Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | ... | 91 | 6.8.4.Прогноз социально-экономического развития Составление прогноза социально-экономического развития на среднесрочный период обязательно только для федерального уровня власти, тогда как на уровне регионов/муниципальных образований в лучшем случае составляются краткосрочные прогнозы. Составление Прогноза преследует информативно-рекомендательные цели, как и составление Перспективного финансового плана.
Разработка Прогноза базируется на федеральном законе от 20.07.95 г. № 115-ФЗ О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. (Закон регулирует общие вопросы составления прогнозных документов и не содержит конкретных указаний на состав прогнозных документов, на используемые методики, на юридическую силу прогнозных документов и т.д. Фактически роль данного закона в нынешнем виде в процессе осуществления СБП минимальна. Он нуждается в существенных изменениях).
В отличие от Перспективного финансового плана, Прогноз социальноэкономического развития составляется преимущественно с целью прогноза общеэкономической ситуации, на которую частично влияют решения, принимаемые на государственном уровне. В рамках данного документа анализируются такие разделы, как основные макроэкономические агрегаты, материальное производство, промышленность, сельское хозяйство, отдельные социально-демографические характеристики развития Российской Федерации/отдельных территорий и другие вопросы.
Сроки, на которые распространяются прогнозы, заложенные в данных документах:
Перспективный финансовый план составляется сроком на 3года (из которых первый - очередной финансовый год, на который составляется проект бюджета):
Прогноз социально- экономического развития - на среднесрочную перспективу от трех до пяти лет. Подлежит опубликованию.
6.8.5. Программы, связанные с государственным кредитом и государственным долгом.
Под программами, связанными с государственным кредитом и государственным долгом понимаются, в первую очередь, программа государственных внешних заимствований (ст. 108 БК РФ); программа государственных внутренних заимствований (ст. 110 БК РФ) и программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (ст. 125 БК РФ).
На сегодняшний день они являются приложениями к закону о федеральном бюджете (например, приложения № 23, 24, 25 к закону ло федеральном бюджете на 2002 год). Соответственно, эти программы ежегодно пересматриваются в рамках принятия очередного бюджета, практически не содержат элементов среднесрочного планирования, не порождают прав и обязанностей в среднесрочной перспективе, не смотря на тесную связь между данными программами, принятыми в разные годы. При этом в текущем финансовом году нормы, установленные данными программами в рамках федерального бюджета, имеют силу закона и служат ограничителями (в первую очередь по критериям объема средств привлекаемых в качестве займов и выдаваемых в качестве кредитов) для Правительства и других органов государственной власти, координирующих работу в сфере государственного займа и государственного кредита.
Говоря о программах в сфере государственного долга необходимо отметить, что существует также группа среднесрочных правительственных программ, рассчитанных на погашение и реструктуризацию долговых обязательств.
(Например, Постановление Правительства от 27.12.2000 г. № 1006 О государственной программе погашения в 2001-2004 г.г. внутреннего государственного долга РФ по государственным долговым товарным обязательствам.) Эти программы действительно содержат в себе элементы среднесрочного планирования. Что касается юридической силы данных программ, то здесь существует определенная коллизия - с одной стороны, они принимаются в форме нормативноправовых актов, как правило, постановлений Правительства, но, с другой стороны, в отличие от других документов этого же уровня, прямого действия не имеют.
Заложенные в них данные используются в процессе разработки проектов бюджетов и других финансово-плановых государственных документов, однако сами по себе правительственные программы в данной сфере, также как и целевые и инвестиционные программы Правительства, не создают прямых обязанностей государства по их финансированию, поскольку для того, чтобы они были профинансированы, необходимо включение соответствующих расходов в бюджет на очередной финансовый год. То есть для финансирования расходов, запланированных в среднесрочных программах, связанных с погашением государственного долга, необходима их дополнительная легитимация в краткосрочном периоде (в рамках закона о бюджете на очередной финансовый год).
6.8.6. Инвестиционные программы, федеральные целевые программы, адресные целевые программы.
Формально Бюджетный кодекс закрепляет правовое положение долгосрочных целевых программ следующим образом:
Статья 179. Долгосрочные целевые программы 1. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
2. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально - экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
технико - экономическое обоснование;
прогноз ожидаемых социально - экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
4. Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Программы разрабатываются министерствами и ведомствами, принимаются в форме нормативно-правового акта (как правило, в форме постановления Правительства РФ), имеют различные сроки реализации, которые указываются в текстах самих программ (общих правил здесь нет, но большая часть программ укладывается в сроки, сопоставимые со сроками СБП). Инвестиционные программы, также фактически не имеют прямого действия, несмотря на отсутствие формальных указаний на это в текстах нормативно-правовых актов, в форме которых принимаются программы. Для реализации той или иной Программы необходимо установление объемов ее финансирования в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Причем финансирование программ меняется год от года; в полном объеме не финансируется практически ни одна программа.
П. 4 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ (а также ст. 180 БК РФ) содержит норму, указывающую на то, что нефинансируемые законы, (а также Программы и другие нормативно-правовые акты) приостанавливают свое действие на год, в котором отсутствует финансирование. Поскольку, несмотря на возможное закрепление объемов планируемого финансирования в самой программе, объемы фактического финансирования определяются законом о федеральном бюджете, то можно сказать, что сами по себе инвестиционные и целевые программы не порождают конкретных юридических прав и обязанностей и нуждаются в дополнительной легитимации.
Фактически, в настоящее время в процессе принятия той или иной программы в ней закладываются заведомо нереальные объемы финансирования с целью получить в рамках годового бюджета хотя бы часть запланированных средств. Кроме того, в бюджетном (и ином законодательстве) отсутствуют разработанные и закрепленные методики контроля за реализацией целей, заложенных в федеральных программах.
Существуют только нормы, устанавливающие ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, чего явно недостаточно, поскольку даже при целевом использовании бюджетных средств финансирование может оказаться неэффективным. В этом случае финансирование программы должно немедленно прекращаться. Таким образом, для того, чтобы федеральные инвестиционные и целевые программы могли стать частью системы СБП, необходимо установить общие для определенных типов программ сроки реализации, привести планируемые в программах объемы финансирования в соответствие с реальными возможностями бюджета, критерии проверки эффективности данных программ, механизм прекращения их финансирования в случае недостижения определенных положительных результатов, а также повысить их юридическую значимость.
Резюмируя вышеизложенное можно сказать, что целевые и инвестиционные программы не могут на сегодняшний день служить действенным инструментом СБП.
Требуется их инвентаризация, пересмотр по срокам, объемам финансирования, решение вопроса и их юридической силе, а главное, установление процедуры контроля за достижением целей, на реализацию которых направлены программы.
* * * Сравнив зарубежный опыт в области среднесрочного планирования с российским, можно сделать следующий вывод: в РФ среднесрочное планирование носит фрагментарный характер и не образует на сегодняшний день единой системы.
Формально среднесрочное (на три года) бюджетное планирование предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Так, статья 174 БК предполагает разработку перспективного финансового плана - то есть документа, формируемого одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социальноэкономического развития и содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Однако до настоящего времени даже на федеральном уровне бюджетной системы перспективный финансовый план не утверждался216. Учитывая, что развитие многолетнего бюджетного планирования в Российской Федерации способно усилить бюджетную дисциплину и показать последствия текущей бюджетной политики за рамками текущего финансового года, представляется целесообразным внести ряд поправок в бюджетное законодательство, направленных на создание целостной системы СБП.
В первую очередь, следует пересмотреть и дополнить состав документов, входящих в систему СБП. Документы, которые на сегодняшний день носят Следует отметить, что на момент написания настоящего доклада на сайте Правительства были опубликованы подготовленные Минфином РФ основные параметры перспективного финансового плана и бюджета расширенного правительства на 2003-2005 годы ( среднесрочный характер, должны быть детализированы и в дальнейшем должны приобрети открытый характер, то есть подлежать обязательному опубликованию.
Должен быть уточнен правовой статус (в особенности юридическая сила) ряда документов, входящих в систему СБП. Это касается, в первую очередь, перспективного финансового плана. Принятие данных документов в форме закона нежелательно, поскольку это может снизить гибкость бюджетной политики в целом и создать излишние ограничения при принятии законов о бюджете на будущие годы в рамках периода СБП. Следовательно, правовое закрепление данных документов возможно в форме подзаконных актов - например, постановлений Правительства.
Также есть необходимость более подробного отражения в Бюджетном Кодексе содержания и процедуры составления перспективного финансового плана.
Также для создания эффективной системы СБП, в нее необходимо включить ряд документов, разрабатываемых в настоящее время на краткосрочной основе, в том числе:
прогноз социально-экономического развития;
программы, концепции, планы развития и другие документы, связанные с управлением государственным (и муниципальным) имуществом;
документы, связанные с развитием государственного сектора экономики;
основные направления государственной денежно-кредитной политики, разрабатываемые Центральным банком РФ.
При законодательном закреплении механизма среднесрочного планирования необходимо предусмотреть обязательное формирование финансового резерва под непредвиденные расходы будущих периодов.
Одним из ключевых элементов среднесрочного планирования является определение базового состава расходных обязательств на среднесрочную перспективу. Как было показано в данной главе, практика разделения расходов государственного бюджета на обязательные (mandatory) и дискреционные (discretionary) применяется с различными модификациями в нескольких странах и позволяет снизить степень дискреционности при определении величины расходов.
Иными словами, величина бюджетных расходов в гораздо меньшей степени зависит от политической конъюнктуры. Это существенно сокращает возможности для лоббизма и популизма при принятии бюджета. В российских условиях помимо традиционно относимых к обязательным расходов по выполнению законов к ним могут быть отнесены и другие обязательства, требующие многолетнего финансирования, в частности, расходы на финансирование инвестиционных проектов, на выполнение международных договоров, на выполнение некоторых исследовательских работ, а также расходы, запланированные в рамках многолетних федеральных целевых программ. В силу невозможности финансирования всех многолетних обязательств, необходимо будет собрать в единую базу информацию о всех обязательствах данного типа и принимать решения о возможности сохранения каждого из них в отдельности.
Учитывая, что отказ от финансирования расходного обязательства, включенного в перечень обязательных расходов, возможен только при условии отмены такого обязательства, деление расходов на обязательные и дискреционные будет содействовать решению проблемы нефинансируемых законов (в том числе - нефинансируемых мандатов) и повышению общественного доверия к законодательству.
Pages: | 1 | ... | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | ... | 91 | Книги по разным темам