ограничи тельной, чем это необходимо для решения стоящей перед госу дарством задачи. Отметим, что при рассмотрении на стадии при нятия регулирующего решения возможных альтернатив, необхо Уровень риска димо принимать во внимание возможность использования ком бинированных форм оценки соответствия - так в отдельных слу чая бывает целесообразно и более эффективно использовать не жесткую меру, а сочетание нескольких более мягких. К примеру, в качестве альтернативы обязательной сертификации может быть предложено декларирование соответствия в сочетании с надзо ром на рынке или обязательным привлечением третьей стороны.
В контексте реформы технического регулирования, учиты вая ее основополагающие принципы, необходимо осуществлять работу по корректировке форм оценки соответствия требованиям технических регламентов. В законе О техническом регулирова нии закреплено положение о том, что форма и схемы обязатель ного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов. При этом декларирование соот ветствия является более мягкой формой подтверждения соответ ствия обязательным требованиям (требованиям технических рег ламентов) и в этом смысле является предпочтительной с точки зрения критерия минимизации накладываемых на субъекты предпринимательской деятельности ограничений при условии отсутствия недопустимо высоких рисков. Только в случае если декларирование соответствия не обеспечивает достижения целей технического регулирования с учетом уровня риска, для под тверждения соответствия необходимо использование обязатель ной сертификации. В настоящее время существует следующий порядок: декларация о соответствии принимается производите лем (поставщиком) только в отношении продукции, включенной в утвержденный Правительством Российской Федерации соот ветствующий перечень (Перечень продукции, соответствие кото рой может быть подтверждено декларацией о соответствии, в ре дакции постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.02г. №287) на основании как собственных доказательств соответствия, так и доказательств, полученных с участием треть ей стороны (протоколы испытаний аккредитованных испыта тельных лабораторий, сертификаты на систему качества, и т.д.).
При разработке технических регламентов (в частности при выбо ре оптимальной схемы подтверждения соответствия обязатель ным требованиям), исходя из особенностей объектов техническо го регулирования и величины сопряженных рисков, необходимо руководствоваться принципом выбора минимально жесткой оп ции, позволяющей достичь цели технического регулирования, что предполагает обязательной рассмотрение такой альтернати вы, как декларирования соответствия.
5.2. Методология оценки рисков Риск, связанный с осуществлением определенного вида хо зяйственной (предпринимательской, профессиональной) деятель ности либо с ее результатами (продукцией), зависит от:
1. Величины ущерба (оценивается качественно и количест венно, исходя из природы защищаемых объектов - люди, окружающая среда, имущество, серьезности повреждений или ущерба здоровью - небольшой (как правило, обрати мый) и серьезный (необратимый, в том числе смерть), и степени ущерба);
2. Вероятности возникновения ущерба, определяемой в част ности Х частотой и продолжительностью воздействия факторов опасности (потенциального источника ущерба);
Х вероятностью наступления опасной ситуации (надеж ность и другие статистические данные, история несча стного случая, история нанесения ущерба здоровью, сравнение риска);
Х техническими и человеческими возможностями избе жать или ограничить ущерб.
Оценка риска представляет собой ряд логических шагов, по зволяющих на регулярной основе проводить системную экспер тизу возможных опасностей, связанных с продукцией. Оценку риска, как правило, предваряет идентификация вероятной группы пользователей продукции и сбор информации для оценки риска.
Непосредственно оценка риска включает в себя:
Х анализ риска (определение ограничений в использовании продукции, идентификация опасностей, предварительная оценка риска);
Х окончательную оценку риска (рис. 12).
После идентификации каждой опасности проводится пред варительная оценка риска путем определения отдельных элемен тов риска в соответствии с аспектами, которые необходимо рас сматривать при их установлении (подвергающиеся воздействию группы;
тип, частота и продолжительность воздействия;
соотно шение между воздействием и оказываемыми эффектами;
челове ческие факторы;
надежность функций безопасности;
возмож ность отмены или использования обходных путей от применения защитных мер;
способность поддерживать защитные меры;
осо бенности доступной информации).
После предварительной оценки риска должна быть осущест влена окончательная оценка риска с целью определения необхо димости снижения риска либо определения состояния безопасно сти. Если требуется снижение степени риска, то следует выбрать и применить соответствующие защитные меры и повторить про цедуру.
Начало процедуры Определение области использования продукции Идентификация опасности Предварительная оценка риска Идентификация опасности Степень Степень риска риска снижена снижена неадекватно адекватно (продукция (продукция не является является безопасной) безопасной) Снижение степени Окончание риска Анализ риска Оценка риска Рис. 12. Схема итеративного процесса оценки риска.
5.3. Существующие методы анализа опасностей и оценки рисков, применяемые для целей регулирования предпринимательской деятельности Основание Имеется много методов анализа рисков и их оценки и только некоторые из них приводятся ниже. Также даются методы анали за рисков, которые связывают анализ рисков с их оценкой.
Каждый метод был разработан для частного использования.
Поэтому может оказаться необходимым их модифицировать в деталях для специального применения в различных предметных областях.
Имеются два основных типа анализа рисков: дедуктивный и индуктивный. В дедуктивном методе за исходное принимается заключительное событие, а затем выявляются события, которые его могут вызывать. В индуктивном методе за исходные прини маются разрушения различных компонентов и соответствующим анализом выясняются события, которые могут последовать вследствие этого разрушения.
Предварительный анализ рисков Предварительный анализ рисков является индуктивным ме тодом, цель которого Ч идентификация для всех этапов эксплуа тации рисков, опасных ситуаций и событий для специальных систем (подсистем) компонентов, которые могут вызвать несча стный случай. Метод сочетается с идентификацией вероятностей, что событие произойдет, а также с качественной оценкой степени вероятности нанесения ущерба или повреждения здоровья, а за тем, соответственно, это распространяется на меры безопасности и результаты их применения.
Предварительный анализ рисков должен быть модернизиро ван в процессе циклов проектирования, изготовления и испыта ния, чтобы определить новые риски и провести, если необходи мо, коррекцию. Описание полученных результатов может быть представлено разными способами (например, в виде таблицы, дерева).
Метод что Ч если Метод что Ч если является индуктивным методом.
Рассматривается процесс конструирования, изготовления и использования для относительно несложных применений. На ка ждом шагу формируются вопросы что Ч если и даются отве ты, чтобы оценить влияние компонентов ошибок или процедур ных ошибок на процесс.
Для сложных применений метод что Ч если может быть наилучшим образом применен с помощью чекового листа и соответствующего распределения работ, чтобы определенные аспекты процесса поручить персоналу, имеющему наибольший опыт в оценке этих аспектов.
Действия персонала и его профессионализм аттестуются.
Изучается пригодность оборудования, конструктивные осо бенности, системы управления. Рассматривается влияние исполь зуемых материалов, проверяется составление отчетов. В общем, осуществляется оценка процесса с помощью чекового листа до тех пор, пока процесс не будет много лет безопасно функциони ровать.
Анализ разрушений и их последствий Анализ разрушений и их последствий является индуктивным методом, главной задачей которого является оценка частоты и последствий разрушений компонентов. Когда существенное зна чение имеют процессы управления или ошибки оператора, дру гие методы могут оказаться более подходящими. Этот метод мо жет потребовать больше времени, чем, например, анализ дерева неисправностей, т. к. должен рассматриваться каждый случай выхода из строя каждого компонента. Все случаи выхода из строя с малой вероятностью разрушения могут подробно не детализи роваться, но это решение должно быть задокументировано.
Имитационное моделирование ошибок систем управления В этом индуктивном методе процедура испытания базирует ся на двух принципах: технологичности и комплектности систем управления.
Принципиально изменяются следующие методы:
Х натурные испытания действующих систем и проверка оши бок на натурных компонентах особенно в части ожидаемых отклонений, выполненных при теоретическом анализе и проверках;
Х моделирование поведения систем управления (например, с помощью технических средств или с помощью программи рования).
Если испытывается сложная система, имеющая отношение к безопасности, то обычно необходимо разделить систему на не сколько функциональных подсистем, учитывая их взаимодейст вие.
Метод, предназначенный для системного анализа рисков Этот метод состоит в целом из десяти шагов, при которых анализируемая система рассматривается, как взаимодействие подсистем. Риски, опасные ситуации и события идентифици руются с помощью первой таблицы.
Пригодность защитных мероприятий исследуется с помо щью второй таблицы, а в третьей таблице рассматривается их взаимозависимость.
Таблицы составляются по произвольной форме.
Исследование эксплуатационной безопасности известными методами дает возможность определить возможные выходы из строя, несущие в себе опасность. Это приводит к разработке воз можных сценариев. Сценарий сортируется по таблицам, в кото рых указываются пострадавшие лица в зависимости от степени тяжести поражения. Согласованная таблица связывает степени тяжести поражения с использованием защитных мер и дает мно жество событий с участием и без участия человека. После этого события вводятся в логические деревья, и остаточные риски ана лизируются с помощью таблицы, полученной соглашением.
По согласованию эти сценарии сортируются по определен ной таблице.
Следующая таблица, также по согласованию, придает опре деленность связям объектов с защитными устройствами и опре деляет уровни совершенства для технических и организационных мероприятий.
Мероприятия по защите затем встраиваются в логические деревья с помощью согласованной таблицы допускаемых собы тий.
Анализ дерева неисправностей Анализ дерева неисправностей является дедуктивным мето дом, исходящим из события, рассматриваемого как нежелатель ное, и дает возможность пользователю этого метода найти все направления линий поведения, которые ведут к нежелательному событию. Опасные или особо важные события сначала иденти фицируются.
Затем все комбинации отдельных ошибок, которые могут привести к событию, вводятся в логический формат дерева неис правностей.
Путем оценки возможности различных разрушений и ис пользования соответствующего математического выражения можно рассчитать частоту наиболее важного несчастного случая.
Таким путем можно быстро оценить влияние изменений характе ра происшествий на их частоту.
Следовательно, с помощью этого метода можно сравнитель но просто исследовать влияние альтернативных защитных мер.
Он оказывается полезным при определении причин несчастных случаев.
Метод опроса экспертов (Метод Дельфи) Большой круг экспертов опрашивается в несколько этапов, причем результаты предыдущих опросов вместе с дополнитель ной информацией сообщаются всем участникам. В течение третьего или четвертого этапа проводят анонимный опрос по тем вопросам, по которым нет согласия.
В принципе, данный метод является методом предсказаний, который также применяется для генерирования новых идей.
Вследствие ограниченного числа имеющихся в распоряжении экспертов этот метод особенно эффективен.
6. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ НА 2004 ГОД.
6.1. Система технического регулирования.
На основе Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ О техническом регулировании система техниче ского регулирования - это комплекс взаимосвязанных элементов (подсистем), обеспечивающих правовое регулирование отноше ний в области установления, применения и исполнения обяза тельных требований к продукции, процессам производства, экс плуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а так же в области установления и применения на добровольной осно ве требований к продукции, процессам производства, эксплуата ции, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Основными принципами технического регулирования, на основе которых строится система, являются следующие:
Х применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хране ния, перевозки, реализации и утилизации, выполнению ра бот или оказанию услуг;
Х соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально технической базы, а также уровню научно-технического развития;
Х независимости органов по аккредитации, органов по сер тификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
Х единой системы и правил аккредитации;
Х единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
Х единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
Х недопустимости ограничения конкуренции при осуществ лении аккредитации и сертификации;
Х недопустимости совмещения полномочий органа государ ственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
Х недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
Х недопустимости внебюджетного финансирования государ ственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов13.
Система технического регулирования состоит из:
Х объектов технического регулирования, Х участников отношений, подлежащих техническому регули рованию (субъекты технического регулирования), Х прав и обязанностей участников этих отношений.
Институциональные изменения в системе технического ре гулирования, а также участники и механизмы их реализации рас сматриваются в качестве внешних по отношению к самой систе ме (за исключением установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также установления на добровольной основе требований к продукции, процессам произ водства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утили зации, выполнению работ или оказанию услуг в той мере, в какой это регулируется законодательством о техническом регулирова нии).
Объекты технического регулирования.
В соответствие с законом О техническом регулировании объектами технического регулирования являются отношения, возникающие в трех базовых областях: обязательные требования, требования на добровольной основе и оценка соответствия. В от ношении обязательных требований регулированию подлежат от ношения в областях их установления, применения и исполнения.
Отношения, возникающие в области установления и применения требований на добровольной основе, также подлежат техниче скому регулированию (добровольность данных требований за ключается в отсутствии государственного регулирования их ис полнения).
Статья 3 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ О техниче ском регулировании Объекты технического регулирования Обязательные Требования на Оценка требования добровольной соответствия основе Х Установление Х Установление Х Применение Х Применение Х Исполнение Рисунок 13. Объекты технического регулирования.
Объектами обязательных требований являются:
Х продукция, Х процессы производства, эксплуатации, хранения, перевоз ки, реализации и утилизации.
Требования на добровольной основе могут применяться, кроме указанных выше, еще к выполнению работ или оказанию услуг (таблица 8).
Области отношений, подлежащих техническому регулирования Таблица Объекты обязательных требований Требования На доб роволь Объекты Обязательные ной основе Продукция + + процессы производства, эксплуата ции, хранения, перевозки, реализа- + + ции и утилизации выполнение работ или оказание ус - + луг Оценка соответствия - прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Порядок осу ществления оценки соответствия устанавливается Правительст вом РФ.
Оценка соответствия проводится в следующих формах:
Х государственный контроль (надзор), Х аккредитация, Х испытание, Х регистрация, Х подтверждение соответствия, Х приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство ко торого закончено, Х в иной форме14.
Субъекты технического регулирования.
Основными участниками отношений, подлежащих техниче скому регулированию, являются:
Х Правительство РФ, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ О техническом регулировании.
Х Государственная дума, Х ФОИВ по техническому регулированию, Х Экспертные комиссии по техническому регулированию, Х Национальный орган по стандартизации, технические ко митеты по стандартизации, Х Органы государственного контроля (надзора), Х Органы по аккредитации, Х Органы по сертификации, Х Испытательные лаборатории, Х Разработчики проектов технических регламентов и нацио нальных стандартов, Х Заинтересованные лица, Х Заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя).
Взаимодействие между данными субъектами технического регулирования происходит в рамках отношений, указанных в предыдущем пункте. Схемы такого взаимодействия описаны в законодательстве Российской Федерации (в частности, в Феде ральном законе О техническом регулировании).
Права и обязанности участников отношений техниче ского регулирования.
Взаимосвязь между субъектами и объектами технического регулирования и субъектами между собой осуществляется по средством реализации прав и исполнения обязанностей участни ков отношений в области технического регулирования. Права и обязанности участников отношений в области технического ре гулирования закреплены в законодательстве РФ о техническом регулировании.
Реализация соответствующих прав и исполнение обязанно стей совокупности участников отношений в системе техническо го регулирования обеспечиваются совокупностью систем, яв ляющихся составными частями общей системы технического ре гулирования (обеспечивающие подсистемы):
Х Система технических регламентов - обеспечивает воспро изводство отношений в области обязательных требований, Х Система стандартизации - обеспечивает воспроизводство отношений в области требований на добровольной основе, Х Система оценки соответствия (включая систему подтвер ждения соответствия, систему аккредитации, система кон троля (надзора) и др.15) - реализует воспроизводство отно шений в области оценки соответствия, Х Информационная система - нацелена на сокращение тран сакционных издержек функционирования системы техни ческого регулирования (в частности, информационной не доступности и асимметрии).
Признаки законченной системы технического регулиро вания.
Говорить о законченной системе технического регулирова ния (исходя из идеологии закона О техническом регулирова нии) можно в ситуации, когда, во-первых, элементы старой сис темы существуют в том объеме и форме, в котором это соответ ствует параметрам, определенным законом О техническом регу лировании, во-вторых, субъекты технического регулирования принимают активное участие в соответствующих отношениях, в третьих, существуют эффективно функционирующие на осново полагающих принципах обеспечивающие подсистемы техниче ского регулирования.
6.2. Текущее состояние системы технического регулирования.
В настоящее время система технического регулирования на ходится в состоянии переходного периода. С момента вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ О техническом регулировании (вступил в силу с 1 июля 2003 г.) прошло уже больше года (общий срок переходного периода - лет со дня вступления), а система практически не получила раз вития.
Министерство промышленности и энергетики Россий ской Федерации.
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации действует на основании соответствующего положе ния, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284 О министерстве про мышленности и энергетике Российской Федерации и является федеральным органом исполнительной власти по техническому В соответствие с Федеральным законом О техническом регулирова нии.
регулированию. Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности Федерального агентства по техническому регули рованию и метрологии.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
В ходе административной реформы также было создано Фе деральное агентство по техническому регулированию и метроло гии (действует на основании Положения о Федеральном агентст ве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от июня 2004г. № 294), являющееся Национальным органом по стандартизации.
Состояние основных субъектов технического регулирова ния.
Участники отношений, относящихся к сфере технического регулирования, в своей деятельности имеют ориентацию, скорее, на старую систему технического регулирования. Государст венные и иные органы, реформированные в процессе админист ративной реформы, по структуре и функциям по-прежнему не полностью соответствуют идеологии реформы технического ре гулирования (недопустимое совмещение функций, высокая сте пень бюрократизации). Производители вынуждены ориентиро ваться на старую систему. Разработчики проектов технических регламентов не обладают достаточной информацией об идеоло гии технического регулирования, вследствие чего ни один из предложенных проектов технических регламентов не дошел до стадии рассмотрения в Думе в первом чтении.
Таблица Состояние основных субъектов технического регулирования Субъекты технического Ситуация на настоящий мо регулирования мент Правительство Российской Принято 11 постановлений пра Федерации вительства в развитие закона "О техническом регулировании" Государственная дума Организует публичные слуша ния проектов технических рег ламентов Федеральный орган испол- Министерство промышленно нительной власти по техни- сти и энергетики Российской ческому регулированию Федерации Экспертные комиссии по Обсуждаются проекты техниче техническому регулирова- ских регламентов нию Национальный орган по Федеральное агентство по тех стандартизации, техниче- ническому регулированию и ские комитеты по стандар- метрологии тизации Органы государственного В ходе административной ре контроля (надзора) формы поменялись состав и структура (указ Президента РФ от 9.03.2004 года №314 УО сис теме и структуре федеральных органов исполнительной вла стиФ, указ Президента РФ от 20.05.2004 №649 Вопросы структуры федеральных орга нов исполнительной власти) Органы по аккредитации Структура осталась прежней, включая совмещение двух пол Органы по сертификации номочий одним органом Испытательные лаборатории Прежняя структура Разработчики проектов тех- Разрабатываются, в основном, нических регламентов и на- специальные технические рег циональных стандартов ламенты Заинтересованные лица Участвуют в подготовке проек тов технических регламентов Заявители (изготовители, Действуют в условиях старой исполнители, продавцы, ли- системы ца, выполняющие функции иностранного изготовителя) Одной из причин несоответствия субъектов технического регулирования новым условиям является отсутствие полноцен ной нормативно-правовой базы.
Нормативно-правовые акты во исполнение Федерального закона О техническом регулировании В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации определен график проведения общественных обсуждений проектов технических регламентов на период от 20 февраля до 15 октября 2004 года. Всего запланиро вано рассмотреть 41 проект технических регламентов.
Многие проекты технических регламентов отклоняются.
Среди причин отклонения проектов основными являются юриди ческая некорректность и несоответствие принципам построения системы технического регулирования, в частности, отсутствие применения методики оценки рисков, которое является необхо димым для обоснования целесообразности принятия техническо го регламента.
Формирование системы технических регламентов предпола гает выделение предметных областей технических регламентов и проведение классификации объектов технического регулирова ния с учетом специфических целей. На основе предложенной классификации с учетом рекомендаций по формированию эффек тивно действующей системы и результатов экспертного анализа (в том числе узко специального) будут разработаны конкретные обязательные требования, подлежащие закреплению соответст вующим техническим регламентом.
В настоящее время озвучены и обсуждаются два различных подхода к решению указанных задач. Первый предполагает ис пользование уже существующих классификаторов для целей раз работки технических регламентов и фактически носит отраслевой характер (с рядом вытекающих из этого факта недостатков). При этом подразумевается, что все проблемы, связанные с существо ванием тех или иных недоработок и возможным появлением про белов, будут решаться в рабочем порядке по мере их возникнове ния. Данный подход нашел свое отражение в документе Систе ма объектов технического регулирования и технических регла ментов.
Второй подход носит более строгий в научном смысле ха рактер и связан с проведением детального предварительного ис следования с использованием инструментария функционально структурного многокритериального анализа. В рамках данного подхода рассматривается возможность априорного моделирова По данным официального сайта www.gost.ru.
ния системы технических регламентов (что сопряжено со значи тельными трудностями).
Представляется целесообразным предложить компромисс ный вариант формирования системы технических регламентов, учитывающий сильные стороны описанных подходов и позво ляющий избежать возникновения затруднений, которые связаны с проявлением существующих недостатков. В результате станет возможным достижение баланса между требованиями строгой обоснованности (в том числе научной) и практической осущест вимости.
Необходимо отметить, что закон О техническом регулиро вании предполагается быть подвергнутым изменениям. Во ис полнение поручений Правительства Российской Федерации от июня 2004 г. № АЖ-П7-3661, от 26 июня 2004 г. № АЖ-А7-3852, от 2 августа 2004 г. № АЖ-П7-4479, на основании протокола за седания Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 г. № 46, а также предложений Федерального агентства по атомной энергии уточнению подлежат положения закона, ка сающиеся:
Х проведения обязательного подтверждения соответствия и государственного контроля и надзора в переходный пери од;
Х регистрации сертификатов и деклараций соответствия;
Х порядка разработки правил и методов исследований (испы таний) и измерений, отбора образцов для проведения ис следований (испытаний);
Х установления особенностей режимов технического регули рования в отношении потенциально опасных производств, к категории которых относится атомная отрасль.
В целях разработки предлагаемых изменений и подготовки концепции и технического задания на разработку федерального закона О внесении изменений и дополнений в Федеральный за кон О техническом регулировании в Министерстве была сфор мирована рабочая группа и проведен ряд совещаний с представи телями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
На сегодняшний момент принято двенадцать постановлений Правительства Российской Федерации, нацеленных на реализа цию Федерального закона О техническом регулировании и по строение целостной дееспособной системы. Кроме этого, в Пра (на 07.10.2004).
вительстве Российской Федерации ведется работа по подготовке новых постановлений, затрагивающих почти все обеспечиваю щие подсистемы технического регулирования (см. табл. 10).
Среди проектов постановлений Правительства Российской Федерации следует выделить проект постановления Правитель ства Российской Федерации Об утверждении программы разра ботки технических регламентов, который должен утвердить пе речень основных проектов технических регламентов, которые будут финансироваться в 2004 - 2006 гг. за счет средств феде рального бюджета. При выполнении данной программы в преду смотренные сроки можно будет говорить о развитии системы технического регулирования, о создании ее основных элементов:
обязательных требований и форм оценки соответствия.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | Книги, научные публикации