Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |   ...   | 25 |

Вместе с тем, указанные положения статьи 83 БК снимают лишь часть проблем правоприменительной практики, так как суды по-прежнему не располагают информацией о том, какие законодательные акты и в какой мере обеспечены бюджетным финансированием. Например, если для полного финансирования определенного закона нужна определенная сумма, а реально выделена в несколько раз меньшая – суд не имеет оснований отказать в удовлетворении требований каждому конкретному кредитору, и таким образом, общая сумма удовлетворенных судом кредиторских требований может превысить объем выделенных бюджетных ассигнований. Кроме того, правило о приоритете бюджетного законодательства над нормами законодательства других отраслей может действовать лишь по отношению к законам одного уровня и не применимо при коллизии федерального отраслевого закона и регионального (местного) закона о бюджете. Например, любой гражданин, которому федеральным законодательством предоставлено право на получение, скажем, детского пособия (источником выплаты которого, согласно ст.4 Закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", являются средства региональных бюджетов13), может предъявить в суд иск с требованием его выплаты за счет казны субъекта РФ. Исходя из конституционного принципа приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, суд обязан удовлетворить соответствующий иск даже в том случае, если ассигнования на выплату детских пособий в региональном бюджете не выделены или секвестрированы.

На наш взгляд, проблему Унеобеспеченных мандатовФ нужно решать не путем установления приоритета того или иного законодательства, а путем устранения противоречий между нормами различных законов и создания целостной правовой системы. Для этого необходимо провести инвентаризацию всех действующих нормативных актов, предусматривающих расходы за счет бюджетов всех уровней, по возможности точно рассчитав необходимый для их исполнения объем бюджетного финансирования, провести разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, отменить нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования.

В перспективе все федеральные законы должны иметь равную юридическую силу на всей территории страны и быть актами прямого действия. Ни суды, ни тем более граждане, которым адресованы нормы принимаемых государством законов, не обязаны разбираться в тонкостях бюджетного процесса: если закон не отменен - он должен действовать в полном объеме. Фактически это означает включение неисполненных публично-правовых обязательств в состав государственного долга, хотя специфика этих обязательств требует решения целого ряда технических проблем. В частности, для учета неисполненных публично-правовых обязательств в составе государственного долга необходимо четкое определение их объема, момента возникновения и момента, начиная с которого эти обязательства должны считаться просроченными, то есть неисполненными, что представляет известную сложность. Если, например, при закупке товаров для государственных нужд момент возникновения бюджетного обязательства четко определен во времени в зависимости от применяемого метода бюджетного учета (например, моментом поставки товара), то применительно к публично-правовым обязательствам определить момент возникновения обязательства существенно сложнее. Предположим, например, что федеральным законом установлено пособие для граждан, имеющих детей, подлежащее выплате с 1 января 2002 года за счет региональных бюджетов, причем пособие выплачивается только тем родителям, которые обратились с соответствующим заявлением в органы социальной защиты. Далее предположим, что некий регион не включил ассигнования на выплату данного пособия в расходы своего бюджета на 2002 год. Как при этом должны удовлетворяться требования потенциальных получателей пособия Должна ли Федерация настаивать на включении задолженности по этим пособиям в бюджет следующего года, и если да, то как определить размер этой задолженности: по числу граждан, имеющих детей, по числу граждан, фактически обратившихся за выплатой пособия Или задолженность прошлых лет подлежит взысканию с регионального бюджета только в случае удовлетворения судом иска получателя пособия Как учесть изменения в контингенте получателей пособия Все эти вопросы весьма сложны, однако без их решения невозможно достичь эффективности правовой системы, единства правоприменительной практики, стабильности бюджетных правоотношений.

Обобщая вышеизложенное, представляется необходимым решать проблему поэтапно. На первом этапе следует отменить основную массу не обеспеченных финансированием обязательств, что, естественно не исключает, последующих корректировок перечня принимаемых к бюджетному финансированию законодательных актов. На втором этапе следует определить методы учета кредиторской задолженности по такого рода обязательствам и правила погашения такого рода государственного долга.

б) Гражданско-правовые обязательства государства

Помимо договора займа и договора о предоставлении государственной гарантии традиционными видами гражданско-правовых отношений с участием государства являются:

- Договоры поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

- Внедоговорные обязательства, вытекающие из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

- Обязательства смешанного характера

Некоторые виды обязательств государства имеют сложную юридическую природу, неся в себе черты как гражданско-правовых, так и публично-правовых обязательств. Наиболее ярким примером этой разновидности обязательств являются обязательства по оплате труда работников бюджетной сферы (как государственных служащих и работников бюджетных учреждений).

С одной стороны, они близки к гражданско-правовым, так как бюджетные ассигнования носят не безвозмездный характер, а предоставляются в обмен на труд. С другой стороны, в отличие от прочих гражданских договоров в трудовых отношениях с работниками бюджетной сферы государство выступает не непосредственно (через органы государственной власти, действующие в качестве его законных представителей), а через бюджетные организации, являющиеся самостоятельными юридическими лицами. Обязанность же государства по содержанию бюджетной сети является скорее публично-правовой, так как вытекает из норм не столько гражданского, сколько публичного права (в частности, объем сметного финансирования предопределен законодательно утвержденной Единой тарифной сеткой по оплате труда работников организаций бюджетной сферы). Применительно к государственным служащим ситуация несколько более сложная, так как нанимателем для них является не бюджетное учреждение, а орган государственный власти. Тем не менее, в российском праве органы государственной власти часто одновременно являются юридическими лицами и трудно разграничить их действия, осуществляемые в качестве законных представителей государства и субъектов гражданского права. В любом случае, денежное содержание государственные служащие получают не непосредственно из бюджета, а через органы власти, в которых они состоят, а следовательно, бюджетополучателями не являются и не вправе предъявлять требования к казне.

Подавляющее большинство гражданских обязательств являются взаимными и возмездными, а следовательно, бюджетные расходы по таким обязательствам имеют характер не безвозмездных перечислений, а компенсации за предоставленные товары, работы, услуги. Таким образом, невыполнение соответствующих обязательств создает прямые убытки для контрагентов бюджета. Однако из всех видов кредиторских требований на сегодняшний день безусловно признаются лишь требования держателей государственных ценных бумаг, поручительств и кредиторов государства по договору займа.. Таким образом, несмотря на то, что государство финансирует дефицит бюджета не за счет привлечения заимствований (что влечет рост объема долга), а за счет просроченной задолженности (неплатежей за поставленные в пользу государства товары, работы и услуги, эта кредиторская задолженность не включается в состав госдолга и права кредиторов бюджета оказываются незащищенными. Во избежание необоснованной дискриминации одних кредиторов бюджета перед другими, представляется необходимым расширить понятие внутреннего долга за счет включения в него задолженности по всем видам гражданско-правовых обязательств. Для этого в главах БК, посвященных стадиям составления и утверждения бюджетов, следует предусмотреть норму об обязательном включении в бюджет следующих лет ассигнований на погашение кредиторской задолженности по ранее заключенным и исполненным со стороны контрагентов бюджета гражданско-правовым договорам (в том числе трудовым договорам), а также ассигнований на исполнение гражданских договоров со сроком действия, выходящим за пределы года, заключенных в предыдущие годы (это предложение связано с отсутствием у сторон гражданско-правового договора права на его досрочное расторжение при отсутствии нарушений со стороны контрагента). Вместо правила об обязательном включении в бюджет ассигнований по долгосрочным договорам можно внести изменения в гражданское законодательство, предусматривающие возможность расторжения договоров поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд в случае, если законом о бюджете очередного года не предусмотрено их финансирование, а также ограничение ответственности государства при расторжении договоров по указанному основанию пределами реального ущерба для контрагента (без компенсации упущенной выгоды). Учитывая, что одномоментное исполнение обязательств по всей накопленной бюджетами кредиторской задолженности невозможно, при введении данной нормы в действие необходимо предусмотреть, что ее действие распространяется только на будущее время, и включение в бюджет ассигнований по накопленной к настоящему моменту кредиторской задолженности бюджета осуществляется по усмотрению законодательных органов. Из этих же соображений следует восстановить в Кодексе понятие защищенных статей бюджета, предусмотрев, что секвестру не подлежат ассигнования на исполнение вступивших в силу гражданско-правовых договоров.

Кроме того, необходимы законодательные меры для предотвращения роста кредиторской задолженности бюджета по гражданско-правовым обязательствам в будущем. Основными из них должны быть:

0. ограничение ответственности государства по денежным обязательствам бюджетных учреждений, принятым с превышением сметы; сокращения числа учреждений, субсидиарную ответственность по обязательствам которым несет государство;

- закрепления в гражданском законодательстве специальных правил признания недействительными сделок, заключенных органами государственной власти и бюджетными учреждениями с нарушением требований законодательства (прежде всего, БК), в том числе – сделок, выходящих за пределы правоспособности органов государственной власти и бюджетных учреждений;

- введение персональной ответственности руководителей бюджетных учреждений за результаты их деятельности, в том числе - за накопление кредиторской задолженности путем заключения сделок, выходящих за пределы правоспособности соответствующих учреждений.

Самостоятельной проблемой, связанной с погашением государственных долговых обязательств в широком смысле слова, является порядок исполнения решений судов о взыскании средств с бюджетных счетов в случае, если ассигнования на погашение долговых обязательств не были включены в состав расходов бюджета или секвестрированы в процессе его исполнения. Согласно статьям 286-287 БК размер средств, списываемых со счета бюджета по решению судов, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств. Учитывая, что все бюджетные средства имеют своего получателя, эта формулировка означает, что списание средств со счетов бюджета по решению суда (если только речь не идет о предусмотренных, но не исполненных бюджетных ассигнованиях) практически невозможно. Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования. С другой стороны, лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе обязательств, вытекающих из судебных решений, может сделать невозможным реализацию государством своих функций.

Поэтому представляется целесообразным выработать разумный компромисс путем внесения симметричных изменений в Бюджетный и Гражданский кодексы, предусматривающих, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов (или расходов) бюджета (например, 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра. Не погашенные в течение года ввиду исчерпания лимита списаний требования кредиторов переносятся на следующие годы вплоть до полного погашения.

Тем самым в случае превышения некоторого критического порога расходных обязательств, возникших по решению судов, автоматически применяется отсрочка их исполнения по заранее известным для кредиторов правилам с включением соответствующих обязательств в состав госдолга.

2.1.2. Дебиторская задолженность бюджетной системы

Дебиторская задолженность бюджетной системы складывается из:

- долга иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций перед Российской Федерацией и ее субъектами;

- взаимной задолженности бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней;

- недоимки по налогам и сборам в бюджетную систему;

- долга российских юридических лиц по бюджетным кредитам и иным предоставленным на возвратной и (или) возмездной основе бюджетным средствам.

Внешняя составляющая дебиторской задолженности бюджетной системы не входит в предмет нашего анализа, а на причинах возникновения прочих перечисленных видов задолженности следует остановиться.

а) Взаимная задолженность бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней

Для первых лет формирования российской государственности была характерна слабость федерального центра и сепаратистские тенденции в субъектах РФ. Некоторые регионы в этот период перестали перечислять в федеральный бюджет отчисления от федеральных налогов, собираемых на их территории. Федерация пыталась предпринять какие-то ответные меры, отражением чего является, например, следующая норма ст.32 закона УО федеральном бюджете на 1995 годФ14:

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |   ...   | 25 |    Книги по разным темам