Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 |   ...   | 79 |

Как в самой Канаде, так и в ряде других стран (в первую очередь в Соединенном Королевстве, Австралии, Новой Зеландии и Со единенных Штатах) накоплен большой опыт по реализации раз личных схем альтернативного предоставления услуг на националь ном (федеральном), провинциальном (штатном) и муниципальном (региональном и местном) уровнях управления. В целях данного анализа более полезным будет не рассмотрение различий между схемами АПУ в различных странах, которые во многом обусловле ны особенностями национальной политики и культуры управления, а сравнение 6 базовых схем АПУ, к которым относятся: создание специализированных управлений, передача части полномочий по предоставлению услуг другим уровням власти или частному секто ру, покупка услуг в частном секторе, создание партнерств, фран чайзинг/ лицензирование и приватизация.

Организационные рамки АПУ В 1990 е гг. появилось множество новых механизмов предос тавления услуг, некоторые из них функционируют на стыке госу дарственного и частного секторов. Когда речь заходит о создании новых структурных схем, изобретательности правительств нет предела. Эти схемы можно разделить на 4 группы:

Х непосредственное предоставление услуг подразделениями правительства (министерствами, департаментами и пр.);

Х создание правительством специализированных агентств (уч реждений) для предоставления услуг;

Х создание правительством партнерств с другими уровнями пра вительства или частными организациями для предоставления услуг;

Х делегирование права предоставления услуг частным органи зациям (некоммерческие, коммерческие).

На рис. 8 приведен типичный набор возможных вариантов схем альтернативного предоставления услуг в рамках государственного регулирования.

Примечание. Данная диаграмма приводится с небольшими изменениями по изда нию: Treasury Board of Canada, Secretariat, Framework for Alternative Program Deliv ery, 1995. СИА - специальное исполнительное агентство.

Рис. 8. Возможные варианты схем альтернативного предоставления услуг На рис. 8 альтернативное предоставление услуг сгруппировано по трем векторам. Горизонтальный вектор отображает связи меж ду государственным и частным секторами - иллюстрируются про цессы заключения контрактов, формирования партнерств и прива тизации в сфере предоставления общественных услуг. Вертикаль ный вектор отражает интенсивность правительственного контроля и показывает, что новые подходы к предоставлению услуг не все гда требуют полного контроля со стороны правительства за всеми аспектами предоставления публичных услуг. Некоторые аспекты могут контролироваться третьей стороной, например, в лице об щественной некоммерческой организации, действующей вне ра мок правительства и от него независимой. Третий вектор - по диа гонали - демонстрирует уровень коммерциализации предостав ляемой услуги, он отображает степень ориентированности органи зации на получение прибыли от оказания услуги. В последнее вре мя во многих странах значительное число услуг, ранее бесплатно предоставлявшихся правительством, стало оплачиваться с помо щью сборов с потребителей (например, специализированные сводки погоды, сборы за услуги терминалов аэропортов, отдель ные медицинские обследования и т.д.).

В провинции Онтарио варианты альтернативного предоставле ния услуг классифицируются следующим образом.

Непосредственное предоставление услуг: правительство пре доставляет услуги непосредственно, через свои министерства, путем планирования соответствующих операций, ориентируясь на результативность, возмещение издержек, получение наилучшего соотношения цена/качество.

Создание правительственных агентств: правительство делеги рует функции по предоставлению услуг агентству, работающему достаточно изолированно от правительства, но под его контролем.

Передача полномочий: правительство снимает с себя ответст венность за предоставление услуг и возлагает ее на: а) более низ кие уровни правительственной власти, б) коммерческие и неком мерческие организации, получающие трансферты на предостав ление услуг населению.

Покупка услуг: правительство заключает контракт с частной фирмой на производство услуг, но сохраняет ответственность за предоставление услуг.

Создание партнерств: правительство заключает официальное соглашение о предоставлении услуг в партнерстве с другими сто ронами; согласно такому соглашению каждая сторона вкладывает в дело свои средства и ресурсы, разделяет риски и получает выгоду.

Франчайзинг/лицензирование: франчайзинг означает предос тавление частной фирме исключительного или неисключительного права продавать товар или услугу в соответствии с оговоренными правилами или условиями. В случае лицензирования правительст во выдает частной фирме лицензию на продажу товара или услуги, которую фирмы, не получившие лицензию, продавать не имеют права.

Приватизация: государство продает свои активы (или свой кон трольный пакет акций) в организации, предоставляющей услуги, частной компании, но может при этом защитить общественные ин тересы законодательным путем.

Вышеперечисленные варианты схем альтернативного предос тавления услуг могут быть напрямую соотнесены с диаграммой на рис. 8 и распределены по трем ее векторам. Например, передача полномочий попадет в верхний левый квадрант и будет ассоции роваться с передачей ответственности за предоставление какой либо услуги, в целом имеющей низкий уровень коммерциализа ции, от одного правительства к другому или от правительства к не коммерческой организации. Покупка услуги попадет в нижний правый квадрант и будет ассоциироваться с заключением прави тельственного контракта с независимой организацией частного сектора на предоставление какой либо услуги с относительно вы соким уровнем коммерциализации.

Данная схема особенно полезна при стратегическом позицио нировании различных вариантов альтернативного предоставления услуг. Но в дальнейшем потребуется более детальный анализ ха рактерных особенностей каждой конкретной услуги и институцио нальных факторов для ответа на вопрос, можно ли предоставлять данную конкретную услугу более эффективно с помощью какого либо варианта альтернативного предоставления услуг, и если да, то когда и каким образом. Без анализа специфики каждой кон кретной услуги применять АПУ весьма рискованно. Непредусмот ренные последствия могут ухудшить ситуацию и отразиться на судьбе других реформ, спровоцировать нарушения финансовой дисциплины или неэффективные действия государственных служб.

Необходимо разработать пороговый тест, призванный опреде лить, какой конкретно вариант АПУ и при каких конкретных обстоя тельствах может оказаться лучшим. Чтобы определить критерии и риски, на которые следует обратить внимание, надлежит оценить последствия каждой из альтернатив, принять во внимание полити ческие императивы и политические переменные, а также быть го товыми к управленческим проблемам, которые могут возникнуть по каждому варианту предоставления услуг.

Для проведения теста предлагаются 6 вопросов. Они основаны на схеме анализа программ, разработанной правительством Кана ды. Каждый в отдельности или все в совокупности эти вопросы об легчат стратегическую оценку конкретных вариантов и помогут ин тегрировать АПУ в правительственные бизнес планы.

Вопросы для тестирования по вариантам организационной структуры АПУ Стратегия АПУ Вопрос Тест на определение заинте Продолжает ли программа или услуга соответство ресованности государства вать интересам общества Тест на выяснение роли Играет ли правительство сколько нибудь заметную правительства роль в осуществлении данной программы или в пре доставлении данной услуги Тест на выяснение Возложена ли ответственность за осуществление юрисдикции данной программы или услуги на надлежащий орган государственной власти Тест на определение оправ Может ли и должна ли данная программа либо услу данности внешнего партнер га осуществляться полностью или частично частным ства сектором или общественными организациями Тест на определение принци Если данная программа или услуга будет предостав пов повышения эффективно ляться на традиционной основе, как можно повысить сти ее эффективность и результативность Тест на определение Является ли данная программа или услуга осущест осуществимости вимой с учетом существующих бюджетных возможностей Эти вопросы служат для сужения диапазона приемлемых вари антов и для построения дерева решений47 (рис. 9).

Рис. 9. Схема альтернативного предоставления услуг Метод точечного анализа Существует много способов, которые использовали правитель ства различных стран при создании тех или иных схем АПУ. Одни правительства, например правительство Соединенного Королев ства, избрали широкомасштабный подход, создав новые органи См.: The World Bank Group. Administrative and Civil Service Reform: Alternative Service Delivery Mechanisms.

зации (исполнительные агентства) и внедрив новые схемы в прак тику всего государственного сектора. Другие правительства, на пример правительство Канады, предпочли более узконаправлен ный подход и создали значительно меньшее количество схем АПУ, которые были детальнейшим образом проработаны. Но какой бы метод ни принимался на вооружение - широкомасштабный или узконаправленный - одним из важнейших условий для достижения успеха всегда оставалось применение детального и досконального точечного анализа конкретных услуг, предполагавшихся к включе нию в сферу АПУ. Накопленный опыт говорит о том, что данный анализ должен проводиться в соответствии с требованиями, уста новленными департаментом или агентством, предполагающим реализовать новую схему АПУ (или несущим за нее ответствен ность). Центральное правительство, отвечающее за качество руко водства во всех правительственных структурах (например, мини стерство финансов или специальный комитет министров), должно эту схему утвердить. Любая новая схема АПУ должна быть одобре на министрами, возглавляющими все ключевые министерства, а не только министром, отвечающим за предоставление населению конкретной услуги.

Предназначение точечного анализа состоит в облегчении про цесса принятия решений, в реализации соответствующего проек та, в проведении периодических проверок и внесении необходи мых корректив. Точечный анализ должен соответствовать конкрет ным обстоятельствам и требованиям со стороны правительства.

Международный опыт заставляет предположить, что он должен включать следующие компоненты: тест на определение заинтере сованности общества; планы АПУ; роли и обязанности; бизнес досье и схему ответственности.Тест на определение заинтересованности общества (см. При ложение 1) должен состоять из вопросов, выявляющих интересы потребителей, и включать следующие элементы:

- базовый анализ степени удовлетворенности потребителя и гражданина качеством предоставляемой ему услуги и приори тетных задач по улучшению качества предоставления услуги, а См.: Treasury Board of Canada Secretariat. Policy on Alternative Service Delivery.

sct.gc.ca/pubs_pol/opepubls_B4asd dmps1_e.asp.

также существующих уровней эффективности; проводить его следует по каждому вопросу теста на определение заинтере сованности общества в данном проекте;

- требования, которые желательно принять к исполнению, с уче том результатов опроса на определение заинтересованности общества в данном проекте;

- схема измерений и отчетности для оценки результатов проекта и обеспечения его прозрачности;

- механизмы и полномочия внесения корректив в проект после принятия его к исполнению для лиц, инициировавших проект, для глав департаментов и ключевых министров;

- план проверок и оценок результатов проекта на весь период его реализации.

Охват и глубина данного анализа должны соответствовать мас штабу проекта и учитывать возможности его изменения.

Планы АПУ, ежегодные запланированные расходы на которые превышают определенную сумму (канадское федеральное прави тельство установило эту сумму в размере 20 млн долл.), должны составляться по крайней мере на три финансовых года вперед. Эти планы должны включать стратегии подхода к инициативам, кото рые могут:

- нарушать процесс непрерывности предоставления услуг граж данам;

- вносить значительные изменения в существующее отраслевое и территориальное распределение благ;

- включать вопросы финансового управления или управления трудовыми ресурсами, которые должны решаться под руково дством центральных министерств;

- сказываться на правах граждан;

- препятствовать в значительной мере реализации соответст вующим департаментом своих функций;

- тем или иным образом влиять на приоритет официальных языков.

План АПУ должен содержать обоснование инициатив, реализа ция которых может привести к возникновению перечисленных вы ше проблем. Планы АПУ следует направлять на утверждение цен трального кабинета министров.

Роли и обязанности. Департаменты должны отвечать за оценку необходимости повышения организационной эффективности при проведении в жизнь новых программ и при предоставлении новых видов услуг. Они также должны со всей ответственностью гаранти ровать, что инициативы по линии АПУ соответствуют интересам общества, при этом необходимое внимание уделяется вопросам тестирования по определению заинтересованности общества (Приложение 1).

В процессе принятия решений и оформления важнейших ини циатив по линии АПУ должны активно участвовать все члены цен трального правительства, а также профессионалы из числа их сек ретариата, поскольку такие инициативы серьезным образом ска зываются на деятельности других департаментов, других прави тельств и других секторов, и они могут оказывать значительное влияние на весь институт государственной службы. Использование данного метода также гарантирует, что некоторые инициативы по линии АПУ можно будет осуществлять в виде экспериментов, долж ным образом спланированных и получивших достаточную поддерж ку и освещение в отчетах.

Бизнес досье по каждой предлагаемой инициативе по линии АПУ должно составляться ответственным за нее департаментом.

Вопросы, рассматривающиеся в бизнес досье, следует формули ровать в соответствии с вопросами теста по определению заинте ресованности общества.

Бизнес досье должны фокусироваться на ожидаемых выгодах, затратах (или экономии средств), а также на рисках.

Бизнес досье должно представлять четкое и недвусмысленное обоснование решения об изменении метода реализации програм мы (предоставления услуг).

Бизнес досье, относящееся к инициативе с ограниченным сро ком действия, должно охватывать весь цикл ее реализации.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 |   ...   | 79 |    Книги по разным темам