Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 1 ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ТРАДИЦИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ В.Б. Зацепин, Институт экономики переходного периода, к.воен.н.

В минувшую субботу все мы, здесь присутствующие, или, по крайней мере, те из нас, кто еще смотрит телевизор, имели возможность наблюдать репортаж с очередного заседания Совета безопасности Российской Федерации. Буквально на наших глазах 1 для борьбы с экстремизмом и для улучшения положения детей-сирот в нашей стране на самом высоком уровне было дано указание правительству разработать соответствующие федеральные целевые программы (ФЦП).

Само по себе это может казаться вполне рациональным шагом, обеспечивающим успешное решение указанных проблем, если бы не наметившаяся, по-моему, в последнее время тенденция все более частого использования этой формы программноцелевого планирования. Усиливающиеся в российских ФЦП черты знаменитого молотка А. Маслоу 2 или, другими словами, универсальной палочки-выручалочки, и сами по себе могут настораживать, свидетельствуя косвенным образом о неспособности государственного руководства эффективно использовать другие формы управления или, по крайней мере, его неверии в них.

Кроме того, весьма противоречивы, если не сказать, сомнительны, представления об этом инструменте значительной части российских государственных служащих или попросту чиновников, которым, собственно, и положено непосредственно разрабатывать и осуществлять ФЦП 3. А следовательно, эффект от применения ФЦП вполне может оказаться далеко не тем, на который рассчитывают инициаторы их выполнения Ч как правило, российские политики различных рангов. Хотя их стимулы чаще прибе1 См. об этом также: Кузьмин В. Программная деэкстремизации // Российская газета. 2006. 12 декабря (№ 279). С.1,3.

2 Имеющий в качестве единственного инструмента молоток склонен любую возникающую проблему рассматривать как гвоздь (в изложении).

3 Показательно высказывание в интервью Независимому военному обозрению (№ 27 за 2005 г.) заместителя руководителя Федерального агентства по промышленности И.Б. Гаривадского:

Е Но можно наделать массу глупостей, если просто так сесть и решить, мол, такие-то предприятия надо сохранять, другие Ч перепрофилировать и отпускать в свободное плавание, а третьи Ч вовсе закрывать. Эту проблему можно решить только рыночными методами, например, посредством федеральной целевой программы создания мощных оборонных холдингов.

(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора гать к этому инструменту можно частично отнести и на счет завершающегося политического цикла, или, вернее, присущего этому периоду усиления популизма.

Представляется, что в этой связи всем нам будет полезно взглянуть на программно-целевое планирование в более широком контексте Ч в его историческом развитии и с учетом национального своеобразия.

Начну с достаточно сильного утверждения Ч родиной программно-целевого планирования является наша страна 4. По крайней мере, этого термина 5, который нигде в мире больше не используется. Конечно, мы могли бы гордиться этим обстоятельством, если бы оно уж слишком не напоминало пресловутую национальную таблицу умножения. А оснований для сомнений здесь более чем достаточно, что я и собираюсь вам сейчас продемонстрировать.

Собственно термин программно-целевое планирование появился в официальном словоупотреблении с принятием в 1969 г. постановления ЦК КПСС и Совмина СССР 6, предусматривавшим л... перейти от планирования по отдельным видам боевой техники к разработкам комплексных планов, предусматривающих обеспечение решения основных задач ВС и включающих разработку, серийное производство, эксплуатацию в войсках при оптимальной увязке потребностей ВС с объемами выделяемых средств 7, т.е., другими словами, к разработке знаменитой Программы вооружения, унаследованной Россией от Советского Союза практически в неизменном виде.

Естественно, у вас уже возник вопрос Ч а как же государственные пятилетние планы развития народного хозяйства СССР Неужели они не имели отношения к программно-целевому планированию К сожалению, результаты новейших исследований в рассекреченных архивах СССР отрицают возможность каких-либо прямых генетиче Точнее Ч СССР.

Потенциальную англоязычную кальку goal programming на Западе принято использовать для обозначения специального раздела математического программирования, а предлагаемые у нас переводы термина типа program-objective methods in planning and control, по моим данным, за границей не используются.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 июня 1969 г. № 433-157 О дальнейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники (в опубликованном виде автору не известно).

Цит. по: Буренок В.М., Ляпунов В.М., Мудров В.И. Теория и практика планирования и управления развитием вооружения / Под ред. А.М. Московского. Ч М.: Изд-во Вооружение. Политика. Конверсия, 2004. Ч С. 24.

(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора ских (каузальных) связей между ними 8. Предпринятая же на закате советской эпохи попытка использовать элементы программно-целевого планирования для совершенствования хозяйственного механизма страны 9 запоздала, как минимум, на 11 лет.

Однако отсутствие прямой связи не исключает косвенной, а такая связь была.

Дело в том, что упомянутое постановление 1969 г. и само программно-целевое планирование стали результатом реализации т.н. плана ЗахароваЧКелдыша, разработанного в 1966 г. и названного по фамилиям тогдашних начальника Генерального штаба Вооруженных сил СССР и президента АН СССР. Этим планом определялся перечень работ, выполняемых научно-исследовательскими учреждениями Минобороны, институтами оборонных отраслей промышленности и 15 институтами АН СССР 10.

Номинально причиной появления этого плана считается нарастание кризисных явлений в советской системе управления развитием вооружений, выражавшихся в т.ч. в чрезмерном росте стоимости образцов, неоправданном разрастании их номенклатуры, а также низкой унификации и стандартизации 11.

Действительной же причиной, своеобразным спусковым крючком, стали разработка и внедрение в министерстве обороны США под руководством Роберта Макнамары системы PPBS (Planning, Programming, Budgeting System Ч система планирования, программирования и разработки бюджета) 12. К 1966 г. Пентагон полностью перешел на работу по-новому, и американская администрация поставила задачу подобного перехода перед остальными федеральными ведомствами.

В условиях холодной войны с ее ожесточенным соперничеством во всем широко разрекламированные преимущества, даваемые системой PPBS американцам, не оставляли выбора советскому руководству Ч оно должно было отреагировать. И оно отреагиСм., например: Маркевич А. Была ли советская экономика плановой Планирование в наркоматах в 1930-е гг. // Экономическая история. Ежегодник. 2003. Ч М.: РОССПЭН, 2004. Ч С.20Ч54.

О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах партийных и государственных органов: Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы:

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. Ч М.: Политиздат, 1979. Ч 64 с.

См. Буренок В.М. и др. С. 25.

Ibid. С.23.

Enthoven A.C., Smith K.W. How much is enough Shaping the defense program 1961-1969. Ч N.Y., Evaston, London: Harper & Row, 1971. Ч xv+364 p.

(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора ровало Ч план ЗахароваЧКелдыша на самом деле был цугцвангом. И, как всякий цугцванг, проигрывал по качеству ходу соперника.

Успех системы PPBS был определен синергетическим действием трех факторов.

Во-первых, разработанным в 50-е годы в корпорации РЭНД научным аппаратом системного анализа и программного бюджетирования. Т.н. вундеркинды из РЭНД использовали не только достижения американской теории государственного управления и экономической теории Кейнса, богатый опыт планирования времен Нового курса и Второй мировой войны, но и результаты критического анализа советского пятилетнего планирования (вот где источник упомянутой косвенной связи). Кроме того, теория планирования шагнула вперед от традиционных с начала XX века диаграмм Гантта к математическим методам сетевого планирования. Министерством ВМС США совместно с фирмой Локхид при реализации проекта подводных лодок с баллистическими ракетами Поларис была разработана методика оценки и пересмотра планов (Program Evaluation and Review TechniqueЧPERT), а корпорации Дюпон и РэмингтонЧРэнд предложили метод критического пути (Critical Path MethodЧCPM). После разработки Дж. Данцигом 13 симплекс-метода на Западе взрывообразно развивались приложения линейного программирования, в т.ч. в планировании.

Во-вторых, личностью и опытом министра обороны Роберта Макнамары Ч блестящего экономиста, самого молодого профессора Гарварда, подполковника-исследователя операций стратегического авиационного командования в годы Второй мировой войны, пришедшего с сослуживцами после демобилизации из армии в Форд моторс корпорэйшен и ставшего через 15 лет ее президентом. Карьерный успех Макнамары объяснялся тем, что ему за эти годы удалось полностью перевести работу фирмы на принципы программного бюджетирования, что позволило Форду преодолеть кризис и добиться впечатляющих результатов.

В-третьих, самим решением президента США Джона Кеннеди предложить пост министра обороны Макнамаре спустя лишь полтора месяца после прихода того на пост президента фирмы. Кеннеди был свидетелем и критиком безуспешных попыток предыдущей администрации Д. Эйзенхауэра реформировать работу министерства обороны и взять под контроль военно-промышленный комплекс, вследствие чего сильная внутренняя мотивация президента давала министру обороны практически неограниченную политическую поддержку.

Во время Второй мировой войны занимался расчетами на настольных арифмометрах планов материально-технического снабжения для армии США.

(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора Т.е. заметим, что качество системы PPBS было определено добротным научным фундаментом, разработанным заблаговременно (в инициативном порядке, другими словами), и качеством руководства, сочетавшего глубокую личную мотивацию с высочайшей квалификацией. Это позволило фактически за 4 года реформировать работу Пентагона 14.

В случае с планом Захарова-Келдыша подобных факторов, к сожалению, не было. Работа проводилась по указаниям сверху, навалом. И после первых оптимистичных докладов об успехах отечественной науки, выхода в 1969 г. упомянутого постановления давление сверху ослабло, Захаров и Келдыш ушли, а у их преемников было другое видение картины. В результате первая советская программа вооружения 15 была утверждена спустя лишь почти 20 лет после начала работ, в 1985 г. Советский Союз распался фактически в период ее действия.

Безусловно, не может быть никаких оснований утверждать, что распад произошел вследствие ее принятия, но, думается, что среди причин столь долгой разработки первой программы вооружения СССР и его распада найдется немало общих.

Полагаю, что основные черты программы вооружения в том виде, в каком она досталась от Советского Союза России, в значительной мере определены не столько качеством исходного плана ЗахароваЧКелдыша или его реализации, а сколько в целом всей советской системой (институциональной средой). В процессе копирования системы PPBS (вольного или невольного) 16 часть ее элементов просто не удалось воспроизвести вследствие непонимания их назначения 17, идеологического высокомерия 18, научного Критику системы PPBS см., например, в Chwastiak M. Taming the untamable: planning, programming and budgeting and the normalization of war // Accounting, Organizations and Society. Ч 2001. Ч Vol. 26, No.6. Ч P. 501Ч519.

На период 1986Ч1995 гг.

Сейчас бы это заимствование называлось импортом института PPBS.

Проблема перевода при копировании подтверждается самим термином программно-целевое планирование. Так, название книги Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. Ч М.:

Советское радио, 1974. Ч 280 с. было на языке оригинала Systems analysis and project management, т.е.

вместо вполне содержательного управления проектами советский читатель получил нечто расплывчатое, неявно намекающее на то, что управление в СССР может быть и бесцельным.

См., например, Катасонов Ю.В. США: военное программирование. Ч М.: Наука, 1972. Ч 226 с.

(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора отставания 19 или конфликта с существующими советскими институтами. В результате очередная подкованная нами блоха снова отказалась прыгать.

То, что она в принципе не способна прыгать, видно, если мы сопоставим основные характеристики этих систем планирования.

Основные характеристики систем программно-целевого планирования военного назначения PPBS (США) 20 Государственная программа вооружения (Россия) Продолжительность цикла, лет 1 Глубина, лет 5 Скользящий временной горизонт Да Нет Подотчетность Прозрачная Непрозрачная Системность Вооруженные силы Только вооружение Секретность Минимальная Полная В настоящее время Государственная программа вооружения в России играет в основном роли инструмента военно-промышленного комплекса для бесконтрольного освоения значительной части федерального бюджета и фетиша для части российского общества. Замечу, что с конца 2005 г. Российская Федерация успешно обходилась без программы вооружения Ч по крайней мере, ничего не известно о наказаниях ответственных за ее разработку чиновников в погонах и без, а подписанная Президентом страны в октябре с.г. почти 5-триллионная программа будет вследствие этого на целый год короче своих предшественниц. Однако на всякий случай в Минобороны была подго Вызванного как вымороженной общественной практикой советской системы вследствие отсутствия свободы, так и идеологическими причинами. Достаточно напомнить о судьбе в СССР кибернетики и линейного программирования, разработанного Л.В. Канторовичем.

В настоящее время Planning, Programming, Budgeting, and Execution System (PPBES), цикл планирования увеличен до 2 лет, а глубина сокращена до 4 (при глубине финансового плана Пентагона лет). Подробнее см. в McCaffery J.L., Jones L.R. Budgeting and Financial Management for National Defense.

Ч Greenwich: Information Age Publishing, 2004. Ч xii+476 p.

Буренок В.М. Научно-методические особенности разработки государственной программы вооружения // Военная мысль. Ч 2004. Ч № 4. Ч С.2Ч8.

Pages:     | 1 | 2 |    Книги по разным темам