Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 12 |

Таким образом, целому ряду ключевых параметров - численность управленческого аппарата, его эффектив ность и рациональность; низкий уровень его материаль ного обеспечения и высокий уровень его коррумпирован ности (что взаимосвязано); качество гражданского обще ства, его способность и готовность взять на себя выполне Кузина М. Избыточные функции власти надо отдать рынку // Профиль № 25 от 4 июля 2005 г.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № ние ряда функций государства - определяют существен ное отличие стартовых условий реализации АР в РФ от тех, что стимулировали осуществление аналогичных в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходи мость и целесообразность содержательной интерпрета ции существа парадигмы НГУ с тем, чтобы АР в России соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

В еще большей степени это касается таких концепту альных оснований АР, как роль государства и его функ ции в современных условиях.

Начнем с функций. По существу, АР началась с при зывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры - 500, 600, 800 и даже тысяч функций, якобы выполняемых современным рос сийским государством, тогда как в теории и практике го сударственного управления их насчитывают в от 5Ц6 до 10Ц12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. Между тем в реальности полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей суще ственно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы до полняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полно мочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное раз личение весьма существенно как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в совре менной России характеризуется тем, что интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в разви тых странах и незначительны даже по сравнению с таки ми деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия админи Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления стративно политической бюрократии в современной РФ гипе ртрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосудар ственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью го сударства как политического и экономического фактора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли госу дарства невозможно его эффективное развитие. Реализа ция предложений по луходу государства из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению поли тической роли высших органов власти и падению удель ного веса исполняемых решений. Вышесказанное опре деляет необходимость коррекции концепции админист ративной реформы: гипертрофированные полномочия и функ ции административно политической бюрократии действи тельно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогати вами и функциями.

Трудно не согласиться с мнением Е. Гонтмахера:

Прежде, чем брать в руки ножницы и обрезать в госуда рства лишние функции, нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, какова его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, ка кие его функции можно отдать на уровень муниципали тетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В ре зультате у реформаторов осталась одна опция - взять по ложения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что поло жения о министерствах ничего не значат. Потом возник ла идея разделить госфункции на три типа и создать три Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по прежнему пол ностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функций не произошло, а прохож дение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной по пыткой стало решение делать ФЦП. Но МРЭТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет пос мешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенны ми чрезвычайными полномочиями, которые буду сидеть в министерствах и контролировать их работу, - это ка кой то Октябрь 1917 г.Но главное заключается в том, что АР неявно интерп ретируется как самоцель, тогда как она является скорее, инструментом - полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим - достижения содержательных це лей, среди которых наиболее существенной представляет ся обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализа ции АР является упрощенное понимание роли государ ства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учрежде ний и организаций, в худшем - как репрессивный аппа рат, имманентно не поддающийся рациональному рефор мированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом ночном стороже соответствует теории и практике государственного развития развитых стран ис торического прошлого, а не современности. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обес печению внешней и внутренней безопасности и админи стративному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико Административная реформа: все только начинается // Про филь. № 25 от 4. 07. 2005.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; адми нистративное и общее политическое управление. К кате гории вторых относят политику государства в таких сфе рах, как образование, здравоохранение, социальное обес печение, фундаментальная наука. Особенностью эволю ции государственных институтов на рубеже ХХ XXI вв.

стало перераспределение традиционных и новых функ ций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а мотивами экономической целесообразности.

огика аргументации в этом вопросе достаточна прос та. Интегративной целью государственной политики яв ляется обеспечение конкурентоспособности страны. Ана лиз историй восхождения наиболее успешно развиваю щихся стран (включая такие столь различные страны, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование knowledge economy - лэкономики знаний. Ключевое условие, пред посылка и инструмент создания экономики знаний - ка чество человеческого потенциала. При этом развитие че ловеческого потенциала является исключительной пре рогативой государства26. Примером усилий по достиже нию успехов в этом направлении может служить полити Эксперты отмечают: В постиндустриальном обществе на пер вый план выходит человеческий капитал. Обеспечение его всем необ ходимым входит в исключительную функцию государства // Бенди на Н. Россия превращается в гибрид Венесуэлы с Бирмой. RBCDaily 12 мая 2005 г.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № ка США по созданию новой экономики посредством ин вестирования в человеческий потенциал. В этом контекс те заслуживают упоминания усилия администрации Б.

Клинтона, заявившей о необходимости лизобрести госу дарство заново и предпринявшей меры по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием электронного прави тельства; сокращением и удешевлением содержания го саппарата) стали меры по стимулированию новой эконо мики посредством усилий по развитию человеческого по тенциала. В частности, эксперты констатируют увеличе ние ассигнований на эти цели в течение последнего деся тилетия. Удельный вес расходов на развитие человечес кого потенциала вырос с 4,3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г.27 Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие составля ли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показатель достиг 62%28. При этом значительная часть социальных статей бюджета входит в категорию за щищенных статей, то есть не подлежащих конъюнктур ным корректировкам. Администрация Дж. Буша (увели чившая военные расходы до 3,8% ВВП), вместе с тем уве личила также расходы на социальные цели в контексте политики сострадательного консерватизма. Нехарак терный в целом для традиционной политики республи канцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990 х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюдже та, которые возросли на 36%29. Газета Los Angeles Рогов С. Функции современного государства; вызовы для Рос сии Ч. I. // Свободная мысль. 2005. № 7. С. 53.

Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000.

С. 133Ц134.

Рогов С. Указ. соч. Ч. I. С. 54.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления Times констатировала в феврале 2005 г.: Республикан цы сегодня не спорят с демократами о том, какое прави тельство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правитель ство30. Иракская кампания и ряд иных неблагоприят ных обстоятельств побудили администрацию Буша сни зить социальные расходы, однако их доля в бюджете по прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличает современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой ми ровой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образова ние; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обес печение). Картина начала меняться в межвоенный пери од, и существенно изменилась после Второй мировой вой ны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США - 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социаль ных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский странах 13%; в США - 7% ВВП. Социальные трансферты сегодня охва тывают подавляющее большинство - от 50 до 90% - на селения развитых стран. В среднем по европейскому Со юзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира, и, хотя это соотношение отлича ется от стандарта развитых стран, тем не менее, оно вы ше, чем было в развитых странах в начале ХХ в.31. Упо Цит. по Рогов С. Указ. соч. Ч.I. С. 54.

Там же Ч. I. С. 56Ц57.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Выпуск № мянутая тенденция набрала силу к 1990 гг., когда в за падноевропейских странах доля государства в ВВП дос тигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Фран ции, 25% - в Италии; 21% в Германии и Швеции, 15% - в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960Ц1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов. Важной причиной увеличения доли государ ственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения до ходов с помощью системы налогов и трансфертов. Обще мировые государственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 триллиона долларов. Более 90% этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения. Это поз воляет сделать вывод: чем более развитой является стра на, тем более сильным является государство32.

Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасхо дов составляла максимальный показатель в 1993 г. - 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Ком ментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она оп ределена снижением военных расходов после окончания холодной войны. Расход на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5Ц8% ВВП на образование; 6Ц8% - на здравоохранение)33.

Там же. С. 58Ц59.

Там же. С. 59.

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 Page Роль государства в контексте реформ государственного управления Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных госу дарственных функций. Сегодня только 20% госбюдже тов тратится на традиционные цели (общее администра тивное управление, поддержание общественного порядка и национальную оборону). В то же время современные функции (здравоохранение, образование, другие соци альные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на традици онные функции. В развитых странах на эти цели тратит ся всего 11% госбюджетов, а в развивающихся - 24%.

Вместе с тем на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся - только 5634. Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ассигнует боле 4% на цели здравоохранения своего ВВП. Средний уровень рас ходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала составляет 4,8%, у стран со средним уровнем - 4,2%; в странах низ кого уровня - 2,8%. В США расходы на образование сос тавляют более 15% общих госрасходов, на образование - около 20%, 5,6% и 6,2% соответственно). В Норвегии, занимающей первое место в мире по ИРЧП, эти показате ли составляют по 6,8% ВВП; в Швеции (второе место по ИРЧП) - по 7,6% и 7,4% соответственно.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 12 |    Книги по разным темам