Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 25 |

В завершение краткой характеристики проблемы выравнивающих и стабилизационных свойств системы межбюджетных взаимоотношений следует указать на то обстоятельство, что в большинстве государств полномочия по использованию перераспределительных и стабилизационных схем принадлежат федеральному (центральному) правительству. Это соответствует заявляемым национальными властями целям в области политики межтерриториального выравнивания, а также либо обусловлено прямыми или косвенными указаниями на соответствующие полномочия национальных властей в налоговом и бюджетном законодательстве, либо следует из недостаточных для выполнения данных функций доходных полномочий субнациональных властей (к которым, среди прочего, необходимо отнести ограничения на осуществление субнациональных заимствований, являющихся одним из немногих собственных инструментов стабилизационной политики региональных властей). С теоретической точки зрения, доказательство ограниченности возможностей субнациональных властей по проведению собственной макроэкономической политики (в том числе политики в области перераспределения и макроэкономической стабилизации) можно найти в классической модели, приведенной в Oates (1972).

Таким образом, центральное правительство может добиваться межтерриториального перераспределения бюджетных доходов в выравнивающих и стабилизационных целях как с помощью системы межбюджетных трансфертов регионам, так и используя определенные свойства налоговой системы. Исходя из аргументов в пользу социальной справедливости, широко используемых в политическом процессе, налоговая система (по крайней мере, в части налогообложения доходов населения) должна являться прогрессивной. Помимо этого, должна быть прогрессивной и система межбюджетных трансфертов, т.е. более обеспеченные регионы не должны получать относительно более высокую величину трансферта по сравнению с менее обеспеченными регионами. Это дает основания предположить, что величина финансовой помощи из центрального бюджета и налоговых сборов, поступающих в центральный бюджет с территории регионов, должна зависеть от региональных доходов. При этом доля предоставляемой регионам финансовой помощи должна уменьшаться, а доля изымаемых в центральный бюджет налогов должна Идеальная стабилизационная схема подразумевает, что в долгосрочном периоде нетто-сумма трансферта каждому региону будет равна нулю. Однако по причине того, что любая используемая на практике стабилизационная схема межбюджетной финансовой поддержки будет обладать перераспределительными свойствами, в литературе (см. Vigneault (2002)), как правило, принимается, что в долгосрочном периоде нетто-сумма трансферта региону принимает положительное значение.

www.iet.ru увеличиваться с ростом величины доходов экономических агентов (включая региональные органы власти).

Ниже будет проведен экономический анализ перераспределительных и стабилизационных функций национальной системы государственных финансов, а также произведен обзор эмпирических исследований в этой области.

1.2. Место перераспределительных и стабилизационных инструментов в системе фискального федерализмаКак было показано выше, существуют основания полагать, что национальные власти осуществляют перераспределение доходов между регионами с целью снижения степени межрегионального неравенства региональных доходов, а также сглаживания колебаний региональных доходов во времени. При соответствии функций фискальных инструментов, используемых национальным правительством, декларируемым целям национальной экономической политики фискальная система будет, во-первых, способствовать перераспределению доходов от более обеспеченных регионов в пользу регионов с меньшей обеспеченностью и, во-вторых, способствовать перераспределению доходов от регионов, испытывающих благоприятное изменение экономических показателей (позитивные шоки), в пользу регионов, испытывающих неблагоприятные изменения экономических показателей (негативные шоки). Ниже будут рассмотрены некоторые свойства, которыми должна обладать рациональная система межрегионального перераспределения доходов, направленная на снижение степени неравенства регионов по доходу, а также на стабилизацию региональных доходов во времени.

Экономическая эффективность. Национальная налогово-бюджетная система, обеспечивающая межтерриториальное перераспределение доходов с целью их выравнивания и стабилизации во времени, должна оказывать незначительное воздействие на эффективное распределение ресурсов на территории страны. Например, система межбюджетных стабилизационных трансфертов может вносить искажения в решения домохозяйств по поводу миграции между регионами с высокими и регионами с низкими значениями риска возникновения неблагоприятных шоков: в случае высокой мобильности населения наличие стабилизационного элемента в системе межбюджетных трансфертов приводит к отклонениям от эффективного размещения ресурсов на территории страны. Однако в случае высокой стоимости миграции стабилизационная схема приводит к увеличению эффективности размещения ресурсов, так как при кратковременных неблагоприятных шоках в отдельных регионах миграция не происходит (см. Vigneault (2002)).

Стабилизационные эффекты системы финансовой помощи субнациональным бюджетам могут приводить к возникновению риска недобросовестного поведения региональных властей (moral hazard), например, к непринятию мер по предотвращению возникновения неблагоприятных шоков в будущем (отказ от повышения налоговых ставок с целью осуществления расходов, способствующих предотвращению неблагоприятных шоков)14.

В противоположность стабилизационным элементам системы межбюджетных трансфертов межтерриториальное перераспределение доходов, происходящее как следствие межбюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности, создает стимулы для межрегиональной миграции, способствующей увеличению эффективности размещения ресурсов15. Между тем такая система приводит к снижению При подготовке данного раздела были использованы материалы, подготовленные Vigneault (2002).

Подробнее об этой проблеме см. Persson and Tabellini (1996).

Межтерриториальная миграция приводит к потерям в эффективности, если она происходит в зависимости от фискального потенциала регионов, а не производительности в производстве общественных благ (см. Boadway and Flatters (1982), а также Flatters, Henderson and Mieszkowski (1994)).

www.iet.ru экономической эффективности в виде снижения стимулов для субнациональных властей к осуществлению собственных налоговых усилий (если при расчете сумм финансовой помощи принимаются во внимание фактические налоговые усилия региональных властей).

Справедливость (равенство). При рассмотрении свойств системы финансовой помощи субнациональным бюджетам, имеющей перераспределительные и стабилизационные эффекты, необходимо отметить, что соблюдение принципов горизонтального и вертикального равенства в некоторых случаях вносит существенные ограничения на устройство межбюджетной финансовой поддержки. Например, как было показано выше, с точки зрения оптимального устройства стабилизационного механизма желательным является прямое финансирование стабилизационных трансфертов регионами с достижением нулевого нетто-трансферта в конце каждого периода, однако такой принцип формирования стабилизационного фонда нарушает принципы равенства, так как он подразумевает существенные выплаты со стороны малых регионов в случае неблагоприятного шока в крупных регионах.

Системы межбюджетного выравнивания в большинстве стран, напротив, построены на принципах равенства, так как их основной целью является выравнивание возможностей субнациональных властей по предоставлению общественных благ.

С учетом принципа вертикального равенства построены и налоговые системы многих стран с многоуровневым бюджетным устройством. В таких федеративных государствах, как США и ФРГ, налог на доходы физических лиц является основным источником доходов федерального бюджета. Являясь прогрессивным, такой налог одновременно способствует достижению целей вертикального равенства и является важным элементом национальной системы выравнивания доходов и их стабилизации.

Простота администрирования. При анализе различных аспектов системы, обладающей выравнивающими и стабилизационными свойствами, необходимо отметить, что помимо требований экономической эффективности и равенства такая система должна быть достаточно простой в администрировании. С этой точки зрения система перераспределительных и стабилизационных трансфертов (налогов), которая прибегает к сложным методам оценки влияния временных и постоянных шоков на состояние экономики региона, не является оптимальной.

Политическая подотчетность. Следует указать на то обстоятельство, что в дополнение к требованиям, перечисленным выше, перераспределительные и стабилизационные механизмы должны удовлетворять требованиям подотчетности гражданам страны (в рамках демократической системы). В частности, избиратели должны быть осведомлены о том, кто несет бремя финансирования перераспределительных и стабилизационных механизмов, каким образом указанные средства распределяются между регионами.

Приведенные характеристики рациональной системы налогов и финансовой помощи, обладающей эффектами перераспределения доходов и их стабилизации, зачастую противоречат друг другу. Так, система, построенная в соответствии с соображениями экономической эффективности, может находиться в противоречии с требованиями равенства, а также с требованиями о простоте администрирования такой системы. По этой причине в налоговых и бюджетных системах большинства государств используются комбинированные фискальные инструменты, сочетающие в себе как выравнивающие, так и стабилизационные свойства. При этом, как правило, не устанавливается заранее, что целью применения того или иного налога либо вида финансовой помощи является только лишь межтерриториальное перераспределение региональных доходов или стабилизация доходов региональных бюджетов во времени.

В результате становятся актуальными исследования, направленные на оценку фактической степени межрегионального перераспределения доходов в разных странах, а также на оценку стабилизационной роли фискальных инструментов национальных www.iet.ru властей применительно к региональным доходам. Ниже будут рассмотрены основные эмпирические исследования в этой области.

1.3. Эмпирические исследования перераспределительных и стабилизационных свойств систем государственных финансов В данном разделе будут рассмотрены основные эмпирические исследования в области межтерриториального выравнивания региональных доходов и их стабилизации во времени в государствах с многоуровневым бюджетным устройством. Большинство исследований было выполнено для оценки стабилизационных и перераспределительных эффектов налоговой и бюджетной системы в США и Канаде по заказу Европейского Союза в целях ответа на вопрос, могут ли использоваться межбюджетные трансферты вместо политики валютного курса для стабилизации валового регионального дохода при несимметричных шоках. Кроме того, стабилизационные и выравнивающие свойства системы межбюджетных трансфертов были изучены на примере других стран с многоуровневым бюджетным устройством.

Одним из первых исследований по оценке эффективности федеральной фискальной системы при компенсации региональных несимметричных шоков является работа Sala-i-Martin and Sachs (1992). В данном исследовании анализ проводился исключительно для оценки стабилизационного эффекта системы государственных финансов на федеральном уровне. При анализе отдельно оценивалась роль межбюджетных трансфертов16 и налоговой системы в компенсации неблагоприятных колебаний дохода на региональном уровне. Для этих целей в рассматриваемой работе оценивались следующие два уравнения:

PTi PIi ln = + ln + pt,it + ;

(1) pt,it PTN pt,i pt,i PIN t t TRi PIi ln = tr,i + tr,i ln + tr,it + tr,it, (2) TRN PIN t t где PT, TR и PI - соответственно, налоговые доходы в расчете на душу населения, величина трансфертов из федерального бюджета в расчете на душу населения и личный доход в расчете на душу населения;

i - порядковый номер региона;

N - индекс, показывающий, что значение данной величина приведено в целом (в среднем) по стране17;

t - момент времени.

Необходимо отметить, что в приведенной модели рассматривались только федеральные налоговые доходы и федеральные трансферты субнациональным бюджетам.

Эти уравнения показывают, каким образом налоговые доходы федерального бюджета и трансферты центрального правительства связаны с дифференциацией во времени доходов в регионах. Sala-i-Martin and Sachs оценивали уравнения (1) и (2) отдельно для каждой из девяти групп регионов (штатов) США. Причем все девять уравнений (1) и девять уравнений (2) рассматривались как две независимые системы, т.е. коэффициент, характеризующий стабилизационные эффекты для каждой группы В данной работе, как и в большинстве других, предполагается, что трансферт региону расходуется на финансирование предоставления общественных благ в данном регионе. Таким образом, предполагается, что, в конечном счете, трансферт региону можно считать трансфертом непосредственно резиденту данного региона.

Нормирование на величину, среднюю по стране, как показателя перераспределения (трансферта или налоговых платежей в федеральный бюджет), так и показателя дохода (региона или населения), позволяет избежать временного несоответствия в панельных данных, а также дает возможность перейти от показателей в абсолютных величинах к относительным.

www.iet.ru регионов, был оценен отдельно. Sala-i-Martin and Sachs при оценке данного уравнения использовали трехшаговый метод наименьших квадратов с инструментальными переменными. Значение pt,i - tr,i в их исследованиях интерпретировалось как значение, характеризующее стабилизационные свойства федеральной фискальной системы.

Данное значение определялось по следующей формуле:

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 25 |    Книги по разным темам