Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 7 ] --количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны;
такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран.
Экспертная миссия МЦРМП в Таджикистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-11 марта 2005 года Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства. На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции. 641 Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д. Таджикистан подписал Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) с Европейской Комиссией и странами-членами ЕС 11 октября 2004 г. a. Правовая база Только сейчас Таджикистан начинает разрабатывать систему Соглашений о реадмиссии. В настоящее время государственные органы Таджикистана готовят соглашение о реадмиссии с Российской Федерацией. б. Институциональная база Ответственность за подготовку и заключение запланированного соглашения о реадмиссии с Российской Федерацией будет нести Министерство внутренних дел в сотрудничестве с Министерством безопасности и Государственным комитетом по защите национальных границ. 641 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года Экспертная миссия МЦРМП в Таджикистане в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-11 марта 2005 года 10. ТУРКМЕНИСТАН 10.1. Общая информация Столица Площадь Население Языки Президент Ашгабат Общая: 488100 кв. км (вода: незначительная площадь;
суша: 488100 кв.км) 4 863 169 человек (по оценкам на июль 2004 года) Туркменский - 72%, русский - 12%, узбекский - 9%, другие - 7% Президент и Председатель Кабинета министров Сапармурад Ниязов (с октября 1990 года). Президент одновременно является главой государства и правительства. Республика Туркмены - 85%, узбеки - 5%, русские 4%, другие - 6% (2003 год) Ислам - 89%, православие - 9%, неизвестно - 2% Туркменский манат (TMM) Форма правления Этнические группы Основные религии Валюта ВВП (на душу населения) Паритет покупательной силы $5700 (по оценкам на 2003 год) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира Республика Туркменистан стала независимым государством после распада Советского Союза в 1991 году. Туркменистан - засушливая, в основном пустынная страна Центральной Азии с населением примерно 4,4 миллиона человек и площадью 488100 кв. км. Она имеет границы с Казахстаном (379 км) на севере, Узбекистаном (1621 км) на востоке, Афганистаном (744 км) и Ираном (992 км) на юге. Протяженность береговой линии Каспийского моря на западе Туркменистана составляет 1768 км;
на противоположном берегу Каспия находится Азербайджан. Туркменистан - однопартийное государство, которым единолично руководит Президент Сапармурад Ниязов. Новая Конституция, принятая в мае 1992 года, провозглашает возрождение Туркменского государства а также статус постоянного нейтралитета Туркменистана (который признан резолюцией Совета Безопасности ООН от 12 декабря 1995 года). В Конституции установлены основные принципы системы гражданского права и разделены законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Последнее дополнение от 28 декабря 1999 года предоставляет Президенту Сапармураду Ниязову неограниченный срок правления. Он является главой государства и Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Он назначает Кабинет министров и возглавляет его, утверждает членов парламента (Маджлиса) и назначает всех судей Верховного Суда страны. Экономика Экономика Туркменистана основана на сельском хозяйстве, животноводстве, текстильной и нефтяной промышленности. Запасы нефти и газа в стране являются одними из крупнейших в мире. После распада Советского Союза экспорт нефти и газа позволил Туркменистану сохранить жизненные стандарты на уровне советских времен. В 1998-2003 гг. Туркменистан страдал от постоянного отсутствия необходимых маршрутов экспорта природного газа, а также из-за краткосрочных обязательств по выплате внешнего долга. Однако при этом общий объем экспорта вырос на 38%, в основном - благодаря повышению международных цен на нефть и газ. Текущие вопросы продолжают включать бедность населения, бремень внешнего долга и нежелание правительства проводить рыночные реформы. Экономическая статистика в Туркменистане считается государственной тайной, поэтому показатели ВВП и другие цифры могут содержать очень большие погрешности. Экономика страны до сих пор зависит от механизмов централизованного планирования и государственного контроля, хотя правительство предприняло ряд шагов по началу перехода к рыночной экономике. Большая часть рабочей силы занята в сельском хозяйстве, на которое приходится почти половина всех рабочих мест.644 Туркменистан является лидером по экспорту газа в Центральной Азии, а в строительстве необходимой инфраструктуры принимают участие компании из разных стран мира. Газ экспортируется в основном в Россию и Украину. В апреле 2003 года Туркменистан также подписал с Россией долгосрочный договор об экспорте газа, который обеспечивает стабильный рынок для основного валютного экспортного продукта страны. В настоящее время разрабатываются планы строительства трубопроводов на рынки Восточной - 2004-06- Азии. Линии трубопроводов пройдут через территории Афганистана и Пакистана. Нефть является основным источником энергии в регионе. Наряду с Казахстаном, Туркменистан обладает крупнейшими в Центральной Азии запасами нефти, часть которых расположена в Каспийском море. Однако многостороннее разделение дна и морских границ Каспийского моря пока еще не состоялось, поэтому споры между странами, примыкающими к бассейну Каспия, по поводу принадлежности нефтяных месторождений все еще продолжаются. Туркменистан стремился играть лидирующую роль в решении данного вопроса и даже организовал Саммит по проблеме Каспийского моря в апреле 2002 года, однако его работа не привела к принятию каких-либо конкретных решений.
10.2. Обзор миграционной системы 10.2.1. Регулярная миграция После обретения независимости в 1991 году Туркменистан столкнулся с многочисленными трудностями в своей миграционной системе. Для того, чтобы реагировать на изменения миграционной ситуации в регионе, необходимо было создать совершенно новую законодательную и институциональную базу. Существующее законодательство Туркменистана не признает двойного гражданства. Это относится и к гражданам, одновременно имеющим туркменское и российское гражданство. После президентского указа, вышедшего в апреле 2004 года, в котором лицам с двойным гражданством предписывалось в двухмесячный срок принять решение, какое гражданство они предпочитают иметь, одновременное наличие российского и туркменского паспортов стало незаконным. В соответствии с еще одним нормативным актом, владельцы российских паспортов должны были покинуть Туркменистан в течение установленного срока. Тем не менее, по данным официальных лиц, ни один из 100000 человек, на которых распространялось действие данных законов, не сдал свой российский паспорт. В настоящее время передвижение между Туркменистаном и Россией осуществляется в рамках визового режима. a. Правовая база Вопросы въезда в Туркменистан и выезда из страны регулируются в ряде правовых актов. Конституция Туркменистана, принятая 18 мая 1992 года, содержит определенные положения в этой связи;
кроме того, имеется два отдельных закона, определяющих порядок въезда и выезда граждан Туркменистана (июнь 1995 года) и иностранцев (февраль 2003 года). Тесно связан с Законом о въезде и выезде иностранных граждан еще один закон - О правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане, принятый в октябре 1993 года и дополненный в ноябре 1995 года. В настоящее время специальная рабочая группа готовит проект Закона о миграции. В состав группы входят все учреждения, занятые решением вопросов миграции. Конституция Туркменистана является основным законом, который регулирует свободу перемещения иностранцев по территории страны. В статье 8 записано: Иностранные граждане и лица без гражданства имеют все права и свободы граждан Туркменистана, если иное не предусмотрено законом. Туркменистан предоставляет право убежища иностранным гражданам, преследуемым в их странах за политические, национальные или религиозные убеждения. В статье 24 провозглашается, что каждый человек имеет право на свободу передвижения и выбор местожительства в пределах Туркменистана. Ограничения на передвижение по отдельным территориям или касающиеся отдельных лиц могут применяться только в соответствии с законодательством. Статья 17 предусматривает государственные гарантии прав и свобод граждан, а также равенство граждан перед законом, независимо от их национальности, происхождения, имущественного и служебного положения, места проживания, языка, отношения к религии, политических убеждений или партийной принадлежности.
Закон о правовом статусе иностранцев состоит из 5 разделов. В нем определены основные права, свободы и обязанности иностранцев в Туркменистане, а также порядок въезда и выезда из страны. В статье 3 вышеупомянутого закона определяются принципы правового статуса иностранцев в Туркменистане. Положения закона также распространяются на лиц без гражданства, проживающих в Туркменистане. В нем указано, что иностранцы в Туркменистане пользуются такими же правами и свободами, как и граждане Туркменистана, за исключением ограничений, предусмотренных другими нормативными актами Туркменистана. Иностранные граждане в Туркменистане равны перед законом независимо от их происхождения, имущественного и социального статуса, расовой или этнической принадлежности, пола, образования, религии, рода занятий и других обстоятельств. В отношении тех стран, которые практикуют специальные ограничения прав и свобод граждан Туркменистана, Президент Туркменистана может применить аналогичные санкции. Иностранцы в Туркменистане обязаны соблюдать Конституцию и законы Туркменистана, уважать традиции и обычаи народа Туркменистана. Они могут постоянно проживать в Туркменистане при наличии разрешения и вида на жительство, выданного в установленном порядке органами внутренних дел. Иностранцы, проживающие в Туркменистане на законных основаниях, являются временными жителями Туркменистана. Они обязаны зарегистрировать свои международные паспорта или иные документы в установленном порядке и должны покинуть Туркменистан после истечения определенного для них срока пребывания в стране. Особые права иностранцев в Туркменистане изложены в статье 2 вышеупомянутого закона. Они включают право на трудовую деятельность, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и т.п. Иностранцы могут иметь в собственности, наследовать и оставлять в наследство собственность;
могут обладать авторским правом на работы в области науки, литературы и искусства, научных открытий, изобретений, рационализаторских (новаторских) предложений;
на образцы продукции и другое имущество, а также личными неимущественными правами. Иностранцы в Туркменистане наравне с гражданами страны пользуются правом на свободу совести и вероисповедания. Они могут передвигаться по территории Туркменистана и выбирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законодательством Туркменистаном. Ограничения на передвижение и место проживания могут применяться, если это необходимо в интересах национальной безопасности, защиты общественного порядка, здоровья и морали граждан, защиты прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц, проживающих на территории Туркменистана. Они не имеют права избирать и быть избранными в выборные государственные органы, или участвовать в референдумах. Иностранцы не обязаны служить в национальных вооруженных силах Туркменистана. Правительство Туркменистана признает трудовую миграцию, поскольку она приобретает все более серьезное значение в регионе. Именно поэтому, с целью адекватного реагирования на эту растущую проблему, в Туркменистане приняты Правила приглашения иностранных граждан для временного трудоустройства в Туркменистане. Эти правила утверждены Указом Президента Туркменистана № 6135 от 21 февраля 2003 года. В них перечислены условия и порядок выдачи разрешений на работу для временного трудоустройства иностранных граждан в Туркменистане и продления срока их действия. В соответствии с этими правилами, приглашение иностранных граждан на временное трудоустройство в Туркменистане могут оформлять предприятия Туркменистана всех форм собственности, предприятия иностранных государств, работающие на территории Туркменистана, а также их филиалы и представительства. Граждане Туркменистана, использующие наемную рабочую силу в соответствии с действующим законодательством, могут также приглашать на работу иностранцев. При выдаче разрешений на работу, Государственная служба Туркменистана по делам регистрации иностранных граждан должна следовать принципу приоритетного найма граждан Туркменистана на вакантные рабочие места, а также соблюдать соотношение числа туркменских и иностранных сотрудников. Число иностранцев не должно превышать 30% от общего числа сотрудников. Кроме этого, вопросы миграции регулирует еще один нормативный акт, а именно Порядок выдачи разрешения на постоянное проживание в Туркменистане, утвержденный Указом Президента Туркменистана № 5833 от 2002 года. В этом документе определены основания для выдачи и отказа в выдаче разрешения на постоянное жительство в Туркменистане, а также перечислены документы, необходимые для подачи заявления о выдаче вида на жительство. В соответствии со статьей 1, иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на получение вида на жительство в Туркменистане. Заявления на предоставление вида на жительство в Туркменистане должны быть адресованы Президенту Туркменистана через органы внутренних дел в вилайятах (районах) города Ашгабат, или через дипломатические представительства и консульские учреждения Туркменистана за рубежом. Иностранные граждане и лица без гражданства, получившие разрешение на жительство в Туркменистане, могут прибыть на территорию страны без оформления виз. Для предоставления вида на жительство, должено быть выполнено по крайней мере одно из нижеследующих требований: Х Х Х Х Х Является туркменом по национальности;
Находится в браке с гражданином Туркменистана;
Оформил в установленном порядке опекунство или попечение над гражданами Туркменистана;
Инвестировал в экономику Туркменистана не менее 500 000 долларов США;
Обладает высоким уровнем квалификации в различных профессиях, имеет достижения в области науки, культуры, искусства и спорта, которые могут быть использованы в интересах Туркменистана;
Является гражданином страны СНГ или лицом без гражданства, прибывшим из страны СНГ и зарегистрированным в Туркменистане до введения визового режима со странами СНГ.
Х В 1998 году был принят новый Уголовный кодекс. Специалисты в области права из Германии участвовали в консультативном процессе при подготовке проекта в рамках программы ТАСИС. б. Институциональная база После обретения независимости в стране был создан ряд государственных учреждений с целью решения вопросов, связанных с миграцией. Среди этих учреждений: Х Государственная служба Туркменистана по делам регистрации иностранных граждан/Государственная миграционная служба. Указанные структуры созданы совсем недавно;
Министерство внутренних дел Туркменистана;
Государственная пограничная служба Туркменистана;
Министерство иностранных дел Туркменистана;
Служба безопасности Туркменистана;
Министерство юстиции (Адалат);
Туркменский национальный институт демократии и прав человека при Президенте Туркменистана.
Х Х Х Х Х Х Министерство внутренних дел раньше отвечало за регистрацию и все вопросы, связанные с миграцией. Сегодня оно занимается только вопросами, связанными с регистрацией и контролем над внутренней миграцией. Оно также выдает паспорта, разрешения на жительство и документы, подтверждающие статус лица без гражданства. Министерство иностранных дел отвечает за выдачу иностранными государствами по вопросам миграции. виз и связи с Государственная пограничная служба отвечает за контроль и защиту государственных границ, а также за обеспечение контроля над въездом и выездом из страны на пунктах пересечения границы. По оценкам специалистов, Пограничная служба насчитывает 5000 сотрудников. Командование пограничной службой было создано в 1992 году и заменило Среднеазиатский пограничный округ Комитета государственной безопасности (КГБ) СССР. Пограничники в основном патрулируют горные участки границы с Афганистаном и Ираном, протяженность которых составляет 1750 километров;
они считаются наиболее сложными участками границы в стране. Во времена Советского Союза участок советско-иранской границы, совпадающий с сегодняшней ирано-туркменской границей, был одним из наиболее тщательно охраняемых в СССР.645 Государственная служба регистрации иностранцев/Государственная миграционная служба была создана в 2003 году для обработки статистических данных, регистрации иностранцев и решения других вопросов, связанных с внешней миграцией. Государственной миграционной службе переданы все полномочия в связи с внешней миграцией (регистрация иностранцев, въезда и выезда, выезда туркменов за рубеж, определение статуса беженцев, регистрация беженцев, вопросы гражданства беженцев, и т.п.). Кроме того, Служба имеет пять оперативных центров в разных регионах Туркменистана. Институт статистики отвечает за сбор и анализ информации о легальной миграции. До 2003 года Институт был основным учреждением, отвечавшим за сбор информации из Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел, Пограничной службы и МОМ, а также за подготовку ежегодного отчета Миграция в Туркменистане. Отчет предназначен только для внутреннего пользования и не предоставляется всем органам, занимающимся вопросами миграции. Он может быть предоставлен для изучения только по официальной просьбе Министерства иностранных дел. Служба безопасности Туркменистана рассматривает заявления о предоставлении вида на жительство в Туркменистане. Она принимает решения и направляет все материалы, полученные из других органов, со своими выводами Президенту Туркменистана для дальнейшего рассмотрения, а также информирует Министерство внутренних дел и Министерство иностранных дел о проведенной работе. юстиции (Адалат) отвечает за сотрудничество с Министерство международными организациями. Это основной государственный орган, занимающийся толкованием правовых актов и ведением электронной правовой базы данных (создается в настоящее время). Туркменский национальный институт демократии и прав человека при Президенте Туркменистана был создан 23 октября 1996 года по инициативе Президента Туркменистана Сапармурада Ниязова с целью усиления демократических институтов в стране и обществе, обеспечения конституционных прав человека, соблюдения личной свободы, выполнения международных обязательств Туркменистана как государства с постоянным нейтральным статусом, проведения прикладных исследований в сфере прав и свобод человека (Указ Президента Туркменистана от 23 октября 1996 года). Туркменистан и данный институт сотрудничают со специализированными международными организациями, такими как МОМ, ЮНИСЕФ, ПРООН, ОБСЕ, УВКБ ООН, ВОЗ и ЮНФПА (Фонд народонаселения ООН). Кроме того, институт организует и проводит конференции и практические семинары по обеспечению прав человека для всех граждан. Он также проводит активную работу по вопросам миграционной политики, беженцев и прав мигрантов. Институт проводит семинары по вопросам, относящимся к компетенции сотрудников Государственной пограничной службы и Таможенной службы. Он является соавтором Закона о беженцах, а также принимал участие в работе по подготовке закона о создании Миграционной службы.
10.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении.
Как и другие аспекты миграционной политики, Туркменистана находится в стадии разработки.
визовая политика В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение О безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ (Бишкекское соглашение).646 Однако в июле 1999 года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан.647 В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ. В настоящее время Бишкекское соглашение действительно только для граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. В 1999 году после введения визового режима со странами-членами СНГ Туркменистан подписал двусторонние соглашения о поездках граждан с Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдовой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Республикой Узбекистан и Украиной.648 Эти соглашения определяют правила въезда и выезда иностранцев в Туркменистан и из него;
транзита иностранцев;
регистрации иностранцев по месту временного пребывания;
поездок иностранцев по территории Туркменистана и выбора ими места жительства;
ответственность за нарушение этих правил, сокращение времени пребывания иностранцев на территории Туркменистана и их высылку из страны. С 1999 года все граждане СНГ должны получать визу для въезда в Туркменистан. Это не распространяется на владельцев дипломатических и служебных паспортов. Со своей стороны, туркменские граждане, за исключением владельцев дипломатических и служебных паспортов, должны получить визу для въезда в остальные страны СНГ. В ноябре 2004 года Туркменистан и Узбекистан подписали соглашение о новых правилах передвижения своих граждан между этими двумя странами, включая упрощенный порядок передвижения для жителей пограничных регионов. Это межправительственное соглашение основано на Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи, подписанном в январе 1996 года. 649 Иностранцы должны получить въездную визу в дипломатическом представительстве или консульстве Туркменистана за границей на основании письменного приглашения туркменской организации или частного лица. Заявление должно быть одобрено Министерством иностранных дел на основании решения управления по визовому контролю при президенте республики. Въездная виза может быть также выдана в пограничном иммиграционном пункте, например, в международном аэропорту Ашгабат или на любом из семи международных пунктов пересечения границы.
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года Там же. Противодействие торговле людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, Отчет МОМ, ноябрь 2003 г., стр. 217 647 648 Иностранные граждане и лица без гражданства регистрируются после прибытия. Структурой, ответственной за регистрацию, является отделение контроля за въездом и выездом при Отделе регистрации иностранных граждан Государственной службы Туркменистана, расположенное на государственных границах Туркменистана. Иностранцы должны заполнить обе части иммиграционной карты. Одна ее часть передается в отделение контроля за въездом и выездом после прибытия в страну, а другая - во время выезда из Туркменистана.650 Выезд из страны регистрируется календарным штемпелеванием в паспорте. Требования относительно получения виз вводились и отменялись несколько раз. В ответ на критику в связи с ограничением свободы передвижения Президент Туркмении Ниязов заявлял, что эти меры являются временными и направлены на ограничение въезда потенциальных террористов, особенно после покушения на него в ноябре 2002 года. Несмотря на отмену въездных виз в январе 2002 года, они снова были введены в марте 2003 года.651 Согласно Указу Президента лицо, пересекающее государственную границу Туркменистана, должно иметь в своем паспорте разрешение на выезд, а также въездную визу страны, в которую он собирается въехать. Только для владельцев дипломатических и служебных паспортов наличие выездной визы не обязательно.652 В январе 2004 года правительство под международным давлением со стороны дипломатического корпуса, ОБСЕ и ООН отменило требование о получении выездной визы. Отмена визового выездного режима дает возможность большинству граждан выезжать за границу, однако правительство утвердило черный список лиц, которым выезд запрещен. 653 a. Правовая база Правовую базу визовой политики составляют Закон Туркменистана о правовом статусе иностранцев в Туркменистане и Положения о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Туркменистана, утвержденные Президентом в Указе № 6135 от 21 февраля 2003 года. Данный закон и положения составляют основные элементы системы, регулирующей въезд и выезд из Туркменистана. Закон о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Туркменистана был принят 8 октября 1993 года, а 24 ноября 1995 года в него были внесены поправки. В этом законе рассматриваются наиболее важные аспекты, касающиеся правового статуса иностранцев, въезжающих в страну или временно проживающих на ее территории. В нем указано, что для въезда в Туркменистан у иностранцев должен иметься в наличии действительный заграничный паспорт и разрешение, выданное компетентными органами. В нем также содержатся условия, при которых во въезде может быть отказано. Те же самые положения распространяются и на выезд.
650 651 652 Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года В законе предусмотрены следующие случаи, в которых иностранцу при необходимости может быть отказано в выдаче въездной визы: Х В интересах национальной безопасности или защиты общественного порядка;
Если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц;
Если во время предыдущего пребывания в Туркменистане было установлено, что он/она нарушили закон о правовом статусе иностранцев в Туркменистане, таможенные законы и законы о хождении иностранной валюты, а также, если он/она принимали участие в пропагандистской деятельности, противоречащей интересам Туркменистана;
В случае, когда при подаче заявления о разрешении на въезд он/она подали ложную информацию о себе или не предоставили необходимых документов;
По другим причинам, установленным туркменским законодательством.
Х Х Х Х Иностранцу не разрешается выехать из Туркменистана (т. е. не может быть выдана выездная виза) при следующих условиях: Х Х Х Если имеются основания для возбуждения против него/нее уголовного дела - до завершения рассмотрения дела;
Если он/она признаны виновными в совершении преступления - до тех пор, пока преступник не отбудет срок наказания или не будет отменен приговор;
Если его/ее выезд из страны противоречит интересам национальной безопасности - до тех пор, пока обстоятельства, препятствующие выезду, не прекратят существование;
Если существуют другие обстоятельства, предусмотренные законодательством Туркменистана, которые препятствуют его/ее выезду из страны. б. Институциональная база Ответственность за контроль над осуществлением вышеперечисленных положений разделена между Государственной службой регистрации иностранцев, Государственной пограничной службой и Министерством иностранных дел в сотрудничестве с Министерством внутренних дел и национальной безопасности и Министерством юстиции. Министерство иностранных дел отвечает за выдачу въездных виз за границей и по прибытии. Процедура начинается с подачи туркменским гражданином (или туркменской организацией) приглашения для иностранца в Консульский отдел МИДа в Ашгабате. МИД рассматривает это заявление и в случае принятия положительного решения выдает разрешение приглашающей стороне. Последняя посылает утвержденное письмо приглашаемому лицу за Х границу. Затем это лицо подает утвержденное письмо либо в визовый отдел за границей, либо в визовый отдел на границе по прибытии в Туркменистан. Решения относительно выдачи виз принимаются после консультации с МИДом, который направляет все документы в Комитет контроля за регистрацией приглашений. Этот комитет решает, выдать ли разрешение на въезд в Туркменистан или отказать в его выдаче. Закон о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане определяет условия, при которых лицу может быть отказано или разрешено въезжать в Туркменистан. Комитет контроля за регистрацией приглашений сообщает Государственной службе Туркменистана по регистрации иностранцев о своем решении для того, чтобы эта информации была зарегистрирована в специальной базе данных.654 Существует несколько категорий туркменских виз, в зависимости от цели и количества въездов (одно-, двух-, трех-, пяти- или многоразовые визы.)655. Сюда относятся: Х Дипломатические визы, которые выдаются владельцам дипломатических паспортов, членам миссий, сотрудникам консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных в Туркменистане, а также членам их семей;
Официальные визы, которые выдаются иностранным гражданам, приезжающим в Туркменистан по официальным делам для решения вопросов с министерствами и ведомствами или другими правительственными организациями и учреждениями, представителям иностранных государственных организаций или учреждений, сотрудникам средств массовой информации, представителям международных организаций, а также членам их семей и членам экипажей иностранных самолетов или судов;
Бизнес-визы, которые выдаются представителям, специалистам и сотрудникам иностранных фирм, организаций или учреждений и коммерческих предприятий, работающих в Туркменистане, а также гражданам иностранных государств, работающим в образовательных учреждениях Туркменистана, и членам их семей;
Студенческие (въездные и выездные) визы, которые выдаются иностранным гражданам, обучающимся в высших учебных заведениях Туркменистана, для их поездок домой и возвращения в Туркменистан в течение срока действия визы;
Частные визы, которые выдаются иностранным гражданам, прибывающим в Туркменистан по приглашению частных лиц, являющихся гражданами Туркменистана;
Туристические визы;
Х Х Х Х Х 654 Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года. Х Транзитные визы, которые выдаются иностранным гражданам для пересечения территории Туркменистана при условии наличия визы в третью страну и проездных документов до конечного пункта назначения;
Визы для лечения, которые выдаются иностранным гражданам, прибывающим в Туркменистан для прохождения лечения, а также сопровождающим их лицам;
Водительские визы, которые выдаются иностранным гражданам, которые являются водителями, выполняющими международные перевозки через территорию Туркменистана.
Х Х 10.2.3. Управление границей Туркменистан граничит с Каспийским морем на западе, расположен между Ираном и Афганистаном на юге, и между Казахстаном и Узбекистаном на севере. Общая протяженность границ составляет 3736 км (с Афганистаном 744 км, Ираном - 992 км, Казахстаном - 379 км, Узбекистаном - 1621 км и по Каспийскому морю - 1768 км). Нейтральный статус Туркменистана, признанный Организацией Объединенных Наций 12 декабря 1995 года, имеет большое значение для развития миграционной ситуации в регионе, особенно с учетом внутренних конфликтов. Во времена Советского Союза границы с Афганистаном и Ираном были внешними границами, и были соответствующим образом оснащены для выполнения этой функции, однако остальные границы являлись внутренними границами СССР. В связи с этим Туркменистан так же, как и другие страны СНГ, осуществляет процесс делимитации и демаркации своих границ после распада Советского Союза. Делимитация границ с Казахстаном была завершена после подписания в Астане 5 июля 2001 года Соглашения о делимитации и демаркации границ. Данное соглашение заложило основу для усиления пограничного контроля между двумя странами.656 Кроме того, представители правительства добиваются того, чтобы между Туркменистаном и его соседями больше не возникали споры о границах. Защита границы осуществляется на основе взаимопонимания. С целью дальнейшего расширения сотрудничества между соседними государствами были упрощены процедуры пограничного контроля между Туркменистаном, Таджикистаном и Узбекистаном. Поскольку перед этими странами стоят схожие проблемы, совместные мероприятия стали необходимым шагом и неотъемлемым компонентом комплексной национальной миграционной политики этих стран. Отчет организации Human Rights Watch за 2003 год содержит информацию о том, что поездки в Туркменистан и из Туркменистана до сих пор крайне ограничены, так же, как и свобода передвижения внутри страны. Правительство ввело плату в размере 6 долларов США для туркменских граждан, желающих пересечь границы Узбекистана и Ирана, что по местным стандартам является непомерно высокой платой. 656 a. Правовая база Закон о государственной границе устанавливает принципы функционирования системы пограничного контроля и определяет Государственную пограничную службу как полномочный орган, которому вверена задача охраны границ (сухопутных, морских и воздушных) и проверки лиц, въезжающих в страну и выезжающих из нее, на пунктах пограничного контроля. Официальные представители министерства утверждают, что туркменские границы надежно защищены, подтверждением чему служит отсутствие нелегальной миграции, которая до сих пор представляет собой проблему в Таджикистане и Узбекистане.658 Поскольку правительство Туркменистана не рассматривает миграцию вообще, и нелегальную миграцию в частности как неизбежную проблему, законодательство, регулирующее вопросы управления границами, развито в стране недостаточно хорошо. б. Институциональная база Вопросы пограничного контроля и управления границами относятся к ведению следующих органов: Х Х Х Государственная пограничная служба;
Государственная таможенная служба;
Государственная служба регистрации иностранных граждан.
С 2005 года вопросами пограничного контроля и управления границами занимаются исключительно туркменские органы власти. Предыдущее российско-туркменское соглашение о совместном пограничном контроле больше не действует. Государственная пограничная служба Туркменистана является основной структурой, в задачи которой входит защита границы (включая защиту зеленой границы). Одной из ее задач является борьба с контрабандой наркотиков и оружия.659 Сотрудники Пограничной службы проходят обучение в некоторых европейских странах, таких как Германия, Швеция и Турция.
10.2.4. Нерегулярная миграция Как отмечалось выше, туркменские власти утверждают, что нерегулярная миграция не представляет собой особой угрозы для страны. Именно поэтому соответствующая законодательная и институциональная база разработаны недостаточно хорошо. На практике наблюдатели описывают только отдельные эпизоды, связанные с нелегальной миграцией, когда, например, граждане Шри-Ланки или Индии пытались пересечь границу на пути в Западную Европу.
Встреча в Государственном комитете Туркменистана по регистрации иностранцев / Государственной миграционной службе, 1 февраля 2005 г Миссия МЦРМП в Туркменистане Тем не менее, Южная Азия и Китай представляют собой традиционный регион происхождения нелегальных мигрантов, которые часто путешествуют из этих стран через Бангкок, СНГ (особенно Россию) и Стамбул в Западную Европу и Северную Америку. Учитывая текущие и планируемые маршруты авиалиний Туркменистана, а также транзитные возможности аэропорта Ашгабат, потенциал нелегальной миграции через Ашгабат представляется значительным. Практическое отсутствие нелегальной миграции через Туркменистан на настоящий момент может объясняться его репутацией страны с жестким режимом въезда и пребывания, а также общей неосведомленностью о маршруте. По данным Института статистики, хотя проблемы внешней нерегулярной миграции в Туркменистане не существует, могут иметь место проблемы с внутренней нерегулярной миграцией. Внутренняя миграция по-прежнему контролируется при помощи старой советской системы регистрации по месту работы и жительства, именуемой пропиской. Прописка представляет собой разрешение, выдаваемое властями и регистрирующее местожительство предъявителя. Ее применение является наследием режима внутренних паспортов, применявшегося еще царским правительством для контроля передвижений населения по территории империи, в особенности, для управления процессом урбанизации в конце 19-го столетия. Прописка была официально отменена в момент распада Советского Союза в 1991 году. Некоторые государства бывшего СССР продолжают использовать прописку или иную форму официального разрешения на регистрацию места жительства лица, в их числе - Беларусь, Российская Федерация и Кыргызстан. Армения, Казахстан, Туркменистан и Украина отменили требование о получении разрешения, но по-прежнему требуют регистрации места проживания 660. a. Правовая база В соответствии с Уголовным кодексом Туркменистана (12 июня 1997 года), незаконное пересечение государственной границы без соответствующих документов и разрешения наказуемо исправительными работами или тюремным заключением сроком до двух лет. Повторное совершение этого преступления или совершение его группой лиц в сговоре или же организованной группой с применением или угрозой применения насилия наказуемо тюремным заключением на срок до пяти лет. б. Институциональная база Поскольку туркменские власти утверждают, что нерегулярная миграция не представляет собой проблемы для страны, не существует и институциональной базы, направленной на решение этой проблемы. Между отсутствием нерегулярной миграции и отсутствием институциональной базы, по-видимому, существует взаимосвязь.
10.2.5. Убежище 10 июля 1997 году Туркменистан присоединился к Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года. В 1997 году Туркменистан также принял национальный Закон о беженцах. Недавно произошли новые позитивные изменения в плане сотрудничества туркменского правительства с международными организациями. Кроме того, в Отчете по правам человека Государственного Департамента США за 2004 год отмечается, что правительство создало систему предоставления защиты беженцам. На практике, правительство предоставило определенную защиту против насильственного возвращения, т.е. возвращения лиц в страну, где существует опасность подвергнуться преследованию. Это, однако, вступает в противоречие с фактом депортации беженцев из числа этнических узбеков в Узбекистан в 2003 году. Правительство предоставило статус беженца или убежище некоторым этническим туркменам из Афганистана и позволило некоторым таджикским беженцам и мигрантам остаться в стране661. УВКБ ООН предоставляет наиболее обширные данные о беженцах и лицах, ищущих убежище в Туркменистане. Учитывая имеющиеся недостатки в системе предоставления защиты беженцам, еще предстоит проделать определенную работу по согласованию законодательного и институционального подходов. По данным УВКБ ООН, общее число беженцев в Туркменистане на конец 2003 г. составило662 примерно 13500 человек. Постоянное, хотя и все более интенсивное, снижение числа беженцев с 1994 года (за исключением 1999 года) представляет собой заметную тенденцию. Это изменение объясняется прекращением гражданских войн, имевших место в регионе в начале 1990-х годов. Большинство лиц, ищущих убежище и беженцев в Туркменистане составляют выходцы из Таджикистана и Афганистана. Имеется примерно 12000 таджикских беженцев (этнических туркмен), большая часть которых покинула Таджикистан в период гражданской войны 1992-1997 гг. Афганские беженцы туркменского происхождения составляют примерно 1 200 человек. Эти люди переехали в Туркменистан из Ирана в 1994 году по официальному приглашению Президента Туркменистана. Эти беженцы покинули свою страну происхождения во время советской оккупации Афганистана. Большинство из них получили вид на жительство как лица без гражданства в 1999 году и проживают в сельских районах663. Беженцы в сельских районах преимущественно проживают в провинциях Лебап, Мары и Ахал. Большинство этих беженцев получило землю для возделывания и возможность построить или купить дома. Их дети посещают туркменские школы664. Кроме того, имеется небольшое число (около 500 человек) лиц, ищущих убежище и беженцев из Российской Федерации (Чечня), этнических азербайджанцев из Нагорного Карабаха и этнических армян - беженцев из Азербайджана. Этим беженцам были выданы удостоверения УВКБ ООН, 661 662 663 Статистический ежегодник УВКБ ООН за 2003 г. Там же.
которые продлеваются каждые три месяца. Каждое удостоверение беженца должно быть зарегистрировано в местных паспортных столах по месту проживания беженцев. Беженцы, проживающие в городах и не имеющие возможности обеспечить себя материально, имеют право на получение материальной помощи со стороны УВКБ ООН. В настоящее время около 300 беженцев по мандату УВКБ ООН получают соответствующие пособия 665. Имеется также примерно 90 политических беженцев из Ирана, приехавших в 1983 г. и получивших статус политэмигранта от советских органов власти. УВКБ ООН и правительство Туркменистана завершили проведение первой в истории регистрации всех беженцев в Туркменистане. Указанное мероприятие началось в октябре 2004 года и завершилось в конце февраля 2005 года. Было зарегистрировано примерно 11 тысяч этнических туркмен, прибывших из Таджикистана и более 500 этнических туркмен из Афганистана. С начала международной военной операции в Афганистане правительство Туркменистана согласилось расширить сотрудничество с УВКБ ООН, Международной организацией миграции (МОМ) и другими международными агентствами по оказанию помощи в целях предоставления помощи беженцам из Афганистана. Правительство также сыграло важную роль в содействии организации международной гуманитарной помощи беженцам, оставшимся в Афганистане666. По результатам регистрации будут проведены переговоры с правительствами стран Центральной Азии по поиску возможностей долгосрочного решения для зарегистрированных беженцев. Это является важным шагом к решению проблемы беженцев, возникшей вследствие конфликтов в соседних Афганистане и Таджикистане. Большинство этнических туркмен прибыло в Туркменистан из Таджикистана в период с 1992 по 1997 гг. спасаясь от гражданской войны, которая разгорелась вследствие развала Советского Союза. Некоторое число этнических туркмен прибыло ранее из Афганистана и получило разрешение на проживание в Туркменистане в 1994 году667. В отличие от них, этнические туркмены - беженцы, прибывшие в страну из Таджикистана в связи с гражданской войной, находятся в особенно тяжелом положении. Целые деревни населены этими беженцами, которые с одной стороны не планируют возвращаться домой в страны происхождения, а с другой стороны - не получают никакой помощи в получении туркменского гражданства. По данным базирующейся в США гуманитарной организации Refugees International (RI), в Туркменистане проживает примерно 14000 таджикских беженцев. Некоторые из них отвечают требованиям, предъявляемым в связи с предоставлением гражданства, поскольку они прожили в стране более 7 лет. Тем не менее, пока нет никаких признаков того, что правительство намерено осуществить натурализацию668.
665 666 667 там же. a. Правовая база Как и в случае с большинством других нормативных актов в области миграции, основные положения, связанные с беженцами и убежищем можно найти в Конституции Туркменистана. Кроме того, 7 июля 1997 года был принят Закон Туркменистана о беженцах. Статья 8 Конституции гласит: Туркменистан предоставляет право на убежище иностранным гражданам, преследуемым в их странах за их политические, национальные и религиозные убеждения. Помимо этого, 2 марта 1998 года Туркменистан присоединился к Конвенции 1951 года о статусе беженца и Протоколу к ней. Закон о беженцах определяет порядок и условия признания лиц беженцами, их правовой статус и устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии прав и защиты беженцев. Он определяет беженца на основании общепринятого определения, содержащегося в Конвенции 1951 года, и подтверждает принцип отказа от насильственного возвращения и принцип единства семьи. Решение о предоставлении статуса должно быть принято в течение трех месяцев с момента подачи заявления. В случае отказа заявитель может обжаловать решение в течение одного месяца. Решение о лишении статуса беженца сообщается лицу в письменной форме в течение десяти дней с указанием мотивов принятия решения и процедуры обжалования его. Вышеупомянутый Закон о беженцах содержит четыре раздела. Он определяет понятие беженца, содержит ссылки на существующее законодательство по беженцам и определяет права и обязанности беженцев и лиц, находящихся в процессе подачи заявления на получение статуса беженца. Закон также описывает процедуру подачи прошения на получение такого статуса и последствия получения отказа на прошения. Хотя Закон не содержит какихлибо положений, касающихся гуманитарного статуса беженца, в 2004 году Туркменское правительство предоставило временную защиту лицам, которые могут не подпадать под определение беженца на основании Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года669. Статья 1 закона о беженцев определяет термин беженец в туркменском законодательстве как лицо, которое ввиду обоснованного страха стать жертвой преследования по признаку расовой, религиозной, национальной принадлежности, членства или принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений прибыло в Туркменистан и не может получить защиту своей страны или не желает воспользоваться такой защитой ввиду подобного страха, или же не имеет определенного гражданства и находится за пределами страны проживания в силу подобных обстоятельств. Беженец не может нести ответственности за незаконный въезд или пребывание на территории Туркменистана, если он или она немедленно и по своей собственной инициативе связался с представителями властей по прибытии из страны, где его или ее жизнь подвергалась угрозе. Это правило предусмотрено Статьей 1 Закона о беженцах. Для того чтобы получить статус беженца в Туркменистане, необходимо подать письменное заявление в Государственный граждан.
комитет Туркменистана по регистрации иностранных После регистрации заявления на получение статуса беженца заявитель и члены его семьи получают ряд прав, включая право на бесплатные услуги переводчика в связи с вопросами предоставления статуса беженца, получение временного удостоверения, подтверждающего факт подачи заявления на получение статуса беженца, временное жилье, медицинскую помощь и социальное пособие, временное трудоустройство или учебу. Искатели убежища обязаны помимо всего прочего найти временное место проживания и в течение трех дней зарегистрироваться в территориальном органе внутренних дел. Процедура рассмотрения заявлений на получение статуса беженца занимает три месяца. Статус беженца не предоставляется лицу, в отношении которого существуют доказательства в совершении им военных преступлений и преступлений против человечности;
или же совершении тяжкого преступления неполитического характера за пределами Туркменистана до того, как данное лицо было допущено на территорию Туркменистана как беженец;
или же данное лицо виновно в действиях, противоречащих целям и задачам ООН. Кроме того, лицо не имеет права на получение статуса беженца в Туркменистане, если компетентные органы страны проживания соблюдают и гарантируют права и обязанности, связанные с гражданством данного государства;
или если он или она, перед прибытием в Туркменистан, находился в стране, в которой он или она мог быть признан беженцем. Лицо может утратить статус беженца, если он или она: Х Х Х Х Х Х Добровольно воспользовались вновь защитой страны происхождения;
Будучи лишенными гражданства, вновь добровольно получили его;
Получили новое гражданство или воспользовались защитой другого государства;
Добровольно вернулись в страну, которую покинули или за пределами которой находились ввиду страха преследования;
Не могут более отказываться от защиты страны происхождения;
Обстоятельства, на основании которых им был предоставлен статус беженца, более не существуют.
Кроме того, лицо может быть лишено статуса беженца, если он или она: Х Х Получили статус беженца на основании заведомо ложной информации или фальшивых документов;
Приняли участие в деятельности, которую имеются веские основания считать представляющей угрозу для государственной безопасности или общественного порядка в Туркменистане;
Х Приняли участие в деятельности, противоречащей целям и принципам ООН.
Лицо, получившее статус беженца, должно соблюдать Конституцию Туркменистана, законы и нормативные акты Туркменистана, а также выполнять законные требования государственных органов и должностных лиц. Лица, получившие статус беженца, имеют те же права и свободы, что и граждане Туркменистана за некоторыми исключениями, предусмотренными законом. Лицо, получившее статус беженца, имеет право: Х Х Х Х Х Х Х Х Х Выбора места жительства из предоставленного перечня населенных пунктов;
Выбора места жительства для своих родственников с их согласия;
Работы, занятия бизнесом, и приобретения недвижимости;
Получения образования;
Свободного доступа к отправлению религиозных обрядов;
Получения информации о родственниках, проживающих в его стране и имуществе, оставленном там;
Перевоза имущества, привезенного на территорию Туркменистана, а также приобретенного там имущества в другую страну проживания;
Добровольного возвращения в страну прежнего проживания или переезда в любую третью страну;
Судебной защиты. б. Институциональная база Закон о беженцах предусматривает создание лоргана, уполномоченного Кабинетом министров, ответственного за рассмотрение заявлений и принятие окончательного решения. Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан была создана в марте 2003 года и, помимо всего прочего, была уполномочена принимать и определять статус беженца, регистрировать беженцев и вынужденных мигрантов на территории Туркменистана, и обеспечивать их добровольную репатриацию. Однако это ведомство до сих пор не имеет операционных возможностей, необходимых для решения проблем беженцев, и УВКБ ООН продолжает осуществлять процедуры определения статуса, регистрации и мониторинга положения беженцев. Во время посещения Министерства иностранных дел Туркменистана ответственные лица подчеркнули, что беженцы, пребывающие на территории Туркменистана с начала 1990-х годов, пользуются теми же правами и привилегиями, что и граждане Туркменистана.
Некоторые беженцы вернулись в свои страны происхождения. Их возвращение было организовано при помощи туркменского правительства. При содействии властей в США, Голландии и Канаде еще одна группа беженцев была направлена в эти страны для постоянного проживания. Сто сорок беженцев, в основном афганцев и азербайджанцев, в ближайшем будущем планируется переселить в Канаду, по данным представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в Ашгабате670. Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан/ Государственная миграционная служба представляет собой новое ведомство, созданное два года назад. Это единая, непосредственно подчиненная Кабинету министров структура. Сотрудники Службы работают на пунктах пограничного контроля и на внутренней территории Туркменистана. Положение об этой государственной службе, утвержденное Указом Президента № 6133 от 21 февраля 2003 года гласит, что Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан является учреждением правительства Туркменистана, обеспечивающим выполнение государственной политики Туркменистана в области миграции, регулирующим въезд, выезд и пребывание иностранных граждан в Туркменистане. Основные задачи Службы включают: Х Х Х Х Х Х Выдачу виз на въезд / выезд;
Паспортный контроль на пограничных пунктах;
Мониторинг трудовой миграции;
(защита национального рынка труда);
Контроль за миграционным процессом;
Предотвращение нелегальной миграции;
Принятие решений о выдаче разрешений на жительство;
регистрация лиц, получивших разрешение на жительство на основании оформленных документов, выдача соответствующих документов;
Вопросы гражданства (оформление документов возобновлении, утрате гражданства Туркменистана);
Вопросы, связанные с беженцами;
Сотрудничество с международными организациями (МОМ, УВКБ ООН);
Координация деятельности государственных организаций в сфере миграционных процессов. и международных о предоставлении, Х Х Х Х До того, как была создана вышеупомянутая служба, различные задачи выполнялись различными государственными учреждениями. Создание Комитета по регистрации иностранных граждан привело к объединению полномочий в рамках одного ведомства.
10.2.6. Торговля людьми Туркменским властям не известно о существовании проблемы торговли людьми (включая женщин) в стране. Тем не менее, предпринимается ряд профилактических мер. Двухдневная конференция по защите прав женщин и детей, организованная Международной организацией миграции (МОМ), Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) и Министерством юстиции Туркменистана, прошла в Ашгабате 24 апреля 2004 года. Целью конференции было обеспечение форума для обмена международным опытом, передовой практикой и выработки рекомендаций для будущих инициатив, направленных на защиту прав женщин и детей, и, прежде всего, на предотвращение и борьбу с торговлей людьми в случае появления этого явления672. 27 марта 2004 года. в Ашгабате прошел круглый стол на тему Борьба с торговлей людьми: предотвращение и кампания по информированию общественности, организованный представительством МОМ в Туркменистане. Это событие может служить примером интереса, проявляемого в Туркменистане, к получению информации и знаний о том, какие меры необходимо предпринимать для предотвращения и борьбы против торговли людьми673. a. Правовая база Туркменистан не является участником Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и двух Протоколов к ней, касающихся торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов. Отсутствует и специальное законодательство о торговле людьми, хотя некоторые положения и могут быть найдены в различных законах. Уголовный кодекс (12 июня 1997 года) содержит положения о занятии проституцией, организации публичных домов и т.д. Однако нет ни одного специального положения, квалифицирующего торговлю людьми как преступление. В следующем перечне содержатся соответствующие статьи Уголовного кодекса: Х Х Х Х Статья 7. Применимость Уголовного кодекса к лицам, совершившим преступления на территории Туркменистана;
Статья 8. Применимость Уголовного кодекса к лицам, совершившим преступления за пределами Туркменистана;
Статья 9. Экстрадиция правонарушителей;
Статья 34. Совершение преступлений группой лиц организованной группой или криминальным сообществом;
в сговоре, 672 Интернет-сайт МОМ от 26.04.2005 Х Х Статья 127. Похищение женщины с целью заключения брака;
Статья 139. Занятие проституцией674. б. Институциональная база Ряд министерств принимает участие в мерах по предотвращению торговли людьми. При этом не существует национального координационного комитета. Перечень наделенных соответствующей компетенцией ведомств включает Государственный комитет Туркменистана по регистрации иностранных граждан, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел Туркменистана, Министерство национальной безопасности Туркменистана, Государственную пограничную службу Туркменистана и Министерство экономики и финансов Туркменистана.
10.2.7. Возврат Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежище, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе - и преодолением изначальных причин эмиграции. Многосторонние договоры между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства действуют с 1993 года. Поиск долгосрочного решения проблемы беженцев является одним из приоритетов в работе УВКБ ООН в Туркменистане. Добровольная репатриация представляет собой наиболее предпочтительный метод решения проблемы. С момента открытия представительства в Туркменистане УВКБ ООН оказало помощь более чем 6-ти тысячам таджикских и афганских беженцев в возвращении домой. В 1998 и 1999 гг. УВКБ ООН провело серию программ по организованной репатриации таджикских беженцев в сотрудничестве с Международной организацией миграции (МОМ), и Национальным Обществом Красного Полумесяца (НОКП). Позднее УВКБ ООН продолжило заниматься репатриацией, но на индивидуальной основе. 2002 год стал пиковым с точки зрения масштабов репатриации в Туркменистане в Противодействие торговле людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, Отчет МОМ, ноябрь 2003 г., стр. 206- связи с добровольной репатриацией части афганских беженцев. Однако в связи с ухудшением ситуации в сфере безопасности этот процесс в настоящий момент замедлился. Процедура высылки может быть осуществлена сразу же после установления контакта с дипломатическими представителями страны происхождения. Это происходит в том случае, если гражданство и личность иностранца известны, и посольство страны находится на территории Туркменистана. В противном случае власти пытаются установить личность мигранта. a. Правовая база Законодательная база в отношении возврата довольно обширна. Выезд иностранцев с территории Туркменистана и ответственность за нарушение правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане регулируются несколькими нормативными актами. Раздел IV Закона Туркменистана от 8 октября 1993 года (с последними поправками 1995 г.) о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане регулирует принципы правовой ответственности иностранцев за нарушение правил пребывания в Туркменистане и транзита через территорию Туркменистана и правила депортации. Указ № 6135 от 21 февраля 2003 года. Президента Туркменистана направлен на совершенствование процедуры въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане. Кроме того, Кодекс административных правонарушений Туркменистана от 17 декабря 1984 года и Уголовный кодекс Туркменистана от 12 июня 1997 года содержат положения о формах нарушения иностранцами правил пребывания в Туркменистане. Они, в частности, включают: Х Х Х Х Х Проживание в Туркменистане без соответствующих документов или с недействительными документами;
Несоблюдение установленной процедуры регистрации или оформления разрешения на жительство;
Перемещение и выбор места жительства;
Невыезд по истечении срока пребывания;
Несоблюдение правил транзита по территории Туркменистана.
В связи с нарушением вышеперечисленных правил иностранцы могут быть подвергнуты административным мерам, включая депортацию из Туркменистана, а также ограничению на въезд в Туркменистан сроком на один год с момента нарушения. Серьезные нарушения иностранцами правил пребывания и транзитного перемещения в Туркменистане являются предметом уголовной ответственности. Статья 31 Уголовного кодекса предусматривает депортацию иностранца из Туркменистана на следующих основаниях: Х Если его/ее действия противоречат интересам национальной безопасности или защиты общественного порядка;
Х Х Если это необходимо для защиты здоровья и морали населения, прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц;
Если он/она грубо нарушил закон о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане или другие законы Туркменистана.
Иностранец обязан покинуть Туркменистан в течение срока, указанного в решении. Лица, не покинувшие страну в подобных случаях, подвергаются, по санкции прокурора, задержанию и принудительной депортации. Содержание под стражей допускается на срок, необходимый для осуществления депортации. Расходы на высылку должен нести иностранец, подвергаемый высылке, или принимающая организация или лица, пригласившие иностранца в Туркменистан675. В случае, если иностранные граждане и лица без гражданства считают, что их права были нарушены принятием постановления о депортации, они имеют право обратиться в суд на основании Закона Туркменистана от 6 февраля 1998 года об обжаловании в суде постановлений государственных органов, общественных объединений, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих конституционные права и свободы граждан. В целях повышения ответственности за нарушение порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане Президент постановил, что: Х Нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства принятых постановлений, а также других правовых актов, регулирующих порядок въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане влечет за собой либо наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат, либо депортацию с территории Туркменистана с последующим ограничением въезда в Туркменистан на период до 5 лет;
Нарушение должностными лицами предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, принимающих иностранных граждан и лиц без гражданства в Туркменистане, установленного порядка их регистрации, оформления виз и их продления, оформления документов на пребывание, проездных документов, документов на изменение места проживания в Туркменистане влечет наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат;
Несвоевременная регистрация иностранцев, приглашенных по личным делам, или непринятие мер для выезда иностранцев из Туркменистана по истечении срока их пребывания, или предоставление жилья, транспортных средств или других услуг в нарушение установленных правил влечет наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат.
Х Х Статья 39 - Положения о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане, № 6135, 21 февраля 2003 г.
б. Институциональная база Государственная миграционная служба, также отвечает за сокращение срока пребывания в Туркменистане и высылку иностранных граждан из Туркменистана. Никаких других органов, имеющих полномочия в этой области, в стране пока создано не было.
10.2.8. Реадмиссия С начала 1990-х годов в Европе была создана широкая сеть договоров о реадмиссии. Как показывает опыт новых стран - членов Европейского Союза, создание такой системы можно рассматривать как важный компонент последовательной политики снижения притока нерегулярных мигрантов. Страны СНГ, однако, остались за пределами такой системы, и лишь незначительное количество договоров о реадмиссии действует между ними, а также между ними и другими европейскими странами. В своей основе, договор о реадмиссии предусматривает, что договаривающиеся стороны должны принимать обратно своих граждан, незаконно въехавших или оставшихся на территории другой стороны, это обязательство может также распространяться на лиц без гражданства и граждан третьих стран. Следует принять во внимание, что заключение договоров о реадмиссии открывает возможность для взаимовыгодного обмена, - подписание договоров о реадмиссии может быть увязано со снятием визовых обязательств, что также может представлять интерес для государства, осуществляющего реадмиссию. На встрече Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что партнерские отношения со странами происхождения и транзита будут ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. На встрече Европейского Совета в Севилье в июне 2002 года было решено, что всякий договор о сотрудничестве, ассоциации или эквивалентное ему соглашение, который Европейский Союз или Европейская Комиссия заключает с любой страной, должен содержать положение о совместном управлении миграционными потоками и об обязательной реадмиссии в случае нелегальной миграции676. Фактическое выполнение заключенных договоров о реадмиссии также должно быть обеспечено путем разработки рабочих процедур, назначения координаторов на уровне национальных администраций и других мер. 14 мая 2001 года Туркменистан и Украина подписали договор о реадмиссии. Представители правительства подчеркивают, что Туркменистан не имеет проблем с возвратом нелегальных мигрантов в страны их происхождения. Поэтому заключение договоров о реадмиссии не является приоритетом для правительства Туркменистана.
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 22 июня 2002 г.
11. УКРАИНА 11.1. Общая информация Столица Площадь Население Языки Президент Премьер-министр Форма правления Этнические группы Основные религии Валюта ВВП Киев Всего - 603 700 кв.км (вода - 2 782 кв. км, суша - 603 700 кв.км) 48 055 439 человек (на июль 2003 г.) Украинский, русский, румынский, польский, венгерский Виктор А. Ющенко (с 23 января 2005 г.) И.о. премьер-министра Юрий Ехануров (с 8 сентября 2005 г.) Республика Украинцы - 77,8%, русские - 17,3%, белорусы - 0,6%, молдаване - 0,5%, крымские татары - 0,5%, болгары - 0,4%, венгры - 0,3%, румыны - 0,3%, поляки - 0,3%, евреи - 0,2%, другие - 1,8% (2001 г.) Украинская православная церковь, Украинская автокефальная православная церковь, Украинская католическая (униатская) церковь, протестантская церковь, иудаизм Гривна (UAH) 4 500 долларов США (в 2002 г.) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира 2004-05- Украина расположена в Восточной Европе, омывается Черным морем. Общая протяженность границ Украины составляет 4463 км. Украина граничит с Беларусью, протяженность границы - 891 км, Венгрией - 103 км, Молдовой 939 км, Польшей - 526 км, Румынией (на юге) - 169 км, Румынией (на востоке) 362 км, Россией - 1576 км, Словакией - 97 км. Украина получила независимость в 1991 году после распада Советского Союза и вступила на непростой путь демократизации и реформ. В декабре 2004 года после некоторой политической напряженности в Украине произошла смена власти, повернув политические перспективы страны в большей степени в направлении ЕС. Политическая система Украины соединяет в себе как элементы президентской, так и парламентской системы правления. Президент, являющийся главой государства, избирается на пятилетний срок путем прямого голосования. Кабинет министров выполняет функции высшего органа исполнительной власти, он отвечает перед президентом, контролируется парламентом (Верховной Радой) и подотчетен ему. Премьер-министр и заместитель премьер-министра назначаются президентом и утверждается Верховной Радой. Верховная Рада - единственный законодательный орган, представляющий собой однопалатное собрание - состоит из 450 депутатов, которые избираются сроком на четыре года.678 Украина зависит от импорта энергоносителей, особенно природного газа, для удовлетворения около 85% потребностей своей энергетики. Наряду с производством электроэнергии, в Украине хорошо развиты машиностроение и транспортная промышленность. Вскоре после провозглашения независимости в декабре 1991 года, украинское правительство отпустило цены и создало правовую базу для приватизации. Однако к 1999 году объем производства упал менее чем до 40% по сравнению с уровнем 1991 года. К концу 1993 года из-за свободной денежной политики инфляция достигла уровня гиперинфляции. В 2000 году был отмечен значительный, основанный на экспорте рост ВВП на 6% - впервые с момента провозглашения независимости, - а промышленное производство выросло на 12,9%. В 2001 году подъем экономики продолжался - реальный уровень ВВП вырос на 9%, а объемы производства - более чем на 14%. Рост на 4,1% в 2002 году был более умеренным, что в какой-то мере явилось отражением колебаний роста в развитых странах. В целом, этот рост был подкреплен широким внутренним спросом, низким уровнем инфляции и большим доверием со стороны потребителей и инвесторов. Рост устойчиво составил 6% в 2003 году и достиг выдающегося показателя в 12% в 2004 году, несмотря на некоторое снижение уровня динамизма в проведении экономических реформ. ВВП на душу населения в 2004 году составлял 1300 долларов США. Личные доходы граждан Украины также продолжали расти.
Справочник ЦРУ Страны мира - Украина 2004-05-28, РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ КОМИССИИ Европейская политика добрососедства - доклад по Украине, COM(2004) 11.2. Обзор миграционной системы 11.2.1. Регулярная миграция Стратегия, направленная на улучшение регулирования миграции в Украине, сталкивалась и продолжает сталкиваться с большими трудностями, которые вызваны крупными масштабами миграционных перемещений в регионе, которые отрицательно воздействуют на страну. Необходимо учитывать тот факт, что Украине, как и всем другим Новым Независимым Государствам, пришлось заново строить свою миграционную систему. Кроме того, следует принимать во внимание огромную протяженность новых внешних границ и тот факт, что некогда внутреннее перемещение мигрантов теперь связано с пересечением этих новых границ. Более того, на Украине в значительной степени сказываются негативные демографические тенденции. В период между 1991 и 2001 гг. население страны сократилось с 51,7 миллиона до 48,5 миллиона человек, что отражает очень значительный рост уровня смертности, особенно среди мужчин, резкое снижение рождаемости и общий миграционный отток.679 Многие специалисты считают результатом проблем переходного периода, а именно ограниченных возможностей трудоустройства после распада Советского Союза и социальной реакции на эти проблемы.680 Обобщая все перечисленные выше факторы, можно сказать, что для миграции из Украины, через ее территорию и в Украину в постсоветский период были и остаются характерными 5 основных типов миграционных потоков: Х Х Возвращение лиц украинского происхождения в страну;
Возвращение этнических меньшинств, которые были насильственно высланы за пределы территории Советской Украины после Второй мировой войны (крымские татары, турки-месхетинцы, болгары, армяне, греки и немцы);
Эмиграция различных этнических меньшинств из Украины (в основном, это этнические евреи, этнические немцы, этнические русские, представители других этнических групп бывшего Советского Союза);
Легальная и нелегальная трудовая миграция из Украины в страны Западной Европы, включая краткосрочную сезонную (легальную и нелегальную) трудовую миграцию;
681 Незаконная транзитная миграция через территорию страны на Запад.
Х Х Х Принимая во внимание ухудшение демографического положения, а также сложную природу миграционных потоков, наносящих ущерб стране, стратегии в области легальной миграции сталкиваются с необходимостью решения двух 679 Якуб Годзимирский Оценка результатов введения нового режима миграции квалифицированных рабочих в Норвегию - на примере Украины, Норвежский институт международных отношений (ред.), Осло, май 2004 г. Там же.
основных задач: улучшение регулирования и контроля над различными миграционными потоками, направляющимися в страну, и обеспечение потенциальной потребности в легальной иммиграции для удовлетворения потребностей украинской экономики. Как уже указывалось выше, в начале 1990-х годов установление связей с украинской диаспорой за рубежом и организованная добровольная репатриация украинцев являлись основными политическими приоритетами в миграционной политике Украины. В 1996 году бала закончена подготовка пятилетней программы возвращения лиц украинского происхождения в страну.682 В 2003 году правительство Украины приняло Программу регулирования миграции на 2003-2005 гг. Несмотря на приоритетный характер решения вопроса репатриации лиц украинского происхождения в миграционной политике страны, в целом отмечалось отсутствие комплексного политического подхода, который можно было бы применить для активной пропаганды возвращения представителей украинской диаспоры. Единственная реальная поддержка, которую государство оказывало лицам, возвращающимся в Украину, заключалась в предоставлении украинского гражданства. Такой подход кардинально отличается от подхода, применяемого в соседней Российской Федерации, где такая поддержка предусмотрена специальным законом, например, для решения вопросов переселения или трудоустройства. Это привело к тому, что многие этнические украинцы, проживающие за пределами страны, предпочли переселиться в Россию, а не в Украину. Этот феномен нашел отражение и в официальной статистике. Хотя в связи с миграцией в рамках бывшего Советского Союза в период с 1991 по 2002 гг. в Украине наблюдалось положительное сальдо миграции, а общий показатель иммиграции составлял 560000 человек, это положительное сальдо объяснялось тем, что в 1991-1993 гг. отмечалась значительная избыточная миграция в количестве примерно 600000 человек. После 1993 года из Украины в другие регионы бывшего Советского Союза выехало больше людей, чем въехало в страну (см. Диаграмму 1).
Анн де Тинги, Миграции этнических групп из и в Новые Независимые Государства после политических перемен в Восточной и Центральной Европе;
Репатриация или привилегированная иммиграция? (14 May 2005) График.11 Миграция между Украиной и бывшим Советским Союзом Сальдо миграции между Украиной и бывшим Советским Союзом в 1991 - 2002 гг.
600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 -100000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Источник: Малиновская, 2004 г.
Прибыли Выбыли Сальдо Если говорить о регулярной миграции, то наиболее значительными являются миграционные перемещения между бывшими странами Советского Союза. При этом трудовая миграция граждан Украины в страны Центральной и Западной Европы также достигла высоких показателей: в период с 1991 по 2002 гг. около 590000 граждан Украины выехало из страны на Запад.683 На три основных страны назначения - а именно, Израиль, США и Германию, приходится примерно 85% всех (регулярных) потоков украинских мигрантов, направляющихся за пределы бывшего Советского Союза. Учитывая потребности трудового рынка России, можно ожидать возникновения конкуренции по поводу квалифицированных мигрантов между двумя странами. В этой связи необходимо разработать и принять концепцию эффективной миграционной политики, включая меры в отношении легальных иммигрантов. Украинское правительство уже предприняло необходимые первые шаги в направлении институционализации сферы регулирования миграции, однако многое еще предстоит сделать, особенно в сфере стабилизации институциональной базы, которая обеспечит применение и развитие существующего законодательства в соответствии с международными стандартами и законами Украины. a. Правовая база Как уже отмечалось выше, правительство Украины подчеркивало важность миграционной политики, а также разработки и применения соответствующих законов уже на самых ранних этапах строительства государственности. Формирование правовой основы для обеспечения контроля над миграцией началось еще в июле 1990 года, когда Украина приняла Декларацию о В этой связи следует отметить, что и украинские, и международные специалисты признают, что официальные данные Украины о миграции вряд ли можно расценивать как очень достоверные. Эти данные основаны на официально зарегистрированном числе лиц, известивших органы власти о своих миграционных планах. Оценочное число незарегистрированных случаев, скорее всего, гораздо выше государственном суверенитете, в которой содержалось отдельное положение о регулировании миграционных процессов.684 Положения, регулирующие вопросы миграции, можно найти в целом ряде украинских законов: Статьи 24, 25, 26, 33, 92 и 138 Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года, включают положения о правовом статусе иностранцев и о свободе передвижения. Кроме того, соответствующее положение Конституции предусматривает, что все вопросы миграционной политики должны определяться исключительно в рамках законодательства Украины. Закон О гражданстве Украины был принят 13 ноября 1991 года, а последние дополнения в него были внесены в 2005 году. В данном законе, разработанном и применяемом в соответствии с Европейской Конвенцией о гражданстве (1997 г.), рассматриваются вопросы репатриации, беженцев и воссоединения семей.685 Закон О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины был принят в январе 1994 года. Можно сказать, что этот закон предусматривает относительно либеральные правила въезда и выезда для граждан Украины и содержит лишь незначительные ограничения. Вместе со статьей 11 Закона Украины О занятости населения, вступившего в силу в январе 1994 года и дающего украинским гражданам право на работу и занятие предпринимательской деятельностью за рубежом, этот закон, наряду с некоторыми другими факторами, способствовал формированию специфической миграционной культуры, основанной на регулярной и нерегулярной, краткосрочной цикличной миграции граждан Украины. Последние изменения в закон внесены в марте 2005 года (суть изменений - дополнительное содействие в трудоустройстве лицам, которые нуждаются в социальной защите). Закон О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, последние дополнения в который были внесены в феврале 2004 года, регулирует права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в Украину и проживающих в стране.686 Более того, в период с 1993 по 1996 гг. были подписаны двусторонние соглашения о взаимном трудоустройстве граждан с Российской Федерацией, Беларусью, Молдовой, Арменией, Латвией, Литвой, Польшей, Чешской Республикой, Словакией и Вьетнамом. Кроме того, в 1994 году Украина подписала многостороннее соглашение со странами СНГ О трудовой деятельности и социальной защите граждан содружества.687 б. Институциональная база В задачи Министерства Украины по делам национальностей и миграции, созданного в 1993 году, входила координация деятельности правительственных учреждений в сфере планирования и осуществления мер по обеспечению беженцев, вынужденных мигрантов и репатриантов временным пристанищем, трудоустройством, финансовой помощью, 684 Олена Малиновская Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика Олена Малиновская, Доклад 3 ЕС расширился, Шенген внедрен - что дальше? - Политические перспективы для Украины Там же. Там же.
686 социальными и медицинскими услугами.688 В 1996 году министерство было преобразовано в Государственный комитет по делам национальностей и миграции. Обсуждалась необходимость создания Государственной миграционной службы с целью объединения и координации всех мероприятий в связи с миграцией в рамках одного учреждения. Однако окончательного согласия по этому вопросу пока достичь не удалось. Управление по вопросам гражданства Паспортной и миграционной службы при Министерстве внутренних дел (МВД) Украины является компетентным органом, занимающимся регистрацией тех лиц, которые пребывают на Украине более чем на 90 дней, выдачей внутренних паспортов, вопросами гражданства (натурализация, лишение гражданства) и регистрацией иностранцев на территории Украины. В соответствии с Указом Президента о координации работы органов, ответственных за борьбу с нелегальной миграцией в период с 2001 по 2004 гг., каждое министерство несет часть ответственности за решение проблем нелегальной миграции под общим контролем МВД. В его задачу входит координация мероприятий и сбор данных, а также регулярное (ежемесячное) информирование Президента о текущей ситуации. Кроме того, Служба безопасности Украины и Администрация Государственной пограничной службы Украины также имеют полномочия в решении вопросов регулярной миграции.
11.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. Одним из последствий последнего раунда расширения Европейского Союза явилось усиление режима пограничного контроля на западных границах Украины со странами - новыми членами Европейского Союза, и введение визового режима для граждан Украины, желающих въехать в эти страны. Учитывая значительное число пересечений границ с этими странами в прошлом, эти изменения оказали значительное воздействие на экономическое положение многих украинских граждан, а также на традиционные трансграничные отношения между этими странами. Несмотря на то, что в Украине при поддержке ЕС ведется работа по приведению визовой политики к стандартам ЕС, вследствие этих тесных экономических, культурных и исторических связей однозначные решения в этой области найти трудно. Иллюстрацией этого являются отношения с Польшей и Венгрией в связи с проживанием их национальных меньшинств на территории Украины. Страны, которые недавно стали членами ЕС, стоят перед дилеммой - найти баланс между их обязательствами по обеспечению защиты внешних границ ЕС и, в то же время, необходимостью учета интересов своих национальных меньшинств, проживающих на территории Украины. 688 Олена Малиновская Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика Олена Малиновская, Доклад 3 ЕС расширился, Шенген внедрен - что дальше? - Политические перспективы для Украины В свете меняющейся геополитической обстановки в регионе и ситуации в Украине, которая теперь стала граничить с расширенным Европейским Союзом, украинское правительство решило смягчить условия для получения виз для граждан ЕС и Швейцарии на период с 1 мая по 1 сентября 2005 года.690 В ответ на это Литва, Венгрия и Чешская Республика приняли решение упростить порядок получения виз для украинцев на этот же период. В дополнение к этому Украина рассматривает вопрос о полной отмене виз для граждан ЕС и Швейцарии. Такой шаг со стороны Украины предназначен для того, чтобы показать стремление к либерализации визового режима с ЕС.691 План действий Европейской Политики Добрососедства для Украины предусматривает начало конструктивного диалога для заключения соглашения об упрощении порядка получения виз между ЕС и Украиной.692 На совещаниях по вопросу о смягчении условий для получения виз с Европейской Комиссией украинское правительство подчеркивает, что конечной целью диалога по визовым вопросам является, по его мнению, двусторонний безвизовый режим для граждан Украины и ЕС. Первый шаг в этом направлении должен был сделан путем введения безвизового режима для определенных групп украинских граждан, а именно: для владельцев дипломатических паспортов, а также значительного упрощения порядка получения виз для всех украинских граждан. Украинская сторона считает, что такой шаг будет надлежащим ответом на совокупность мер, предпринятых Украиной для смягчения визового режима для граждан государств-членов ЕС.693 Поскольку нелегальная транзитная миграция через Украину в Центральную и Западную Европу является предметом серьезной озабоченности для странчленов ЕС, недавно принятые и планируемые меры в области визовой политики предусматривают введение более строгих визовых режимов с основными странами происхождения нелегальных мигрантов, которые транзитом пересекают Украину на своем пути на Запад. В 1999 году Украина приняла новые правила въезда в Украину, а для повышения защиты документов был введен новый тип наклеек с Шенгенской визой. С мая 2000 года были внесены изменения в порядок предоставления виз для иностранных граждан, желающих въехать на территорию Украины. Согласно принятого Кабинетом министров Украины постановления, было отменено требование о наличии письменного приглашения для получения визы гражданами ЕС, США, Канады и Японии;
это касалось нескольких типов украинских виз, таких как бизнес-виза, студенческая и частная визы. Однако граждане этих стран до сих пор должны заполнить бланк заявления на получение визы, указав адрес, название/имя приглашающей организации/компании/лица и место пребывания в Украине. В прошлом граждане большинства стран СНГ имели право въезжать на территорию Украину без визы, только на основании документа, удостоверяющего личность, или документа, подтверждающего их гражданство. Таким образом, введение более строгого въездного режима по отношению к этим странам было воспринято как шаг в направлении создания предпосылок для введения более либеральной визовой политики Европейского Союза по отношению к Украине. Поэтому в 2002 году украинское правительство приняло решение требовать от граждан СНГ, намеревающихся пересечь границу 690 691 692 (14 May 2005) Украины, наличия заграничного паспорта. Отдельные соглашения по этому вопросу были заключены с Беларусью и Российской Федерацией.694 a. Правовая база Украина стремится привести свои визовые процедуры в соответствие со стандартами Европейского Союза. Украинское правительство считает приближение национального законодательства к соответствующему европейскому законодательству в области упрощения пограничных формальностей основным приоритетом695, поскольку это даст возможность добиться ответной либерализации визового режима для украинских граждан со стороны Европейского Союза. Правовая база, представляющая основу для визовой политики Украины, включает в себя ряд взаимосвязанных постановлений и правил, а также ряд положений в общих законах, регулирующих вопросы миграции. Правовую базу визовой политики составляют следующие законы и юридические акты: Закон Украины об иммиграции, вступивший в силу в июне 2001 года;
Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства от 4 февраля 1994 года;
Указ Президента Украины № 435 от 15 июня 2001 года О дополнительных мерах, направленных на реализацию права человека на свободу передвижения и выбор места жительства696;
Постановление Кабинета министров Украины № 1074 от 29 декабря 1995 года о правилах въезда иностранцев в Украину, их выезда из Украины и транзита по ее территории;
Постановление Кабинета министров Украины № 227 от 20 февраля 1999 года о правилах получения визовых документов для въезда в Украину697 и решение правительства о пересечении границы гражданами СНГ только по паспорту, которое вступило в силу 1 января 2002 года.698 Что касается процесса приближения законодательства к европейским стандартам, интенсивно осуществлявшегося в последние годы между Украиной и Европейским Союзом, наиболее важными в этой связи являются следующие договоры и программы: Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, действующее с 1 марта 1998 года, в котором определена общая структура украинского законодательства по вопросам миграции. Статьи 24, 25, 35, 47 и 51 регулируют права и обязанности граждан Украины в связи с въездом и проживанием на территории ЕС. Так называемая Программа интеграции Украины с Европейским Союзом, утвержденная Президентским Указом от 14.09.2000 № 1072 направлена на обеспечение реализации положений по гармонизации законодательства Украины с законодательством ЕС. В октябре 1992 года Украина в числе других одиннадцати членов СНГ подписала соглашение О безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ (Бишкекское соглашение). Однако в июле Олена Малиновская, Доклад 3 ЕС расширился, Шенген внедрен - что дальше? - Политические перспективы для Украины (14 May 2005) Виктор Чумак, Доклад 3 Шенген - последствия для национальной миграционной политики Там же. Там же.
696 697 года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан.699 В августе 2000 года из Бишкекского соглашения по безвизовому передвижению граждан СНГ вышла Россия. Параллельно были заключены и подписаны двусторонние соглашения по визовым вопросам со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА). В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ. Следующие основные категории виз позволяют иностранным гражданам въезд на территорию Украины:700 Х Х Х Дипломатическая виза, выдается лицам, имеющим дипломатические паспорта;
Служебная виза;
Частная виза, выдается на основании официального приглашения от имени официального учреждения или лица, имеющего законное право присылать подобное приглашение, после собеседования, проведенного компетентным сотрудником украинской дипломатической миссии или консульского отдела, или на основании документов, подтверждающих, что иностранный гражданин имеет украинское происхождение;
Бизнес-виза, выдается на основании приглашения образца, оформленного органами внутренних дел;
установленного Х Х Х Х Туристическая виза, выдается на основании документов, доказывающих туристический характер поездки;
Студенческая виза, выдается Министерством образования Украины;
Виза для членов религиозных миссий, выдается на основании приглашения от имени религиозной организации, зарегистрированной в Государственном комитете по делам религий;
Транзитная виза, выдается на основании документов, подтверждающих транзитный характер поездки, при наличии визы в третьи страны, билетов и т.п. или документов, подтверждающих транзитный характер перевозимого груза или автобусной пассажирской перевозки через территорию Украины;
Иммиграционная виза, выдается на основании разрешения на работу, выданного Министерством труда;
Иммиграционная виза, выдается на основании разрешения на постоянное проживание в Украине, оформленного местным органом исполнительной власти.
Х Х Х Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года, на: Там же.
б. Институциональная база Управление консульской службы Министерства иностранных дел Украины является полномочным органом, который оформляет визы иностранным гражданам. Обработкой поданных заявлений и фактической выдачей виз занимаются консульские отделы Украины за рубежом. Визу нельзя получить в местах пересечения границы.701 Визы для иностранцев, уже проживающих в Украине, могут быть продлены органами Министерства внутренних дел Украины. Дипломатические и служебные визы, выданные сотрудникам дипломатических представительств, дипломатических организаций, консульских учреждений, международных и других организаций, аккредитованных в Украине, продлеваются Управлением консульской службы Министерства иностранных дел. 11.2.3. Управление границей В странах бывшего Советского Союза можно выделить две основные проблемы в сфере управления границами и обеспечения безопасности границ: общая протяженность внешних границ и не завершенный пока процесс делимитации территорий и границ между странами СНГ, возникшими после распада бывшего Советского Союза. Бывшие внутренние границы между республиками Советского Союза выполняли в прошлом единственную функцию - разделения административных регионов и имели лишь минимальную необходимую инфраструктуру.703 После распада Советского Союза прозрачность этих границ, в настоящее время разделяющих уже независимые государства, тем не менее сохранилась, что в значительной степени мешает странам СНГ установить надежный контроль над миграционными потоками. Общая протяженность границ Украины составляет 7590 км. Протяженность сухопутной границы - 5631 км;
она разделяется на три части: западная, северная и восточная сухопутные границы. Общая протяженность морской границы составляет 1959 км. Украина имеет сухопутные границы с Российской Федерацией (2063 км), Беларусью (975 км), Польшей (542,5 км), Словацкой Республикой (98 км), Венгрией (135 км), Румынией (608 км) и Молдовой (1194 км).704 Начиная с 1 мая 2004 года границы Украины с Венгрией, Словакией и Польшей стали внешними границами расширенного Европейского Союза. Эта новая геополитическая ситуация ставит новые задачи перед органами управления границами и законодателями Украины. Украина страдает особенно сильно из-за масштабных потоков легальной и нелегальной миграции в связи со своим географическим положением, а также из-за прозрачности своих восточных границ. Официальные данные иллюстрируют большое число нелегальных переходов границы из Украины и в страну, а также тенденцию роста этих явлений.
701 702 Границы Украины как социально-политическая проблема (16 мая 2005 г.) Таблица.22 Число лиц, законно пересекших границу, включая иностранцев и граждан Украины Въезд Выезд 2002 27940583 27500741 2003 30614511 Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Что касается нелегальной миграции, то по оценкам компетентных органов Украины706 около 90% мигрантов, въехавших в Украину или незаконно проживающих в стране, прибыли на территорию Украины из России и планируют продолжить свое перемещение в страны Запада. Таким образом, большое число нелегальных транзитных мигрантов создают проблемы не только для страны, но и внушают озабоченность новым странам-членам Европейского Союза, поскольку эти страны являются конечными странами назначения для нелегальных мигрантов, первоначально прибывших в Украину и проживающих в этой стране. Основной причиной такого большого притока мигрантов из России является тот факт, что в соответствии с российской политикой разделения понятий внутренних и внешних границ (т.е., между бывшими республиками СССР за исключением стран Балтии)707, российскоукраинская граница до сих пор не демаркирована. Как уже отмечалось выше, граница между Россией и Украиной ранее существовала как граница между регионами одного государства, а теперь является официальной границей между двумя государствами. При этом страны продолжают поддерживать тесные экономические и социальные связи, что приводит к своеобразным неформальным отношениям в режимах пограничного контроля.708 Более того, Россия и Украина проводят принципиально различную политику в отношении общей государственной границы. Если Украина стремится к окончательному официальному закреплению границы в соответствии с международно-правовыми нормами, то российская политика в этой связи отличается некоторой нерешительностью и стремится ограничиться только вопросами делимитации границ. В рамках договора о российско-украинской границе, заключенного в январе 2003 года, проблему делимитации границ можно будет решить - этот процесс продлится до 2007 года - однако до сих пор неясно, как на практике будет проводиться демаркация и какой статус в будущем приобретет Азовское море. Украинская граница со странами-членами Европейского Союза была полностью демаркирована в рамках программы ТАСИС. При этом демаркация границ с Беларусью и Россией (как уже указывалось выше) до сих пор не закончена. Беларусь не ратифицировала соглашение о демаркации, а Россия не согласна с линией демаркации.709 В ходе подготовке к последнему раунду расширения Европейского Союза вступающие страны (то есть, новые страны-члены ЕС) приняли Шенгенские правила и, таким образом, усилили режим пограничного контроля на западной границе Украины. В то же время, на восточной и северной границах Украины остались прорехи, и значительное число нелегальных мигрантов, которые 706 Государственный комитет по делам национальностей и миграции, Отчет о миссии МЦРМП в Украине, 2004 г.
Тарас Кузио, Российско-украинское стратегическое партнерство - (29 сентября 2004 г. ) (2 May 2005) Там же.
708 первоначально планировали переехать на Запад, вынуждены были остаться в Украине. Поскольку ситуация в странах происхождения нелегальной миграции вряд ли изменится к лучшему в обозримом будущем, борьба с нелегальной миграцией и связанными с ней формами организованной преступности, торговлей людьми и наркотиками будут оставаться политическими приоритетами как для Украины, так и для Европейского Союза.710 Соответственно, Украина проводит серьезную работу по совершенствованию стандартов пограничного контроля. Была принята и реализована программа борьбы с нелегальной миграцией на 2001 - 2004 гг. Закон О Государственной пограничной службе Украины в правовом смысле завершил процесс реформирования структуры, отвечающей за охрану границы, из военизированной в правоохранительную и определил следующие приоритеты: рационализация, совершенствование технологии и стандартов подготовки личного состава и т.д. Пограничники получают существенную международную помощь с целью укрепления границ, особенно с Россией и Беларусью. МОМ проводит обучение пограничников, помогает в совершенствовании соответствующих технологий, паспортного и визового режима. В целом, сотрудничество с соседними странами СНГ считается основным приоритетом, так же, как и сотрудничество со странами ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова). Хотя Украина получила значительную помощь в рамках программ ТАСИС, которая дала ей возможность серьезно продвинуться вперед в деле приведения своих стандартов управления границами в соответствие со стандартами ЕС, предстоит решить еще множество непростых задач. В этой связи правительству Украины необходимо будет усовершенствовать системы управления границами на востоке страны и преодолеть противоречия между планами по разработке стандартов управления границами на границе с ЕС и отсутствием соответствующей работы на восточных границах. Только после завершения процесса реструктуризации и модернизации всех своих границ Украина будет полностью соответствовать требованиям своего партнера и соседа - Европейского Союза. Со своей стороны, Европейская Комиссия должна рассмотреть возможность оказания расширенной технической помощи за пределами внешних границ ЕС и усиления сотрудничества с Украиной и ее соседями, для того, чтобы обеспечить соблюдение стандартов ЕС в области управления границами также на северной и восточной границах Украины.711 a. Правовая база Вопросы управления границами, реформирования компетентных органов и консолидации их задач и полномочий регулируются множеством соответствующих нормативных актов, и это является наглядным примером того, насколько серьезное внимание решению этих вопросов уделяют Украина, ее соседи и Европейский Союз. Всего за последние годы в этой связи было принято примерно 120 постановлений правительства и 25 указов Президента.712 Закон О Государственной пограничной службе Украины, принятый в 2003 году, стал наиболее важным шагом в направлении реформ в этой области. Он создает основу для реформирования пограничных структур и 710 (10 May 2005) Институт Восток-Запад, Доклад Брюссельского Центра Украина, ЕС, Россия: вызовы и возможности для новых отношений, Конференция в Киеве, 10-11 февраля 2005 г. Информационный Департамент Европейской Комиссии предусматривает обеспечение профессионализма и рационализации деятельности с одной стороны, и замену военных структур на правоохранительные с другой стороны. Между Украиной и соседними странами был заключен ряд международных соглашений и договоров, положения которых нашли свое отражение в национальном законодательстве. В качестве примера можно привести некоторые из них: Договор между Украиной и Молдовой об организации совместного контроля пунктов пересечения государственной границы от 1997 года, Соглашение о сотрудничестве по вопросам пограничного контроля между Украиной и Грузией от 1997 года, Закон о ратификации украинско-белорусской государственной границы от 1997 года или Закон о ратификации украинскомолдавской государственной границы от 1998 года. Что касается сотрудничества с ЕС, то Совет по сотрудничеству ЕС-Украина одобрил совместный план действий Украина-ЕС в рамках Европейской Политики Добрососедства, который был окончательно согласован в мае 2005 года. Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел в рамках новой Политики Добрососедства основано на Плане совместных действий ЕС и Украины в области правосудия и внутренних дел от 10 декабря 2001 года. После консультации с соответствующими украинскими органами власти была составлена информационная таблица, которая будет служить инструментом для внедрения, мониторинга, оценки и определения ежегодных приоритетов. Приоритеты сотрудничества в области правосудия и внутренних дел определяются ежегодно на встрече Министерской тройки ЕС-Украина по вопросам правосудия и внутренних дел. Вопросы управления границами в этой связи приобрели приоритетное значение. Кроме того, в Плане действий на 2005 год содержится перечень мероприятий в сфере управления границами, включая расширение сотрудничества между Украиной и Молдовой по вопросам границ;
разработку и применение таможенного законодательства, приближенного к международным стандартам и стандартам ЕС;
улучшение работы таможенной службы, а также упрощение и модернизацию таможенных процедур на границах. б. Институциональная база Государственная пограничная служба Украины является компетентным органом, отвечающим за управление внешними границами страны. Она была создана после принятия Закона Украины О Государственной пограничной службе Украины в апреле 2003 года. Службу возглавляет председатель Государственной пограничной службы Украины, которого непосредственно назначает Президент Украины. Председатель пограничной службы лично отчитывается перед Президентом и Кабинетом министров Украины. Основные задачи пограничной службы включают охрану государственной границы, контроль над въездом и приемом иностранных граждан, контроль над ввозом и приемом грузов и другого имущества;
предотвращение нелегального пересечения границы, борьбу с организованной преступностью и координацию подразделений службы и соответственных правоохранительных органов в связи с охраной внешних границ. Государственная пограничная служба пришла на смену пограничным войскам и, таким образом, управление границами стало задачей не военной организации, а профессиональной правоохранительной службы со специальным статусом.714 Кроме того, особое внимание было уделено повышению профессионального уровня службы и ее сотрудников. Пограничникам пришлось пройти интенсивное обучение для того, чтобы усовершенствовать ряд соответствующих навыков. В дополнение к этому, ряд внешних партнеров Украины, такие как ЕС и США, предоставили значительные гранты для модернизации технического оснащения и совершенствования технических средств на границе, особенно на границах Украины с Россией и Беларусью. Была построена базовая пограничная инфраструктура, что также включало создание 80 пунктов пересечения границы.
11.2.4. Нерегулярная миграция Что касается процессов нерегулярной миграции в целом, и операций по незаконному ввозу людей в частности, Украина представляет собой важный этап на так называемом пути в Центральную и Восточную Европу, который начинается в Украине, Беларуси и России, и проходит через Беларусь или Украину в Словакию и Венгрию, и дальше в страны Шенгенской зоны. Как уже отмечалось выше, большинство нелегальных мигрантов, незаконно въезжающих в Украину или проживающих в стране, прибыли на территорию Украины из России и планируют продолжить свой путь на Запад. Общепризнанным является тот факт, что в настоящее время международная миграция в большой степени происходит в форме нелегальной или нерегулируемой миграции. Существующие данные и цифры следует считать лишь относительными показателями явления нелегальной миграции. Поскольку само явление носит скрытый характер, лица, нелегально приезжающие в страну или проживающие там, всячески стараются избежать того, чтобы данные о них были зарегистрированы в официальной статистике.715 Еще одной проблемой в оценке масштабов нерегулярной миграции является отсутствие единого, общепринятого определения незаконной, нерегулярной и нелегальной миграции, а термин нелегальные в связи с миграционными перемещениями используется применительно к целому ряду явлений, от операций по незаконному ввозу людей и самодеятельных процессов нерегулярной миграции до нахождения в стране после истечения срока действия визы и всех форм нерегулярной работы, при которых вопрос нелегальности возникает только после первоначального легального въезда в страну. Соответственно, по оценкам специалистов, данные на эту тему лотсутствуют, либо являются недостоверными, противоречивыми или недоступными716, из-за чего возможности проведения детальной оценки размеров нерегулярной миграции в численном выражении довольно ограничены.
714 Информационный Департамент Европейской Комиссии Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93 Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - Вследствие этого оценки реального числа иностранцев, проживающих в Украине незаконно, значительно различаются. По данным Министерства внутренних дел, в 2003 году было задержано 22000 нелегальных мигрантов717, а Государственный комитет по делам национальностей и миграции указывает, что в стране зарегистрировано около 16000 нелегально проживающих иностранцев, что составляет всего 10% численности нелегального иностранного населения. По данным из других источников, на территории Украины нелегально проживает до шести миллионов иностранцев.718 Среди 22000 задержанных нелегальных мигрантов, зарегистрированных в официальной статистике, были, в основном, представители следующих национальностей (по странам происхождения): афганцы, иракцы, граждане Бангладеш, индийцы, китайцы, сирийцы, вьетнамцы и сомалийцы. Как указывают представители украинских властей, большинство нелегальных мигрантов прибыли в страну через зеленую границу с Беларусью, Россией или Молдовой пешком или на машинах. Украина приняла меры по усилению возможностей контроля на внешних границах с Беларусью, Россией и Молдовой, а также внутреннего контроля на территории Украины. И все же прозрачность восточных и северных границ Украины в сочетании с привлекательным геополитическим положением страны, имеющей внешнюю границу с ЕС, следует рассматривать в качестве основной причины масштабного притока нерегулярных мигрантов в страну. В связи с тем, что въезд в Украину оказывается во многом более простым мероприятием по сравнению с пересечением хорошо организованной и оснащенной границы с Западом (это явление получило название ласимметричные границы), многие нелегальные мигранты, которые въехали в Украину с намерением продолжить свой путь на Запад, застряли в Украине, которая по их первоначальным планам должна была стать всего лишь транзитной страной.719 В этой связи Украина все больше превращается из исключительно транзитной страны в процессах нелегальной миграции в страну назначения этих процессов, невзирая на то, что такое развитие событий стало возможным из-за разных подходов к контролю на внешних границах, а вовсе не из-за привлекательности Украины как страны назначения для нелегальных мигрантов. Украина уделяет основное внимание разработке и применению соответствующего законодательства, а также усилению потенциала компетентных органов и укреплению сотрудничества между ними. Повышение стандартов пограничного контроля на северных и восточных границах вместе с совершенствованием механизмов визового контроля уже принесло положительные результаты. Тем не менее, необходимо принимать дополнительные меры по совершенствованию стандартов пограничного контроля, а также развитию возможностей содержания под стражей и депортации. При наличии общей правовой базы, практические меры приходится принимать в условиях значительной нехватки финансирования.
717 718 Проект отчета МЦРМП по Украине Грета Уэлинг, (то же), стр. Ирина Ивахнюк, Анализ экономических, социальных, демографических и политических основ транзитной миграции в России на примере Москвы, Региональная конференция Мигранты в транзитных странах: общая ответственность за регулирование и защиту, 30 сентября - 1 октября 2004 г. (2 May 2005) Нерегулярная миграция из Украины в Европейский Союз Как отмечалось выше, Украина должна рассматриваться и как страна происхождения, и как транзитная страна для потоков нерегулярной миграции в направлении стран- членов Европейского Союза. Определить реальный масштаб соответствующих передвижений по определению невозможно. Однако, ежегодные изменения общего количества граждан определенной страны, задержанных в связи с нарушением границы, можно рассматривать как показатель роста или снижения потоков нерегулярной миграции из конкретной страны или региона. Надежных статистических данных мало, и соответствующие цифры могут интерпретироваться только как показатели глубинных процессов. Нижеприведенный график основан на цифрах, взятых из ежегодного обозрения, проводимого МЦРМП, освещающего деятельность пограничных служб ряда стран членов ЕС и стран-кандидатов, а также стран СНГ720. Он основан на имеющихся данных о задержании, полученных из Болгарии, Хорватии, Чешской Республики, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Румынии, Словакии и Словении за период 2000 - 2003 гг. Принимая во внимание тот факт, что выявляется и регистрируется только незначительная часть случаев нелегального пересечения границы, рост официальных данных по задержанию граждан из западной части СНГ можно интерпретировать как отражение роста потоков нерегулируемой миграции непосредственно из данного региона.
График.12 Задержание граждан в связи с нарушением границы Украинские граждане, задержанные в связи с нарушением границы некоторых стран новых членов ЕС 2000 - 2003 гг.
2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Appr. figures 2000 1 644 2001 1 080 2002 1 594 2003 2 Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Питер Футо, Майкл Джандл (ред), Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе - Исследование и анализ данных по 19 странам, касающихся управления границами и задержания, на границах МЦРМП, Вена 2004 г. В данной публикации описание тенденций ограничивается случаями нарушения гражданами западной части СНГ границ стран-членов и кандидатов в члены Европейского Союза, а также других стран СНГ.
Цепочка миграция-убежище В течение длительного периода после Второй мировой войны политика предоставления убежища и иммиграция рассматривались как разные понятия и процессы821. На протяжении последних 15 лет международное передвижение людей демонстрировало тенденцию к росту т.н. смешанных потоков, т.е. беженцев, перемещающихся вместе с более широкими потоками населения, в состав которых также входят экономические и другие категории мигрантов. Феномен лиц, обращающихся за защитой как беженцы в связи с потребностями иного характера, не связанными с защитой, стал один из основных предметов обсуждения в международном контексте.722 Хотя и нет прямой связи между изменениями в количестве заявлений, поступающих из какой-либо страны или региона, и общим объемом (нерегулярных) миграционных передвижений из страны или региона, данные по убежищу попрежнему могут рассматриваться как показатель соответствующих процессов. В недавнем прошлом в связи с существующими ограничениями, налагаемыми вероятными странами назначения международных миграционных передвижений, значительная часть международных мигрантов передвигалась нерегулярно или пыталась проникнуть в систему предоставления убежища независимо от того, отвечали ли они условиям предоставления статуса беженца (или иных форм международной защиты) или нет. Вступление в процедуру получения убежища во многих случаях было частью общей миграционной стратегии. Подача заявления на получение убежища позволяла мигрантам с ограниченными возможностями легально въехать в ту или иную страну и благодаря приобретению временного права на проживание получить возможность передохнуть и подготовиться к дальнейшей поездке в транзитную страну или страну назначения. Таким образом, рост количества заявлений можно интерпретировать, по крайней мере, как показатель увеличения миграционных передвижений. В отношении количества заявлений, поданных украинскими гражданами, подобный рост можно констатировать в государствах, являющихся как новыми, так и старыми членами Европейского Союза;
пикового уровня он достиг в 2001 году. В 1996 году количество заявлений от украинских граждан о предоставлении убежища достигло 2078. В 2003 году их общее число составило 4772 заявлений.
Мэтью Дж. Гибни и Рэндал Хансен, Политика убежища на Западе;
Прошлые тенденции, будущие возможности, Университет ООН / Всемирный институт исследования экономики периода развития (UNU/WIDER), Дискуссионные материалы № 2003/68, сентябрь 2003 г., стр. Документ Программа защиты, принятый в 2002 г. вслед за Глобальными консультациями, проведенными по инициативе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в 2000 г., подчеркивал важность Упричинной связи между убежищем и миграциейФ и призывал к разработке политики контроля над миграцией, направленной на обеспечение защиты беженцев в составе более широких миграционных передвижений, (23 февраля 2004 г.), С. График.13 Тенденции на подачу заявлений с просьбой о предоставлении убежища от граждан Украины Тенденции в подаче заявлений с просьбой о предоставлении убежища из Украины в старые и новые страны-члены ЕС в 1996-2003 гг.* 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 new MS old MS Total 1996 53 2 025 2 1997 51 2 528 2 1998 35 1 564 1 1999 148 3 773 3 2000 1 264 4 560 5 2001 4 611 4 144 8 2002 1 862 3 836 5 2003 2 221 2 551 4 *Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения;
данные собраны МЦРМП Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод, что за последние годы страны- члены Европейского Союза все чаще становятся странами назначения для лиц из Украины, ищущих убежище. В то время как старые члены ЕС сталкивались с устойчивым, но довольно-таки умеренным ростом, доля заявлений от граждан Украины в общем количестве заявлений значительно возросла в новых странах-членах Европейского Союза, что говорит о том, что новые страны-члены по крайней мере частично заняли место старых членов Европейского Союза в качестве стран назначения для искателей убежища. Нерегулярная трудовая миграция Программы легализации в странах Европы являются нерегулярной трудовой миграции из Украины. показателем уровня Утверждение о том, что официальная статистика по задержанным на границе и данные по предоставлению убежища только частично отражают общий объем нерегулярных миграционных передвижений, подтверждается анализом еще одного массива данных, имеющего отношение к данному феномену - данных по легализации. Подборка примеров, содержащаяся в Таблице 5, касается украинских граждан, воспользовавшихся недавно введенными программами легализации в странах Южной Европы. Данные по легализации могут, таким образом, рассматриваться как, возможно, наиболее достоверный показатель не только факта существования, но и размеров и состава ранее СнедокументированногоТ массива населения в данной стране.723 Хотя мы, в Майкл Джандл, Статистическое исследование связи между легальной и нелегальной миграцией - в рамках проекта К гармонизированной европейской статистике по международной миграции (THESIM) (Вена, сентябрь 2004 г., стр. 10) общем, не можем автоматически предположить, что лицо, которое позже обращается за легализацией, въехало в страну нелегально724, соответствующие цифры все же дают нам представление о возможных масштабах данного феномена. В Италии, к примеру, число легально проживающих украинских граждан возросло на 762%, - от 14035 до 120956, в результате легализации, проведенной в 2002 году. Это также приводит к выводу о том, что реальный масштаб (нерегулярных) миграционных передвижений из Украины на Запад на самом деле является еще более значительным, чем можно было бы предположить на основании данных о количестве заявлений на получения убежища и задержанных при пересечении границы.
Таблица 23: Украинские граждане, воспользовавшиеся программами легализации в странах Южной Европы Страна Греция Португалия Испания Италия Год 1997 - 1998 2001 2001 Число участников программ 9 800 42 600 7 600 106 Источники: Основные тенденции в международной миграции, ОЭСР 2003;
Майкл Джандл (там же) a. Правовая база Проблема нерегулируемой миграции стала предметом большого количества нормативных актов на национальном уровне, а также региональных и международных договоров. Как отмечалось выше, государственная политика и соответствующее законодательство в настоящее время, как и ранее, основывается на Программах борьбы с нелегальной миграцией за периоды 2001 - 2004 гг. и 2005 - 2007 гг. В январе 2001 г. Верховная Рада Украины приняла Закон О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по борьбе с нелегальной миграцией. Закон предусматривал повышение размеров штрафа, налагаемого на иностранцев, нарушающих правила въезда и проживания, организаторов незаконного перехода границ, а также на украинских граждан и юридические лица, которые оказывают содействие подобным нарушениям и/или услуги нелегальным мигрантам. Одновременно с принятием этого закона были приняты изменения к Закону О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, направленные на упрощение процедуры выдворения лиц, не являющихся гражданами страны на основании факта совершения ими уголовного преступления или административного правонарушения726. В феврале 2004 г. вступили в силу Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и два дополняющих ее протокола - Протокол о предотвращении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху.
724 Нелегальность может также быть результатом просрочки визы или последствием нелегального трудоустройства Олена Малиновская, Доклад 3 ЕС расширился, Шенген внедрен - что дальше? - Политические перспективы для Украины - (14 May 2005) Первые попытки расширить сотрудничество между странами СНГ в области миграции относятся к 1990-м гг. В рамках Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. страны участницы договорились предпринимать совместные меры в области борьбы против нерегулярной миграции, предусматривающие контроль над миграционными процессами, регистрацию нерегулярных мигрантов и нежелательных иностранцев, обмен соответствующей информацией, разработку механизма депортации, согласование национального законодательства в данной области, усиление подготовки государственных служащих, работающих в данной области, увеличение обмена информацией по национальному законодательству, срокам действия документов, визовым режимам с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации соглашения шел медленно и не завершился. Первая организационная встреча Совместной комиссии по координации деятельности, направленной на предотвращение нерегулярной миграции, как это предусматривалось в соглашении, состоялась в октябре 2004 г. Кроме того, Украина заключила ряд двусторонних соглашений с другими странами СНГ по вопросам, тесно связанных с борьбой против нерегулярной миграции, таких как пограничный контроль, реадмиссия, основные принципы передачи и приема лиц. Подобные соглашения были заключены с Латвией, Молдовой, Узбекистаном, Туркменистаном и Болгарией. Борьба против нелегальной миграции является одним из приоритетов Плана действий ЕС-Украина в области правосудия и внутренних дел и соответствующего Плана-графика. Были определены следующие приоритеты: оценка масштаба нелегальной миграции через Украину, мониторинг миграционных передвижений и изучение вопроса о возможном участии Украины в системе раннего предупреждения нелегальной миграции;
разработка процедуры мониторинга нелегальной миграции через территорию Украины;
и изучение вопроса о возможном участии Украины в системе раннего оповещения по нелегальной миграции в рамках Конференции СНГ и ОБСЕ727. б. Институциональная база Правительство Украины предприняло серьезные шаги для усиления мер контроля в контексте борьбы с нерегулярной миграцией. В этой связи Комплексная программа борьбы с нелегальной миграцией с участием различных министерств и ведомств была введена в силу Указом Президента в 2001 г. в целях создания основы для принятия соответствующих мер в 20012004 гг. В соответствии с Программой, Министерство внутренних дел служит основным центром принятия решений и координирующим органом. В декабре 2002 г. Кабинет министров принял постановление о создании Межведомственного совета по координации мер в области борьбы против нерегулярной миграции. Межведомственный совет должен координировать и направлять все действия и меры соответствующих государственных органов, ответственных за борьбу против нелегальной миграции. В декабре 2004 г. Государственный комитет по гражданству, иммиграции и регистрации при Министерстве внутренних дел представил Кабинету министров проект концепции новой Программы по борьбе с нелегальной (14 мая 2005) миграцией на 2005-2007 гг. Эта программа предусматривает принятие дальнейших мер, в том числе разработку дополнительных нормативных актов. Помимо этого программа определяет обязанности соответствующих министерств в отношении принятия этих мер728. Создание централизованной базы данных при Министерстве внутренних дел, содержащей отпечатки пальцев, фотографии и другие идентификационные данные ранее выявленных мигрантов, рассматривается как один из приоритетов. Данные должны быть доступны для всех компетентных органов в данной области. В прошлом подобные централизованные и доступные для нескольких сторон базы данных не существовали. Процесс создания базы данных в настоящий момент продолжается. До января 2004 г. в ней содержались данные примерно на 7600 лиц729. Еще одним приоритетом является совершенствование возможностей содержания под стражей. В этой связи планируется создание двух центров - одного в Киеве и другого в Закарпатье. В предшествующие годы средства, выделяемые на создание подобных центров, были недостаточны73-. Ощущается также и нехватка возможностей для размещения нелегальных мигрантов. В апреле 2003 г. действовал только один центр в Одессе, рассчитанный на 300 человек. В Плане-графике Украина-ЕС в области правосудия и внутренних дел предусмотрено создание центров приема и содержания под стражей с целью отделения искателей убежища (имеющих право на свободу перемещения) от лиц, содержащихся под стражей, что рассматривается в качестве одного из приоритетов сотрудничества в области борьбы с нерегулярной миграцией. С марта 2003 г. государственная пограничная служба отвечает за выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства, задержанных в приграничных зонах.
11.2.5. Убежище Проблемы убежища и защиты беженцев были приоритетными для украинской миграционной политики с начала 1990-х гг. Однако, эта область политики оказалась особенно сложной. Уже в 1993 г. был принят первый Закон О беженцах, на тот момент явившийся скорее реакцией на растущий приток в Украину лиц, которые были вынуждены покинуть свое место жительства в связи с чрезвычайными обстоятельствами или вооруженными конфликтами в государствах бывшего Советского Союза. Закон соответствовал международным принципам защиты беженцев, но оказался в определенной степени недостаточным в отношении ситуации, которая сложилась с вынужденными мигрантами из стран бывшего Советского Союза731. Дальнейшее развитие законодательства и полноценно функционирующей институциональной базы в области предоставления убежища и защиты беженцев долгое время сдерживалось спорами о разделе сфер ответственности между различными ведомствами в рамках украинских органов власти.
728 729 (14 мая 2005) (12 мая 2005) Отчет о миссии МЦРМП, июнь 2003 г.
Олена Малиновская Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика, в публикации Глобальные перспективы в миграции № 14, октябрь 2004 г.
Pages: | 1 | ... | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | Книги, научные публикации