Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 | 3. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РАЗРАБОТКИ, ФИНАНСИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ, ПОДГОТАВЛИВАЕМЫХ НА РАЗЛИЧНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ 3.1. Общая характеристика целевых региональных программ, финансируемых из федерального бюджета (1995-1999 годы) тказ от плановых методов управления развитием экономики и социальной сферы в начале 90-х годов характеризовался переходом к методам регулирования на основе О индикативного прогнозирования и программирования. Первоначально крен был сделан в пользу функциональных и отраслевых разработок. Практически по всем важнейшим межотраслевым комплексам и отраслям промышленности были разработаны и задействованы отраслевые программы. В их составе в ряде случаев разрабатывались или подпрограммы по отдельным кризисным регионам (например, по развитию важнейших угольных бассейнов России) или давался территориальный разрез выполняемых программных мероприятий. Из числа региональных программ были представлены программы по малочисленным народам Севера, федеральная миграционная и некоторые другие.

Положение с разработкой и реализацией региональных программ изменилось с середины 90-х годов. В 1995 году из федерального бюджета финансировались дополнительно 4 программы:

УВозрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городовФ (1993-2000 годы), УСоциально-культурное развитие Тверской области (территории Великого водораздела)Ф (1993-1998), УСоциально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 годаФ, УСоциально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) (1995-1998 годы)Ф. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом УО внесении изменений в Федеральный закон УО федеральном бюджете на 1995 годФ от 22 августа 1995 года №150-ФЗ еще по 7 регионам были приняты решения о мерах государственной поддержки социально-экономического развития регионов. В их числе республики Коми, Северная Осетия, Тыва, Тульская область (по вопросам развития регионального АПК), Камчатская область, г. СанктПетербург (по сохранению исторического центра города), Ингушская Республика (строительство столицы). В связи с тяжелой экологической ситуацией поддержка осуществлялась по бассейну озера Байкал, городам Братску и Чапаевску.

Общий объем финансирования федеральных программ по развитию регионов в 1995 году намечался в 1,8 трлн. рублей, или 0,7% к уровню государственных расходов. По состоянию на июнь 1996 года велась подготовка к утверждению и финансированию еще 11 федеральных программ (по республикам Бурятия, Мордовия, Калмыкия, Северная Осетия, Ставропольскому краю, Псковской и Калининградской областям, Дальнему Востоку, Нижнему Приангарью и др.). Окончательный перечень федеральных целевых программ (ФЦП), финансируемых в 1996 году из федерального бюджета, определился лишь к началу второго полугодия. В соответствии с Федеральным законом УО перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 годФ от 23 августа 1996 года № 128-ФЗ число региональных программ превысило 20, а предполагаемые расходы, по оценке, составляли 5,8 трлн. рублей (см. Приложение).

Таким образом, примерно с 1995-1996 годов резко активизировалось внимание федеральных и региональных властей к разработке и реализации региональных программ. Несмотря на недостаточность правового обеспечения разработки региональных программ, о чем говорилось в предыдущем разделе отчета, резкое возрастание числа региональных программ было связано, вопервых, с желанием и возможностью получить дополнительные средства из федерального бюджета для решения острых проблем развития региона, а с другой Ч с решением Правительства Российской Федерации не рассматривать конкретные вопросы государственной поддержки развития региона вне разработки и реализации соответствующей региональной программы. Кроме того, имело место стремление региональных властей с помощью программы, утвержденной Правительством Российской Федерации, заинтересовать потенциальных и перспективных инвесторов в реализации наиболее приоритетных инвестиционных и быстро окупаемых проектов.

Все это побудило большинство субъектов Федерации на разработку УсобственныхФ федеральных целевых программ (см. Приложение).

В результате число региональных программ к 1999 году возросло, по оценке, до 56, а общий объем финансирования из федерального бюджета в этом году был определен в 4,4 млрд. рублей, или меньше уровня 1996 года на 24% (с учетом деноминации рубля). В расчете на одну программу бюджетные назначения сократились с 240 млрд. рублей (без учета деноминации) до 78,9 млн.

рублей.

Современная ситуация с финансированием федеральных программ в условиях хронического дефицита федерального бюджета настолько остра, что Правительство Российской Федерации на своем заседании 29 июля 1999 года решило практически пересмотреть идеологию формирования федеральных программ, включая и критерии выделения программ, с тем чтобы резко сократить их число и привести ограниченные финансовые ресурсы Федерации в соответствие с потребностью финансирования ФЦП.

В связи с этим, по отношению к региональным целевым программам встает вопрос о их распределении по уровням государственного управления и местного самоуправления, с тем чтобы более четко определить правовые и организационные вопросы ответственности властей всех уровней за реализацию программных мероприятий в интересах преодоления кризисных ситуаций и реализации государственных нужд.

Распределение целевых региональных программ по уровням территориального управления и масштабам реализации выглядит следующим образом (см. Приложение):

- региональные программы общефедерального значения, относящиеся к территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (программы УМалочисленные народы СевераФ, УМиграцииФ, УЧернобыльФ и др.). Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением в ряде случаев администраций регионов. Целью этих программ является обеспечение неотложных федеральных нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение программ ложится на федеральные органы власти;

- региональные программы крупного межрайонного значения, реализуемые на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России (программы УВозрождение ВолгиФ, УКаспийФ, УОсвоение Нижнего ПриангарьяФ и др.). Программы разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с более активным привлечением администраций субъектов Российской Федерации. Целью этих программ является обеспечение приоритетных федеральных и государственных (на уровне субъектов Федерации) нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные и региональные органы государственной власти;

- региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации (имеется более 30 программ по отдельным субъектам, включая программы по 12 республикам). Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне администраций субъектов Федерации. Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на региональные органы государственной власти при сохранении полной ответственности за федеральными органами, выполняющими функции государственных заказчиков;

- региональные межмуниципальные программы, осуществляемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта Российской Федерации, а также на территории нескольких муниципальных образований (программы УКавказские Минеральные ВодыФ, УКурилыФ, УКраснодарское водохранилищеФ). Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, а в тех случаях, когда решается крупная региональная проблема значительного общероссийского значения, Ч с участием федеральных органов власти (последнее относится, например, к программе УКурилыФ, реализация которой имеет большое геостратегическое значение). Целью программ является обеспечение приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные, региональные и муниципальные органы власти;

- региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, реализуемые на территории одного муниципального образования (программы по развитию города Ч курорта Сочи, сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск и др.). Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций. Целью программ является обеспечение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление локальных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на муниципальные, региональные и федеральные органы власти.

Рассмотренное распределение действующих программ носит не формальный, а сущностный характер, отражая масштабность решаемых в программах проблем в соответствии с возникающими федеральными, региональными и муниципальными нуждами.

За период 1996-1999 годов произошли довольно существенные сдвиги в распределении финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию программ. Об этом говорят следующие данные. Удельный вес финансирования региональных программ общефедерального значения в общем объеме финансирования региональных программ при этом уменьшился с 77 % до 47,4 %, последовательно сокращаясь из года в год. Одновременно возрос удельный вес финансирования региональных программ уровня субъекта Федерации с 12,2 % до 37,%, региональных программ крупного межрайонного значения Ч с 6,7 % до 9,5 %. Это говорит в пользу того, что при рассмотрении вопросов финансирования региональных программ больше внимания стало уделяться решению конкретных вопросов развития экономики и социальной сферы регионов.

Удельный вес затрат на реализацию региональных межмуниципальных программ колеблется в диапазоне 3 Ч 5 %. На региональные (локальные) программы уровня муниципального образования приходилось от 0,6 % в 1996 году до 2,8 % в 1999 году с некоторой тенденцией к росту.

Особое место в предложенном распределении программ приходится на группу федеральных программ крупного межрайонного значения. Их число пока еще невелико, но в перспективе может быть значительно увеличено (особенно, если будет реализована идея УукрупненияФ региональных программ по крупным экономическим районам). Указанные программы выполняют каждая в отдельности определенную важную народнохозяйственную задачу, решаемую на территории крупного региона. Их примерами могут служить программы УВозрождение ВолгиФ, УКаспийФ, УОсвоение Нижнего ПриангарьяФ и др.

К этой же группе программ относятся программы УДальний Восток и ЗабайкальеФ и УСибирьФ. Они носят, несомненно, межрайонный характер. Однако в них еще недостаточен элемент постановки и особенно решения крупных межрайонных проблем федерального уровня. В этих программах принципиальные предложения по структурным сдвигам, имеющим общероссийское звучание, УутопаютФ среди множества проектов, носящих ограниченный характер.

Так, в частности, в программу УДальний Восток и ЗабайкальеФ, помимо традиционных подпрограмм по проведению мер государственной поддержки ТЭК, транспорта, по предотвращению стихийных бедствий и ликвидации их последствий, вполне правомерно включены подпрограммы по решению ряда важнейших проблем: структурной перестройки экономики региона, содействия занятости и закреплению кадров на Дальнем Востоке, вовлечения региона в мировое хозяйство через экономическое сотрудничество со странами АТР. Однако в последующем изложении программы центральное место отведено все-таки рассмотрению приоритетных инвестиционных проектов отраслевого характера по каждому из 13 субъектов Федерации, участвующих в реализации программы. Среди посубъектных перечней проектов преобладают традиционные: развитие ТЭК, ВПК, АПК, УРыбаФ, транспорт и др. Среди приоритетных проектов, относящихся к Камчатской области (УРыбаФ, транспорт), вопросы устойчивого энергоснабжения области забыты, хотя в последующих материалах программы есть предложение о строительстве газопровода до Петропавловска-на-Камчатке. В исходных предпосылках раздела по охране окружающей среды не отмечена проблема охраны озера Байкал. В последующем изложении Байкалу посвящены только следующие слова: УВелика роль Забайкалья в реализации экологических программ сохранения озера БайкаФ (с. 130). Представляется, что этого недостаточно на фоне фактического загрязнения его бассейна, включая работу Байкальского целлюлозного завода.

В пользу решения задачи экономического обеспечения связей региона со странами АТР говорят предложения по развитию 5 приграничных станций, свободной экономической зоны УНаходкаФ, свободного порта Ванино и др.

Таким образом, несмотря на вполне обоснованные предложения по решению указанных выше важнейших проблем, в программе УДальний Восток и ЗабайкальеФ отсутствует их УсквознаяФ проработка, включая вопросы реализации и финансирования.

В программе УСибирьФ в разделе УУзловые проблемыФ также вполне обоснованно дан перечень 10 важнейших региональных проблем развития макрорегиона: реконструкция Транссиба, решение проблемы УЕнисей - Северный морской путьФ, завершение сооружения Севсиба, перепрофилирование ВПК, концепция развития регионов Крайнего Севера, развитие единой электроэнергетической системы Сибири, создание транспортного коридора для передачи электроэнергии и природного газа из Сибири в страны АТР и др. Однако они не получили в программе дальнейшей детальной проработки.

В последующем изложении указанной программы на рассмотрение перспективных программных мероприятий по каждому из 19 субъектов Федерации отводится примерно по одной странице, что явно недостаточно. На ней дается без каких-либо дополнительных обоснований только перечень предлагаемых непосредственно субъектами Федерации приоритетных инвестиционных проектов (Приложение 2 Программы, сс. 126-171).

В результате вопрос о реализации межрайонных проблем развития Сибири отошел на второй план. Ничего не сказано о формировании сибирского регионального рынка и его влияний на общероссийский и мировой рынки.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |    Книги по разным темам