Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | ... | 44 | Реальная степень автономии местных общинопределяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координациядеятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собойвозложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления(дзидзисё). В условиях финансовой зависимости местных органов от центральногоправительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностьюорганов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местномсамоуправлении (ст. 245), руководители центральных министерств и ведомств, втом числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать"техническое содействие" местным органам и давать им "советы", организуя приэтом всестороннюю инспекцию местных органов. В случае делегирования полномочийместным органам контроль центра значительно усиливается.
В Японии сложилась двухзвенная системаместного самоуправления (префектуры и муниципалитеты). Префектуры имуниципалитеты представляют собой обычные органы местного самоуправления,наряду с которыми могут создаваться особые органы местного самоуправления -особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органовместного самоуправления, финансово-промышленные округа. Особые органы местногосамоуправления создаются специально для решения конкретных задач (например, дляреализации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т.д.).
Префектуральный уровень именуется"тодофукен" - по названию четырех основных систем местного самоуправления этогоуровня. Территория Японии разбита на 43 префектуры "кен", одну специальнуюгородскую префектуру "то" (Токио), две префектуры "фу" (Осака и Киото) и однупрефектуру "до" (Хок-кайдо). Отличий в правовом статусе этих префектурпрактически не существует. Терминологические различия объясняютсякультурно-историческими причинами, физико-географическими исоциально-экономическими обстоятельствами. Так, например, название префектуры"то" - китайский синоним японского слова "мияко", которым обозначается место,где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура иполучила наименование "то").
Префектуры "кен" называют сельскимипрефектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется взначительной степени условным, поскольку практически во всех этих префектурахсельское хозяйство и рыболовство уже не занимают доминирующего места вструктуре занятости населения.
К муниципальному уровню относятся города("си"), поселки ("те // мати") и деревни ("сон//мура"). Поэтому названныйбазовый уровень системы местного самоуправления иначе называют "ситесон". Всеединицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовойстатус, несмотря на различия в их размерах.
Особый статус предоставлен так называемымспециальным городам "ситэй тотш", к числу которых правительственными указамиотнесено одиннадцать городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака,Нагоя, Саппоро, Киото и др.). Первоначально эти города были выведены из-подюрисдикции префектур, на территории которых они находились. Наряду смуниципальными функциями специальные города осуществляли и ряд важныхпрефектуральных функций (землеустройство, здравоохранение, социальноеобеспечение и др.). Так продолжалось до 1956 г., когда в Закон о местномсамоуправлении были внесены изменения, фактически уравнявшие статус специальныхи обычных городов. К специальным городам приравнены особые столичныерайоны.
Японское законодательство устанавливаетчеткие критерии разграничения городской и сельской местности. По Закону оместном самоуправлении (ст. 8) для получения статуса города населенный пунктдолжен отвечать следующим требованиям: 1) его население должно превышать 50тыс. человек; 2) более 60 % жилых строений должны находиться в центральнойчасти населенного пункта: 3) свыше 60 % населения должны быть заняты впромышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; 4)населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, переченькоторых определяется актами органов префектуры.
Объем компетенции местных органов закрепленв Конституции и Законе о местном самоуправлении. В Конституции это сделано всамом общем виде (ст. 94): "Местные органы публичной власти имеют правоуправлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административноеуправление; они могут издавать свои постановления в пределах закона." Общийперечень функций местных органов содержится в ст. 2 Закона о местномсамоуправлении и насчитывает свыше 20 направлений. Органы местногосамоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий,создавать и поддерживать в надлежащем состоянии необходимые дляжизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству,прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднегообразования, здравоохранения и т.д.
Функции, выполняемые местными органами,могут быть объединены в три основные группы:
1) собственно местные функции;
2) "административные полномочия", подкоторыми понимаются функции, носящие местный характер, но требующие при ихреализации государственного принуждения и санкций в случае их нарушения состороны граждан; 3) функции, делегированные центральными ведомствами. На 1989г. перечень дел, относящихся к компетенции государственных органов, которыепоручено исполнять губернаторам, содержал 126 пунктов, мэрам крупнейших городов- 28, главам городов, поселков и деревень - 51. Осуществление этих дел должнофинансироваться из государственного бюджета. Таким образом, губернаторы, мэры истаросты, являясь органами местного самоуправления, одновременно выступают и вкачестве органов государства. За выполнение делегируемых функций главы местныхадминистраций отвечают перед соответствующими министрами кабинета.
Разграничение функций местногосамоуправления между префектурами и муниципалитетами в самых общих чертахзакреплено в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. На муниципалитетывозлагается выполнение всех функций местного самоуправления, кроме тех,реализация которых выходит за границы отдельных муниципалитетов. Такие функцииотносятся к компетенции префектур. На префектуры возлагается и координациядеятельности муниципалитетов, находящихся на их территории.
В каждой единицеадминистративно-территориального деления непосредственно избирателямиформируется префектуральное (городское, поселковое, деревенское) собрание.Местные собрания избираются сроком на 4 года. В Законе о местном самоуправлениидопускается для поселкового и деревенского уровня возможность замены местныхсобраний таким инструментом непосредственной демократии, как общее собрание(сход) жителей поселка или деревни. Однако на практике на этом уровне чащевсего формируются представительные собрания.
Конституция (ст. 93) отводит местнымсобраниям роль совещательного органа. Основными полномочиями таких собранийявляются (ст.ст. 96-100 Закона о местном самоуправлении):
1) принятие нормативных актов;
2) утверждение местных бюджетов;
3) учреждение местных налогов,штрафов;
4) заключение хозяйственныхдоговоров;
5) принципиальные вопросы управлениямуниципальными предприятиями;
6) проведение расследования деятельностиместных исполнительных органов и др.
Состав местного собрания зависит отчисленности населения: префектуральные собрания насчитывают от 40 до 120членов, городские собрания- от 30 до 100, поселковые и деревенские -от 12 до30.
Главой местной администрации в префектуреявляется губернатор, в городах и поселках - мэр, в деревнях - староста. Все этидолжностные лица избираются непосредственно населением, проживающим в даннойадминистративно-территориальной единице, сроком на 4 года.
Глава местной администрации помимоисполнительно-распорядительных полномочий имеет право вносить на рассмотрениеместного собрания проекты решений общего характера, налагать относительное ветона решения собрания (это вето преодолевается, если собрание вторично принимаетрешение большинством в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Оннаделяется правом приостанавливать или не выполнять действия центральныхведомств на своей территории. К другим полномочиям главы местной администрацииотносятся: общее руководство и контроль за всеми общественными организацияминеполитического характера, находящимися на территории местной общины;назначение части исполнительного и вспомогательного персонала(вице-губернатора, вице-мэра, главного казначея и др.).
Исполнительные функции в местных органахвыполняют различные административные комиссии - по образованию, по деламперсонала, общественной безопасности, по труду и др. Эти административныекомиссии обладают значительной самостоятельностью, что обеспечивается порядкомих формирования: они назначаются главой местной администрации с согласияместного собрания или избираются местным собранием.
Закон о местном самоуправленииустанавливает, что число департаментов для столичной префектуры и отделов дляостальных префектур зависит от численности проживающего в префектурахнаселения. В Законе содержится примерное распределение функций междуподразделениями и должностными лицами исполнительной власти наместах.
Важной гарантией автономии местной властивыступает выделение местной службы в качестве особого, самостоятельного видапубличной службы. Основными источниками правового регулирования местнойпубличной службы являются: Закон о местной публичной службе (1951 г.), Закон озанятых в сфере публичного образования (1949 г.), Закон о местном публичномпредприятии (1952 г.), Закон о трудовых отношениях на местном публичномпредприятии (1952 г.). Местная публичная служба также подразделяется на"обычную" и "особую". На "особой службе" состоят избираемые должностные лица,их секретари, а также лица, находящиеся на временных должностях. На "обычнойслужбе" состоят все остальные служащие, включая сотрудников образовательныхучреждений и местных органов полиции.
Заметим, что в ряде случаев оказываетсянепросто разделить служащих одного и того же ведомства на государственных(кокка комуин) и муниципальных (тихо комуин). Проиллюстрируем это на примереорганов полиции. Все сотрудники Главного полицейского управления и управленияполицейских округов относятся к государственным служащим и соответственнопопадают под действие Закона о государственных служащих (1947 г.). Сотрудникиполиции префектуры в званиях от младшего директора полиции и выше относятся кгосударственным служащим, а в званиях от старшего инспектора полиции и ниже - кмуниципальным служащим, деятельность которых регулируется в соответствии сЗаконом о местной публичной службе (1951 г.). От того, на какой службе -государственной или муниципальной - состоит полицейский, зависит его правовойстатус.
Нормальное функционирование местнойпубличной службы обеспечивают создаваемые на местном уровне комиссии по деламперсонала. Эти комиссии создаются в префектурах, а также в крупных городах. Припроведении экзаменов они могут сотрудничать с Советом по делам персонала, атакже передавать свои полномочия другим органам и учреждениям.
з 5. Нормативные актыорганов управления
Реализуя свои полномочия, органыисполнительной власти и местного самоуправления, принимают соответствующиенормативные подзаконные акты.
Кабинет министров издает правительственныеуказы. Наиболее важные правительственные указы именуются шейрей, остальные -мейрей. Все правительственные указы согласно Конституции (ст. 74) подписываютсякомпетентными государственными министрами и контрассигнуютсяпремьер-министром.
Значительная часть актов управления - этомногочисленные приказы министров. Цунэо Инако отмечает, что "огромный объемподзаконных актов серьезно затруднил понимание гражданами не толькоадминистративного права в целом, но даже и тех законов, которые непосредственнорегламентируют их жизнь и профессиональную деятельность". Различные органы(комиссии, агентства и т. д.), функционирующие при правительстве, могутпринимать общеобязательные нормативные акты - правила.
Кроме того, министры, руководители бюро,департаментов и другие должностные лица издают ведомственные циркуляры. Они,как правило, не являются источниками права, поскольку не содержат новой нормы иинтерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и подзаконныхактов. Ведомственные циркуляры могут быть оспорены в суде.
При принятии нормативных актовадминистративными органами существенное значение имеет мнение, высказываемое поэтому поводу консультативными органами, формируемыми при органах управления. Вих состав входят видные политические деятели, представители предпринимательскихкругов, ученые и др. Члены консультативных органов, как правило, назначаютсясамими административными ведомствами.
При одном органе управления можетформироваться до нескольких десятков консультативных советов (при канцеляриипремьер-министра их создано 51, при министерстве финансов - 17, при управленииэкономического планирования - 2 и т. д.). В ряде случаев при принятии решенийот органов управления требуется учитывать общественное мнение. Например, прииздании приказа о повышении платы за электроэнергию. В Японии электроснабжениенаходится в руках частных компаний и при повышении платы за электроэнергиюнеобходимо получить разрешение министра внешней торговли и промышленности. ВЗаконе об электроэнергетике устанавливается, что для принятия такого решенияминистр "должен создать консультативное совещание и заслушать мнение широкихкругов", "обязан провести публичное слушание". Участники проводимыхМинистерством внешней торговли и промышленности консультативных совещаний вразличных городах страны подбираются соответствующими префектуральнымиведомствами так, чтобы число сторонников и противников повышения цен наэлектроэнергию было примерно равным.
Не следует переоценивать реальное влияниетаких консультативных советов на процесс принятия управленческих актов. Чащевсего их основное предназначение сводится к формальной демократизации механизмаадминистративного нормотворчества.
Муниципальные собрания в пределах своейкомпетенции, определенной Законом о местном самоуправлении, принимают локальныенормативные акты - положения (дзерей). В них моуг устанавливаться дажеуголовно-правовые санкции (максимальное наказание за нарушение норм дзерей -лишение свободы сроком до двух лет). Муниципальные правительства принимаютлокальные правительственные указы. Свои правила задают исполнительные органымуниципалитетов. Акты мэра (старосты) именуются кисоку.
Акты органов местного самоуправления недолжны противоречить нормам, издаваемым центральными властями. В противномслучае они признаются недействительными (ст. 14, 15 Закона о местномсамоуправлении).
Pages: | 1 | ... | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | ... | 44 | Книги по разным темам