Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |

В зарубежной литературе рассматриваются стабилизационные свойства рыночных инструментов по отношению к изменению валового регионального продукта, душевых доходов и других параметров региональной экономики1. Именно рыночные механизмы (рынок капитала, кредитный рынок, миграция населения) предпочтительны для стабилизации региональной экономики. Kроме того, регионы с высокой бюджетной обеспеченностью имеют гораздо больше возможностей по стабилизации своих показателей с помощью рыночных инструментов (например, им легче и выгоднее привлекать ресурсы с кредитных рынков, они имеют больше возможностей создавать финансовые резервы). Следовательно, увеличение объема дотаций из ФФПР способно привести к существенно большим выравнивающим и стабилизационным эффектам, нежели предоставление дотаций на сбалансированность региональных бюджетов2.

8.3. Фонд финансовой поддержки регионов Для России как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, неодинаковых по уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции национального бюджета.

Финансовая помощь в виде дотаций из ФФПР направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Объем финансовой помощи конкретному региону положительно зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и отрицательно Ч от его доходного потенциала.

ФФПР был создан в 1994 г. В течение 11 лет методика формирования фонда претерпела значительные изменения. Можно выделить несколько направлений эволюции методики ФФПР:

См., например: Obstfeld M., Peri G. Regional Nonadjustment and Fiscal Policy: Lessons for EMU. 1998. Обзор результатов таких исследований представлен в: Kадочников П. и др. Анализ перераспределения средств между бюджетами субъектов Российской Федерации в рамках системы межбюджетных отношений. Оценка стабилизационных свойств перераспределительных инструментов российских федеральных властей. М.: ИЭПП, 2003.

См.: Назаров В., Трунин И. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2005 г. // Российская экономика в 2005 г. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2006.

294 Часть II. Финансовая и денежная системы 1) Определение бюджетной обеспеченности региона. Используемый в методике расчета дотаций из ФФПР термин бюджетная обеспеченность означает соотношение доходного потенциала региона и стоимости оказания государственных услуг в регионе.

До 2000 г. для определения потребности региона в дотациях из ФФПР использовались отчетные данные о доходах и расходах регионального бюджета. Так, для расчета доходов региона в формуле распределения дотаций из ФФПР в 1999 г.

применялись отчетные данные МНС России на 1997 г. с пересчетом на условия 1999 г. Использование отчетных данных о доходах и расходах региональных бюджетов при выделении средств из ФФПР оказывало негативное воздействие на фискальное поведение субнациональных властей, так как последние могли искусственно манипулировать показателями своей бюджетной обеспеченности с целью получения дополнительной финансовой помощи из центра. Начиная с 2000 г.

произошел постепенный переход к расчету исходных показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т. д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Данное изменение позволило увеличить заинтересованность региональных властей в росте налогового потенциала и снижении стоимости бюджетных услуг.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до получения дотаций из ФФПР определяется по формуле БОi = ИНПi / ИБРi, где БОi Ч уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из ФФПР;

ИНПi Ч индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБРi Ч индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала характеризует возможность территории генерировать доходы. В методике распределения дотаций из ФФПР индекс налогового потенциала Ч это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. На протяжении всего рассматриваемого периода оценка налогового потенциала производилась на основе данных о добавленной стоимости различных отраслей народного хозяйства в регионах и налоговой нагрузке на данные отрасли.

Индекс бюджетных расходов характеризует стоимость условной единицы бюджетной услуги в регионе. В методике распределения дотаций из ФФПР это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Проведенная в 2000 г. реформа позволила сделать формулу распределения дотаций из ФФПР более объективной, однако при этом возникли некоторые проблемы, которые были отчасти решены последующим изменением формулы распределения дотаций из ФФПР.

Во-первых, оказалось, что добавленная стоимость не совсем точно отражает налоговый потенциал региона. Это объясняется следующими причинами:

Глава 8. Финансовый федерализм Ч в различных регионах доля налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, в добавленной стоимости может отличаться по причинам, не зависящим от регионального руководства. K этому необходимо добавить возможность миграции налоговой базы при сохранении прежнего месторасположения производства1;

Ч сопоставление данных о распределении добавленной стоимости по отраслям в соответствии с отчетами Федеральной налоговой службы и Росстата позволяет сделать вывод о том, что отраслевые разрезы налоговых поступлений и структуры добавленной стоимости не совпадают. Иными словами, возникают ситуации, когда созданная добавленная стоимость в отчетах статистики отражается в одной отрасли, а уплаченные с нее налоги Ч в другой отрасли в формах ФНС. В таких условиях оценка налоговых нагрузок на отрасли экономики также может искажаться.

Kроме того, в конце рассматриваемого периода возникала еще одна важная техническая проблема. При расчете налогового потенциала использовались данные о добавленных стоимостях по отраслям народного хозяйства за 4 года. Начиная с 2005 г. был осуществлен полный переход с Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства (ОKОНХ) на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОKВЭД), поэтому в 2007 г. для распределения дотаций из ФФПР на 2008Ч2010 гг. оказалось невозможным рассчитать необходимые показатели по добавленной стоимости и налоговой нагрузке в отраслевом разрезе за ряд лет в сопоставимом виде.

Поэтому в 2007 г. было принято решение оценивать налоговый потенциал регионов с помощью показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации2.

Использование показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, позволило в значительной степени решить вышеназванные проблемы и более точно оценить налоговый потенциал региона.

Во-вторых, формула расчета индекса бюджетных расходов, принятая в 2000 г., отличалась излишней сложностью: оценивались объективные факторы, влияющие на объем бюджетных расходов практически во всех сферах общественного сектора региональной экономики3. Фактически это означало дотирование регио В России за рассматриваемый период произошло достаточно большое число миграций крупных налогоплательщиков из одного региона в другой. Kрупные холдинги, имеющие производство в нескольких регионах, используя трансфертное ценообразование, декларировали прибыль в одних регионах в ущерб другим, чтобы получить льготу по налогу на прибыль организаций и/или субсидию из регионального бюджета.

Объем прибыли крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы работникам организаций, среднегодовая полная учетная стоимость основных фондов крупных и средних коммерческих организаций, розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации, объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина предприятиями, объемы производства пива, добычи нефти (включая газовый конденсат), стоимость добычи полезных ископаемых по общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных алмазов и прочим полезным ископаемым.

Жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность и противопожарная служба, управление.

296 Часть II. Финансовая и денежная системы нов исходя из величины нормативных расходов, что было более эффективным, нежели применяемое ранее (до 2000 г.) выделение дотаций на основе фактических расходов. Однако оно оставляло у региональных властей определенные возможности влиять на индекс бюджетных расходов (ИБР).

Излишняя сложность в определении ИБР во многом объяснялась проблемой нефинансируемых федеральных мандатов. При реформировании в 2005 г. системы межбюджетных отношений и значительном сокращении нефинансируемых федеральных мандатов количество параметров, на основании которых производится расчет ИБР, значительно сократилось. Так, методика оценки ИБР с 2005 г.

основывается только на факторах, определяющих объем расходов субнациональных бюджетов в целом, Ч уровень заработной платы в регионе, уровень цены на жилищно-коммунальные услуги и уровень потребительских цен в субъекте Федерации. Таким образом, начиная с 2005 г. ИБР фактически оценивает региональный масштаб цен. Он сравнительно прост для расчета и ужесточает бюджетные ограничения для региональных властей.

В перспективе возможно дальнейшее упрощении способа расчета ИБР. Например, индекс бюджетных расходов может учитывать только различия в уровне потребительских цен в регионах, так как в настоящее время существует значительная корреляция между уровнем потребительских цен, уровнем заработной платы и уровнем цен на жилищно-коммунальные услуги в регионах России (коэффициент парной корреляции межу данными показателями составляет от 0,до 0,95).

2) Изменение структуры ФФПР (в части дотаций на выравнивание). В 1994Ч 1996 гг. одна часть средств ФФПР предоставлялась всем регионам, нуждающимся в поддержке, а другая Ч только особо нуждающимся в поддержке. Так как деление на эти группы было крайне субъективным, то с 1997 г. оно было упразднено.

Однако с 2000 г. такое деление было возобновлено, но на новой, формульной основе. Причина возврата к двухканальному распределению средств из ФФПР состояла в следующем. С одной стороны, у федерального центра не было достаточно финансовых ресурсов, чтобы обеспечить всем регионам среднероссийский уровень бюджетной обеспеченности (для этого понадобилось бы увеличить объем ФФПР в 2000 г. в 2,6 раза); с другой Ч различия в бюджетной обеспеченности регионов нарастали, а бюджетная обеспеченность некоторых регионов была на неприемлемо низком с социальной и политической точки зрения уровне. В результате в 2000Ч2004 гг. 80% средств ФФПР распределялось между всеми регионами с бюджетной обеспеченностью ниже среднего уровня, а 20% Ч между высокодотационными регионами (с целью довести их бюджетную обеспеченность до единого уровня). Графически данное распределение представлено на рис. 8.3.

Из рис. 8.3 видно, что некоторые регионы, находящиеся в интервале расчетной душевой бюджетной обеспеченности между точками 1 и 2, после выравнивания имеют одинаковую бюджетную обеспеченность, несмотря на то что до выравнивания она сильно различалась. В 2004 г. таких регионов было 33. Таким образом, можно предположить, что при распределении трансфертов по формуле, действовавшей до 2005 г., для достаточно большого количества регионов создавались своего рода негативные фискальные стимулы, так как при низком уровне налогового потенциала объем финансовой помощи таким регионам был непропорционально большим.

Глава 8. Финансовый федерализм Высокодотационные Дотационные Недотационные высокодотационные дотационные недотационные регионы регионы регионы регионы регионы регионы бюджетная обеспеченность до выравнивания Бюджетная обеспеченность до выравнивания Бюджетная обеспеченность после пропорционального выравнивания бюджетная обеспеченность после пропорционального выравнивания Бюджетная обеспеченность после доведения до единого уровня бюджетная обеспеченность после доведения до единого уровня Рис. 8.3. Схема выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в 2000Ч2004 гг.

Согласно методике, действовавшей в 2005Ч2006 гг., этот недостаток устраняется. В данной методике распределения средств ФФПР произошел отказ от выделения средств на доведение беднейших регионов до единого уровня. С 2005 г. все средства фонда направляются на пропорциональное сокращение разрыва между уровнем расчетной бюджетной обеспеченности региона на душу населения и уровнем бюджетной обеспеченности на душу населения, установленным в качестве критерия выравнивания (т. е. уровня бюджетной обеспеченности, по сравнению с которым осуществляется выравнивание).

Однако двухканальная система распределения средств была сохранена. На первом этапе дотации из ФФПР распределялись между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций из ФФПР не превышал первого критерия выравнивания бюджетной обеспеченности Ч 60% от среднероссийского уровня расчетной бюджетной обеспеченности на душу населения. На первом этапе выравнивания регионам выделялось 85% объема средств, необходимого для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до 60% среднероссийского уровня расчетной бюджетной обеспеченности. Разрыв от 60% уровня бюджетной обеспеченности покрывается не полностью, а лишь на 85%, чтобы регионы, имевшие большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, сохранили свое преимущество после получения дотаций из ФФПР. Использование коэффициента 0,85 при доведении фактического уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов до 60% делает эффект от такого выравнивания идентичным пропорциональному выравниваю. Средства, выделяемые на первом этапе, существенно меньше объема ФФПР, в 2005Ч2006 гг. примерно 44 % от общего объема ФФПР.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |    Книги по разным темам