Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 |   ...   | 22 |

Наконец в Англии, Италии и Бельгии значительная часть дел административной юстиции принадлежит к ведомству обыкновенных судов.

Какую же из этих форм устройства административной юстиции следует признать наиболее целесообразной

Достоинства и недостатки

Недостатком французской организации является несамостоятельность советов префектуры: они остаются в большой зависимости от префекта,следовательно, от высшего представителя местной администрации. Большей самостоятельностью пользуется государственный совет; но и его членам юридически не гарантирована несменяемость. В немецких государствах хорошо поставлены высшие административные суды: их члены, обязательно со специальной судебной или административной подготовкой, пользуются несменяемостью и, вообще, таким же высоким положением, как и члены имперского суда-высшего суда по гражданским и уголовным делам. Но в местных комитетах не осуществилось даже простого расчленения между управлением и юстицией. Обеспечению законности здесь, однако, способствует участие выборных представителей от местного общества и применение судебных форм к делопроизводству. В странах, где столкновения граждан с правящей властью разрешают общие суды, административная юстиция должна была бы, казалось, наиболее удовлетворять своему назначению. Указывают, однако, на некоторую неподготовленность обыкновенных судей, искусившихся в гражданской практике, к разрешению вопросов административного права. Выражают вместе с тем опасение, как бы в процессе по делам административным, где особенно нужен скорый суд (ср. случаи жалоб на незаконное задержание, споры о правомерности экстренных санитарных требований администрации во время эпидемии и т. п.), не был усвоен в общих судах сравнительно медленный порядок гражданского судопроизводства.

Дела административной юстиции, как судебного обжалования актов управления, по самой природе своей должны находиться в ведении суда. Будет ли это суд общий для гражданских и административных дел или специальный,- он должен прежде всего удовлетворять коренным требованиям правильного устройства суда: судьям должна быть обеспечена возможно большая независимость от правящей власти, а в производство положены судебные формы - гласность, равноправие сторон и т. д. Необходимую же административную подготовку можно одинаково потребовать и от членов специального суда, и от членов того отделения общего суда, которое было бы предназначено для дел административных: ведь обособляются в настоящее время в общих судах одни судьи - специалисты по гражданским и другие - по уголовным делам. Что же касается ускорения судопроизводства по административным делам, то для этого общий суд вряд ли может оказаться помехой: у нас и по гражданским делам производство, в соответствующих случаях, бывает и сокращенным и упрощенным.

итература

екция шестая. Зачатки административной юстиции в России

В России задачи административной юстиции лежат на так называемых административных департаментах Правительствующего Сената: это департаменты первый, второй и герольдии. Из них второй департамент рассматривает жалобы по крестьянским делам и первый - по прочим делам управления. Первый департамент представляет наибольшее значение, как орган административной юстиции.

Устройство Сената

Недостатки в устройстве административных департаментов Сената выступают очень ясно, если сравнить это устройство с организацией кассационных департаментов Сената: эти последние, как известно, были созданы судебной реформой Александра II в качестве высшего в империи суда для уголовных и гражданских дел. Сенаторы кассационных департаментов назначаются не иначе, как из числа лиц со специальной (юридической) подготовкой и по выслуге известного числа лет в должностях по судебному ведомству. Этих условий совсем не требуется для назначения сенатором административного департамента: достаточно быть особой первых трех классов из чинов гражданских или из военных. Независимость сенаторов кассационных департаментов обеспечивается их несменяемостью: по общему правилу, они не могут быть увольняемы без прошения иначе, как по суду. Вместе с тем они не в праве занимать другой должности по какому-либо ведомству, чтобы тем самым не утратить своей независимости от правящей власти. Сенаторы административных департаментов несменяемостью не пользуются; не лишаясь своего звания, они могут занимать должности и в иных установлениях. Самостоятельность административных департаментов Сената существенно ослабляется далее и условиями их делопроизводства. Каждый министр вообще и министр юстиции в особенности пользуются большим влиянием на ход дел в Сенате.

Канцелярия

Прежде всего канцелярии административных департаментов Сената состоят не в их заведовании, но под управлением обер-прокуроров, подчиненных непосредственно министру юстиции. Таким образом Сенат по административным департаментам лишен права получать и вскрывать адресованные на его имя дела и пакеты. Сенат не может потребовать назначения того или другого дела на очередь. По ст. 244 учреждения Пр. Сената, "канцелярия Сената состоит в непосредственной и полной зависимости от обер-прокуроров и министра юстиции; посему в управление ее сенаторы не вступаются и за оное не ответствуют". Конечно, рано или поздно каждое дело докладывается Сенату: но, как сообщает в "Журнале Министерства Юстиции" М. А. Лозина-Лозинский, "бывали примеры, что дела докладывались через десять и более лет, когда смерть жалобщика или ответчика - администратора лишала их практического значения".

Департамент

Для того, чтобы жалоба обывателя на присутственное место или должностное лицо административного ведомства могла разрешиться в благоприятном для жалобщика смысле, она должна пройти в Сенате очень длинную и сложную процедуру. Эта жалоба из канцелярии сначала поступает в соответствующий административный департамент. Здесь она будет принята в уважение лишь в том случае, если соберет большинство двух третей голосов. В противном случае дело переносится в общее собрание, состоящее из департаментов первого, второго и герольдий. Впрочем, и в том случае, когда дело будет решено в департаменте надлежащим большинством и даже единогласно, министр, заинтересованный в данном деле, в праве потребовать сперва его пересмотра в департаменте и затем, если его мнение не будет здесь принято, перенесения дела в общее собрание. "Дело не переносится в общее собрание, а решается окончательно,- мы приводим подлинные слова закона, - если все наличные сенаторы единогласно или большинство двух третей голосов наличных сенаторов примут предложение обер-прокурора, данное Сенату, непосредственно или по поручению министра юстиций, или мнение министра, либо главноуправляющего, при участии коего дело производится" (Учр. Сен., ст. 104). Таков желательный в глазах закона способ решения дел в административных департаментах Сената.

Общее собрание

Переходим к движению дела в общем собрании. При решении дела здесь также требуется большинство двух третей голосов. В счет голосов принимается, однако, и голос сенатора, данный в департаменте, "хотя бы сенатор после того был в отсутствии, вышел из службы, или же умер"... (ст. 109). Если узаконенного большинства голосов не состоится, министр юстиции передает дело предварительно на рассмотрение консультации при Министерстве Юстиции: на это обычно уходит несколько лет. Затем, на основании заключения консультации, министр юстиции дает Сенату так называемое "согласительное предложение". От сенаторов, участвовавших в суждении по делу, отбираются отзывы о согласии или несогласии с этим предложением. Дела, по которым, таким образом, составится большинство двух третей голосов, согласных с предложением министра юстиции, почитаются окончательно решенными. В противном случае дело вносится министром юстиции, через Государственный Совет по первому его департаменту, к Императорскому Величеству.

Вопрос о реформе

Для того, чтобы административные департаменты Сената могли, действительно, явиться органами судебного обжалования актов управления, необходима их коренная реформа. Устройство и делопроизводство административных департаментов определяется старинными законами прошлого века, совершенно отставшими от политического развития России. Положим, узаконения последних десятилетий внесли частичные изменения в сенатское делопроизводство: в настоящее время некоторые дела о преступлениях должности в административных ведомствах решаются в первом департаменте окончательно простым большинством голосов присутствующих сенаторов и приглашенных министров. Также и все дела об обществах, по закону 4 марта 1906 г., разрешаются в первом департаменте окончательно, по выслушании заключения обер-прокурора, простым большинством голосов присутствующих сенаторов. Вопрос о коренной реформе Сената был поднят у нас Комитетом Министров в последний год его существования. Высочайшим указом 12 дек. 1904 г., явившимся у нас первым вестником обновления государственного строя, было предложено облегчить лицам, потерпевшим от произвольных действий подчиненных Государю властей и мест, способы достижения правосудия. Обсуждая способы выполнения этого указания, Комитет Министров остановился на необходимости преобразовать в России административную юстицию в духе тех же великих начал, какие легли в основание Судебных Уставов Императора Александра II, преобразовавшего юстицию гражданскую и уголовную. Реформа Сената должна была состоять в том, чтобы, по образцу гражданского и уголовного департаментов и на ряду с ними, был организован административный департамент Сената. Для разработки намеченной реформы было Высочайше учреждено особое совещание под председательством статс-секретаря А. А. Сабурова: оно пошло но пути предначертаний Комитета Министров и высказалось за полное выделение административного департамента и его канцелярии из ведения министра юстиции. Дальнейшего движения вопрос о преобразовании Сената в последние годы не получил.

Местные органы

Поскольку органом административной юстиции является у нас в той или другой мере только Сенат, административная юстиция остается в России, по удачному выражению проф. Тарасова, "как бы куполом без здания и фундамента". По его же словам, у нас есть только "подобия" низших органов административной юстиции. Это - различные смешанные присутствия: присутствия по городским и земским делам, присутствия по фабричным и горнозаводским делам, училищные советы и т. д. Существенным их недостатком является участие в их составе непосредственно заинтересованных представителей правящей власти. Во главе их стоит большей частью губернатор (в училищных советах председательствует предводитель дворянства). В составе присутствия преобладают представители административного ведомства. Не обладая, таким образом, независимостью, смешанные присутствия не удовлетворяют самому коренному условию целесообразного устройства административной юстиции.

Судебная ответственность должностных лиц

Посредством хорошо организованной административной юстиции гражданин может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти. Но одна эта отмена не всегда может его достаточно удовлетворить. Отменой незаконного распоряжения еще не устраняется тот ущерб, иногда материальный, иногда и не возместимый в деньгах, который он понес от незаконной меры. В этом отношении известной гарантией для нарушенных интересов граждан является судебная ответственность должностных лиц.

В административной юстиции мы имеем способ судебного обжалования актов управления. Здесь протест гражданина направляется против административного распоряжения. Личность чиновника, сделавшего это распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного значения. Напротив, при судебной ответственности должностных лиц объектом протеста является именно данное должностное лицо; его побуждения, его вина выступают на первый план.

При разумной постановке административной юстиции можно добиваться отмены любого незаконного распоряжения правящей власти. Но нельзя установить ответственности должностных лиц за всякое незаконное действие. Незаконность может произойти не только от злого умысла, но и от неправильного толкования закона. Между тем нельзя лишить должностных лиц, призванных к применению закона, свободы толковать закон. Нельзя их превратить в машину. Ответственность должна начинаться лишь при наличности вины у должностного лица, когда он умышленно, по корыстным или иным личным видам, или, по крайней мере, неосторожно, по нерадению и неосмотрительности, нарушает закон.

Административная гарантия

Правильной постановке ответственности должностных лиц долгое время препятствовал институт так называемой административной гарантии. Так называлось требование, чтобы на судебное преследование должностного лица предварительно испрашивалось разрешение его начальства по службе. Эта административная гарантия первоначально установилась во Франции в эпоху революции 1789 г. Революционные деятели пытались, таким образом, оградить молодую администрацию от вмешательства судов, в которых были еще сильны старые традиции. Институт административной гарантии просуществовал во Франции до 1870 г., когда последовала отмена всех законов, так или иначе затруднявших судебное преследование чиновников. С половины семидесятых годов нет более административной гарантии для должностных лиц и в Германии. Но у нас предание суду за преступления должности продолжает до настоящего времени зависеть от усмотрения начальства. Должностные лица административных ведомств, определяемые к должностям губернскими властями, а также полицейские урядники, сотские, десятские и все вообще полицейские служители, предаются суду по постановлениям губернских правлений; определяемые министерствами-по постановлениям, утвержденным министром, и, наконец, определяемые Высочайшей властью - по постановлениям первого департамента Сената.

Система административной гарантии должностных лиц осуждена наукой административного права: она несправедлива, "потому что действительность закона и справедливость суда обеспечиваются только равенством их для всех, а, следовательно, и для лиц, облеченных должностной властью". Она "не нужна потому, что начальство преступного чиновника не может и не должно укрывать его, даже во имя своей административной независимости и своих административных интересов; а невинного чиновника сумеет отличить без постороннего вмешательства, сам суд, снабженный для этого всеми средствами человеческого ведения и разумения" (проф. Тарасов).

Гражданский иск

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 |   ...   | 22 |    Книги по разным темам