Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 |

Существенные задачи стоят в отношении контроля характера деятельности учреждений, получающих бюджетное финансирование для выполнения государственных функций. Так, проверка Рязанской областной регистрационной палаты показала, что этот государственный орган фактически был превращен в коммерческую структуру. В нарушение Положения о палате, вместо исполнения государственной функции по государственной регистрации прав собственников недвижимого имущества и сделок с ним, соответствующее учреждение юстиции осуществляло предпринимательскую деятельность, оказывая услуги по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В результате, средства, полученные в виде платы за регистрацию прав на недвижимость, на сумму 4,7 млн. рублей обращены на уплату налогов в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды.

Основное внимание в деятельности Счетной палаты Рязанской области уделяется контролю за расходованием бюджетных средств, направляемых на поддержку производственного сектора.

При этом, в отличие от других контролирующих органов, в ходе контрольных мероприятий оценивается эффективность используемых средств. Так, по результатам проверки использования средств Территориального фонда финансовой поддержки АПК за 1997-1998 гг. выявлены неэффективные расходы в сумме 6,3 млн.

рублей.

Однако далеко не всегда даже самые явные провалы в практике использования бюджетных средств могут быть четко идентифицированы в процессе финансового контроля. Принципиально важным, в связи с этим, является и вопрос о нормативном определении ряда базовых понятий ГФК, в том числе, таких как: нецелевое использование бюджетных средств, незаконное использование бюджетных средств, неэффективное использование бюджетных средств. Необходимо четко определить характер экономических и правовых отношений, отражаемых в этих понятиях.

На первое место в практике работы КСО необходимо поставить понятие неэффективного использования бюджетных средств. Данное понятие должно оперировать аналитическими критериями, отражающими общие хозяйственно-экономические отношения, складывающиеся в регионе.

С нецелевым использованием - которое более формализовано - связаны понятия бюджетной росписи, сметы расходов, т.е. в данных случаях констатируются факты использования государственных финансовых ресурсов не по плану (смете). Такой критерий отражен и в ст. 289 БК РФ.

Незаконное использование бюджетных средств относится уже к области правовых отношений. Этот термин должен отражать противоправное поведение конкретных участников бюджетного процесса и определять основания для привлечения их к административной и уголовной ответственности.

Эти и другие термины и определения должны быть включены в специальный закон о государственном финансовом контроле. Пока же этого нет, что приводит к определенным коллизиям. Так, Счетной палатой области при проверке расходования средств областного бюджета, выделенных на содержание спортивных команд, к категории незаконных расходов отнесены выплаты по должностным окладам, а также премий, которые не регламентированы нормативными актами. В тоже время, данные расходы можно отнести и к неэффективным расходам, т.к. ввиду отсутствия нормативных актов, утвержденных распорядителем средств, получатели бюджетных средств самостоятельно определяли условия оплаты труда и с этой точки зрения противоправных действий не совершали.

3. Проблемы федерализации функций государственного финансового контроля Ключевое значение в совершенствовании деятельности КСО всех уровней в настоящее время имеет формирование правовой базы, регулирующей финансовые правоотношения, в том числе, контрольные. Очевидно, что правовое регулирование ГФК должно составить особую подотрасль финансового права. Однако пока эта задача не решается достаточно удовлетворительно. Об этом свидетельствует и отсутствие до настоящего времени федеральных законов О государственном финансовом контроле, Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, проекты которых были подготовлены Счетной палатой РФ. Эта ситуация проецируется на неудовлетворительное состояние концептуальной и нормативно-правовой базы деятельности счетных палат субъектов РФ. Последнее, однако, можно объяснить и объективными причинами.

Суть их в том, что окончательную подготовку названных законов сдерживает недостаточная теоретическая база и обобщение практического опыта деятельности структур ГФК в новых экономических условиях, неясности с разграничением контрольных полномочий в сфере бюджетной и налоговой политики, отсутствие единого концептуального подхода к вопросу о месте и роли КСО, отработанной процедуры и инструментов контроля в их специфическом поле деятельности.

Тем не менее, в Рязанской области при всех трудностях местной Счетной палате удалось за время работы практически с нуля создать необходимую нормативную базу, выделить конкретную нишу и сформировать организационно-методические основы своей деятельности. Областной Думой за этот период был принят закон Рязанской области О Счетной палате Рязанской области и более десятка других нормативных актов, касающихся сферы ГФК.

Однако региональное законодательство по вопросам ГФК нуждается в постоянном развитии. Так, введение в действие БК РФ во многом по-новому решило вопросы регулирования финансовобюджетного контроля. Органы государственного и муниципального финансового контроля признаны полноправными участниками бюджетного процесса. Но далеко не все проблемы организации и практического осуществления ГФК получили в БК или в других законах исчерпывающее освещение. Представляется необходимым внести ряд предложений по изменению и дополнений в БК РФ, касающихся деятельности КСО на региональном уровне. В частности, необходимо дать чёткое определение государственному (муниципальному) финансовому контролю как деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов по проверке законности, эффективности действий всех участников бюджетного процесса Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Требуется, как было сказано выше, законодательно закрепить и другие основные понятия и определения, выработать критерии контрольной деятельности.

В целом, структура БК РФ ныне построена таким образом, что детальное регулирование и контроль бюджетных правоотношений предусмотрены лишь для институтов ГФК федерального уровня.

Для субъектов РФ и органов местного самоуправления реально установлены только принципиальные основы подобной деятельности, в то время как многие вопросы деятельности региональных КСО, например, их защищенность от наездов со стороны региональных администраций, должны были бы фиксироваться именно на федеральном уровне. Одновременно, одной из первоочередных задач правового регулирования ГФК на региональном уровне и на уровне муниципальных образований следует признать разработку бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Правовые акты должны включать нормы, регулирующие все стороны финансовой деятельности территориальных органов управления. Разумеется, при этом не могут не учитываться и общие принципы ГФК и особенности экономики и территориальной организации управления в каждом из регионов России. Пока же правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, по своему содержанию аналогичны общефедеральным. На практике такое дублирование федеральных норм права объясняется удобством пользования подобными нормативными актами со стороны органов управления субъекта РФ. Например, все законы о КСО субъектов РФ построены на основе Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации. Однако кроме положительной стороны, фактическое дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Федерации может привести к неконкретности правоприменительной деятельности. Нельзя сбрасывать со счетов объективно обусловленные и весьма существенные особенности бюджетного процесса на уровне каждого субъекта РФ, в внутри них - и на уровне отдельных муниципальных образований.

В связи с отсутствием ряда федеральных законов и законов субъектов РФ в области организации ГФК, видимо, целесообразно было бы разработать Временное положение об организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации и ввести его в действие Указом Президента России.

Названный документ, помимо чисто содержательной стороны, должен особо подчеркнуть общефедеральную значимость региональных КСО как независимых институтов ГФК, решить вопросы федерализации ГФК на основе разграничения полномочий и взаимодействия институтов ГФК федерального и регионального уровня. Такому взаимодействию необходимо придать исключительно важное значение. В Рязанской области, например, в настоящее время более 60% налогового потенциала изымается в пользу федерального бюджета. В свою очередь, доходная часть областного бюджета на 53% (2002 г.) формируется за счет дотаций и иных поступлений из федерального бюджета.

На территории области находится значительное число объектов федеральной собственности, с деятельностью которых связаны значительные финансово-бюджетные потоки. В условиях подобной интегрированности финансово-бюджетных потоков некое жесткое межуровневое разграничение контрольной деятельности было бы крайне негативным для ее эффективности на всех уровнях.

Таким образом, практическое осуществление функций ГФК включает в себя важные проблемы его федерализации. Например, только благодаря соглашению нашей Счетной палаты со Счетной палатой РФ стала возможным комплексная проверка использования средств федерального бюджета, используемых в финансировании АПК Рязанской области, в результате которой были выявлены многие нарушения. Такое сотрудничество счетных палат должно расширяться, т.к. оно в наибольшей мере соответствует принципам федеративного устройства России. Более того, мы рассчитываем на существенное усиление позиций Счетной палаты РФ в методическом обеспечении всех звеньев ГФК в стране, а также на ее более активную позицию в законодательно-правовом обеспечении контрольной деятельности на всех уровнях управления.

Важно также существенно укрепить законодательное обеспечение процедур реализации результатов проверок, проводимых региональными КСО. Как показывает опыт деятельности Счетной палаты Рязанской области, доля исполнения итогов проверок низка. Об этом свидетельствуют данные табл. 1.

Таблица 1.

Исполнение итогов проверок Счетной палаты Рязанской области Исполнено выявленных наруше- ний и начисленных штрафных 1998 г. 1999 г. 2000г. 2001г.

санкций, в % - по нецелевому использованию 29,0 19,4 41,4 13,и отвлечению средств - по незаконным расходам 0 0,6 10,1 5,- по неэффективным и нерацио- 0 0 0 нальным расходам Из таблицы 1 видно, что по нецелевому использованию и отвлечению бюджетных средств реально исполняется, т.е. возвращается в бюджет, лишь малая доля средств. Причем эта доля имеет существенные колебания, которые объясняются тем, что шанс на исполнение итогов проверок и представлений Счетной палаты в основном зависит от позиции Администрации области. Эта позиция труднопредсказуема, но чаще всего сводится к формуле своих не сдают. Даже по незаконному использованию бюджетных средств процесс исполнения решений Счетной палаты находится на низком уровне, а в случаях неэффективного или нерационального использования бюджетных средств вообще застыл на нулевой отметке.

В настоящее время меры, применяемые со стороны Счетной палаты к нарушителям финансовой дисциплины, носят в основном превентивный характер. Это очень важно, но не всегда имеет достаточный эффект, особенно тогда, когда процесс нарушений зашел слишком далеко и нужны меры иного характера. В настоящее время результаты сотрудничества КСО с правоохранительными органами не могут быть признаны эффективными. Так, с момента принятия совместного решения о порядке взаимодействия с прокуратурой Рязанской области, ни по одному из обращений Счетной палаты в прокуратуру области последней не было принято решения о возбуждении уголовного дела, либо о применении иных мер прокурорского реагирования. Вышеизложенное убеждает в том, что региональные КСО необходимо наделить реальными полномочиями по исполнению принятых ими решений, законодательно определив материальные и процессуальные средства, составляющие механизм реализации этих решений.

4. Повышение эффективности ГФК и совершенствование деятельности Счетных палат субъектов Федерации Возможности повышения эффективности ГФК за счет совершенствования деятельности счетных палат субъектов Федерации в настоящее время связаны с решением следующих задач.

Во-первых, с уточнением статуса счетной палаты и ее полномочий - общих и применительно к отдельным хозяйственным и социальным сферам, где имеет место использование бюджетных и внебюджетных средств в той или иной форме.

Во-вторых, с последовательным осуществлением и развитием методов контроля, в том числе, финансового мониторинга.

В-третьих, с углублением комплексного и системного подхода в практике ГФК, что требует, в свою очередь, качественно нового уровня работы счетной палаты как организационнометодического центра ГФК на уровне субъекта РФ.

Роль счетных палат как методического центра ГФК на региональном уровне можно проиллюстрировать результатами и, так сказать, проблемными моментами комплексных проверок, проведенных в ряде важнейших социальных и экономических сфер регионального хозяйства. Например, контрольная работа Счетной палаты Рязанской области в сфере здравоохранения выявила следующие методические проблемы ГФК: отделение потоков и сфер приложения бюджетных средств от использования других источников финансирования; разработка критериев, характеризующих нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств.

Известно, что контроль целевого и эффективного использования средств является и одной из функций Фонда обязательного медицинского страхования. Однако эта контрольная функция в данном ведомстве не получает достаточной реализации. Проведенный со стороны Счетной палаты контроль ряда медицинских учреждений позволил вскрыть глубинные причины изъянов, складывающихся в этой социальной сфере. Так, нецелевое, неэффективное и даже незаконное использование государственных ресурсов, как правило, имело причиной не склонность руководителей контролируемых учреждений к злоупотреблениям, а необходимость решать поставленные перед органами здравоохранения задачи вопреки тем несогласованным нормативным актам различных органов власти и управления, которые дезорганизуют систему управления финансами в медицине.

Pages:     | 1 | 2 | 3 |    Книги по разным темам