Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 4 ] --и 281 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года. Миграционную карту не потребовали ни у одного из участников ознакомительной миссии Консульский отдел МИД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года a. Правовая база Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года (с поправками, принятыми Законом № 284 от 7 октября 1998 года) содержит несколько положений, касающихся гражданства Республики Казахстан. Гражданин Казахстана ни при каких обстоятельствах не может быть лишен права сменить свое гражданство и не может быть выслан с территории Казахстана. Однако двойное гражданство для граждан Республики Казахстан не признается. Статьей 21 Конституции предусматривается, что любой законно находящийся на территории Казахстана человек имеет право свободно перемещаться по всей территории и выбирать место жительства, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Также каждый человек имеет право покинуть территорию республики. Граждане республики имеют право на свободное возвращение на родину. Президентский Указ № 3419285 (от 19 марта 1997 года) определяет основные направления миграционной политики Республики Казахстан до 2000 года. Ее целями является улучшение социальной защиты мигрантов, стабилизация и государственное регулирование миграционных процессов. Президентским указом от 8 декабря 1997 года286 объявлено о создании Управления по миграции и демографии Республики Казахстан. Законом Республики Казахстан о гражданстве (Закон 1017-XII, 1991 г.)287 предусматривается, что лица, получившие гражданство согласно данному закону и которые постоянно проживали в Казахстане на момент вступления в силу данного закона, считаются гражданами Казахстана. Несмотря на то, что двойное гражданство в Казахстане не признается, государство допускает и создает условия для возвращения лиц, которые были вынуждены покинуть страну, и их потомков, а также для возвращения этнических казахов, проживавших в других странах (Ст. 3), так как проживание за границей не аннулирует казахское гражданство (Ст. 7). Однако Статья 21/4 предусматривает, что казахское гражданство может быть утрачено, если лицо, постоянно проживающее за границей, в течение 5 лет, не зарегистрировалось в консульстве Казахстана без уважительной причины. По утверждению Главного управления пограничного контроля, гражданство может быть предоставлено только репатриантам казахской национальности или гражданам стран СНГ, которые проживали на территории других стран СНГ до 1999 года. ml С поправками, внесенными Указом Президента РК от 03.10.95;
Закон РK № 322-II от 17.05. w.pdf Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Закон также предусматривает положение о юридическом статусе граждан, критерии и процедуры подачи заявлений, предоставления и аннулирования гражданства. Закон определяет полномочия Президента Казахстана и государственных ведомств, таких, как МВД или МИД, в отношении вопросов гражданства. Так, помимо других органов власти, полномочием принимать решения о предоставлении, восстановлении и лишении гражданства наделен Президент (Ст. 29). Для предварительного рассмотрения данных вопросов была создана комиссия, занимающаяся вопросами гражданства и дающая Президенту Казахстана рекомендации по каждому заявлению (Ст. 35), а также контролирующая исполнение решений по гражданству (Ст. 40). Согласно информации, предоставленной миграционной полицией Министерства внутренних дел, существуют две процедуры предоставления гражданства. При стандартной процедуре заявление направляется в местное отделение миграционной полиции, а оттуда оно передается начальнику миграционной полиции и Комиссии при Президенте. Решение подписывает Президент. Существует также и ускоренная процедура, применяемая к лицам, вступающим в брак с гражданами Казахстана. Ускоренная процедура также применяется в случаях, когда заявление о получении казахстанского гражданства подает гражданин Российской Федерации, Украины, Беларуси или Кыргызстана. При ускоренной процедуре решение подписывает начальник местного Управления внутренних дел района, где проживает заявитель289. Указ № 3120 о процедуре рассмотрения вопросов о гражданстве Республики Казахстан, подписанный Президентом Казахстана 27 сентября 1996 года, включает поправки, введенные 11 февраля 2000 года. Этот закон определяет процедуру, согласно которой принимаются, официально регистрируются и рассматриваются заявления о получении гражданства Республики Казахстан или о его восстановлении, а также случаи отказа от гражданства Республики Казахстан и его лишения.290 12 августа 2004 г. распоряжением № 222 Премьер-министра Казахстана создана рабочая группа, перед которой была поставлена задача к 30 августа 2004 года разработать предложения о внесении поправок к Закону о гражданстве и к связанным с ним 291 законодательным актам. Указ Президента Казахстана № 2337 от 19.06.1995 О юридическом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан292, имеющий силу закона, регламентирует въезд и выезд из Казахстана, статус временно и постоянно проживающих в Казахстане иностранцев и лиц без гражданства и их основные права, свободы и обязанности, а также ограничение срока их пребывания и их выдворение из Казахстана.
Миграционная полиция. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года ocview.html 291 Поправки внесены в соответствии с Законами РK №134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, № 164-II от 16.03.2001, № 255II от 10.11.01 Закон Республики Казахстан о миграции населения293 дает ряд общих определений, связанных с миграцией, содержит положения о трудовой миграции из Казахстана и в Казахстан, а также иммиграции и эмиграции, положения о контроле за процессами миграции. В январе 2004 года Объединенной региональной информационной сетью ООН (IRIN) сообщалось о принятии нового закона об иммиграции, устанавливающего порядок миграции из стран Центральной Азии в Казахстан294. Иностранные граждане и лица без гражданства, занимающиеся трудовой деятельностью без соответствующего разрешения, за исключением случаев, предусмотренных международными соглашениями, подвергаются депортации (Ст. 7) из Казахстана (сравнить с Указом о правовом статусе иностранцев). В отношении регламентации трудовой деятельности граждан стран СНГ необходимо принимать во внимание дополнительные двусторонние и многосторонние соглашения, заключенные между этими государствами295 (Ст. 8). Глава 6 предусматривает создание центрального исполнительного органа ( Комитет по миграции, см. ниже подраздел Институциональная база), чья задача состоит в координации и управлении миграционными процессами в Казахстане. Орган уполномочен заключать соглашения с государственными органами, организациями, предприятиями, ведомствами других стран по вопросам добровольной миграции в Казахстан лиц, которые принудительно или добровольно покинули пределы Казахстана. В пределах своих полномочий данный центральный исполнительный орган обязан будет обеспечивать правительство и местные исполнительные органы аналитическими данными и прогнозами в отношении миграции в Казахстане, а также представлять предложения по необходимым мерам регулирования и разрабатывать предложения по миграционным квотам (которые утверждаются Президентом Казахстана). Он также будет заниматься реализацией программ и законодательных актов по вопросам, связанным с миграцией, вести учет возвращающихся оралманов, регистрировать их и выплачивать безвозмездные ссуды и пособия. С Кыргызстаном был подписан договор о взаимной защите трудящихся мигрантов, задачей которого в первую очередь является защита сезонных трудящихся мигрантов из приграничных территорий.296 Правовую базу в области миграции дополняют следующие законы и нормативные акты: Х Закон Республики Казахстан о дополнениях и поправках к Закону Республики Казахстан о миграции 13 декабря 1997 года № 204-1, с поправками внесенными Законами РК, от 1 марта 2001 № 160-II;
10 ноября 2001 № 255II;
24 декабря 2001 № 276-II, 27 марта 2002 № 313-II: 294 Например, Декрет РК УО заключении соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Азербайджан о трудовой деятельности и социальной защите граждан Республики Азербайджан, временно работающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, временно работающих на территории Республики АзербайджанФ Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Х Постановление Правительства Республики Казахстан № 136 (принятое 28 января 2000 года): Отдельные вопросы по правовому регулированию пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан;
298 Правила въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда за пределы Республики Казахстан (№ 136, 28 января 2000 года);
299 Закон Республики Казахстан о государственной границе Республики Казахстан (январь 1993 года);
Постановление Правительства Республики Казахстан о концепции миграционной политики Республики Казахстан (сентябрь 2000 года);
300 Концепция миграционной политики Республики Казахстан;
301 Многостороннее соглашение между Азербайджаном, Арменией, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Республикой Кыргызстан, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства от 1993 года;
Многостороннее соглашение от 2000 года между правительствами Казахстана, Республики Кыргызстан и Узбекистана о регламентировании миграционного процесса. б. Институциональная база Х Х Х Х Х Х Комитет по миграции (бывшее Управление по миграции и демографии, см. также его описание выше в разделе Правовые база) при Министерстве труда и социальной защиты является центральным ведомством Казахстана, занимающимся миграционной политикой. Начиная с марта 1999 года, он входит в структуру правительства на правах министерства.302 Комитет отвечает за проведение анализов, составление прогнозов и разработку мер по регулированию миграционных процессов, участвует в разработке и пересмотре правовых норм в области миграции и занимается вопросами беженцев303. Комитет также отвечает за регулирование трудовой миграции, устанавливает ежегодные квоты по разрешениям на работу для иностранцев и выдает лицензии компаниям, желающим нанимать иностранных рабочих. Там же. Там же.
299 300 301 Информация о миграции из стран СНГ, Центр МOM по техническому сотрудничеству, для распространения на Встрече Координационного комитета конференции СНГ, июль 2000 года Комитет по миграции при Министерстве труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Комитет по миграции облегчает возвращение лиц казахского происхождения (из более чем 40 стран) в Казахстан.305 Министерство юстиции проводит правовой мониторинг миграционных процессов, а Министерство труда и социальной защиты регулирует трудовую миграцию306. Миграционная полиция Министерства внутренних дел отвечает за выдачу видов на жительство. Президент республики, согласно Статье 44, решает вопросы, связанные с гражданством и политическим убежищем.
5.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. В целом ответственность за разработку и внедрение визовой политики Казахстана лежит на Министерстве иностранных дел и его дипломатических и консульских представительствах за границей. В феврале 2004 года в Республике Казахстан вошла в силу новая процедура выдачи виз. Разовые дипломатические, служебные, деловые, туристические (не подлежащие продлению в Казахстане) и частные307 визы сроком на 1 месяц будут выдаваться гражданам 28 стран308 без наличия приглашения. Визы не требуются гражданам стран СНГ, за исключением Туркменистана (помимо лиц с дипломатическими и служебными паспортами). Законодательная база Казахстана предусматривает несколько категорий виз для иностранных граждан, в том числе дипломатические, служебные, визы для инвесторов, деловые, частные, туристические, студенческие, визы для лечения, рабочие, транзитные визы, а также визы лиц с видом на жительство309. Визы для лиц с дипломатическими и служебными паспортами могут быть выданы в аэропортах Алматы и Астаны, а также еще в трех аэропортах Казахстана.310 Иностранный гражданин, въехавший в Казахстан должен зарегистрироваться в течение пяти дней (не считая выходных дней и праздников). В зависимости от вида визы, иностранные граждане должны Комитет по миграции при Министерстве труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Информация о миграции из стран СНГ, Центр МOM по техническому сотрудничеству, для распространения на Встрече Координационного комитета конференции СНГ, июль 2000 года Иностранные граждане, рожденные в Казахстане, или родственники (супруги, дети и родители) граждан Казахстана могут подавать заявление на получение частной визы сроком на один месяц без пригласительного письма не чаще двух раз в год. Частные визы являются разовыми Страны, пользующиеся упрощенным визовым режимом: Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Великобритания, Греция, Исландия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Лихтенштейн, Люксембург, Малайзия, Монако, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Сингапур, Испания, Швеция, Швейцария и США. Источник: 309 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года зарегистрироваться либо в Министерстве иностранных дел (например, дипломатический персонал), либо в отделении миграционной полиции. Весной 2005 года были введены новые визовые марки с несколькими средствами защиты. По сообщению Консульского управления Министерства иностранных дел, визы Казахстана полностью соответствуют европейским стандартам. Лица, подающие заявление о получении визы, являющиеся гражданами страны, не включенной в список стран с облегченными визовыми процедурами, или которые нуждаются в визе со сроком действия более одного месяца и для более одного въезда, должны приложить к заявлению зарегистрированное приглашение с исходящим номером (оформленное властями Казахстана), а при получении деловой визы также и письмо от соответствующей компании или с места работы. 311 Обладатели частных, деловых, туристических и студенческих виз не имеют права на трудоустройство в Казахстане, а также не могут заниматься деятельностью, которая не связана с целью получения ими визы данной категории.312 Транзитная виза может быть выдана на основе действующей визы в третью страну и билетов к данному месту назначения. Она может быть выдана как однократная виза на срок до пяти дней, если заявитель является гражданином страны, включенной в список стран со облегченными визовыми процедурами после февраля 2004 года, и на срок до трех дней для граждан других стран. а. Правовая база Законодательная основа визовых, регистрационных и других сопутствующих процедур содержится в Законе о миграции населения, а также в других правовых нормах. В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение О безвизовом перемещении граждан СНГ по территориям других стран СНГ (Бишкекское соглашение)313. В целом следует отметить, что с 1992 года в регионе СНГ было заключено несколько двухсторонних и многосторонних соглашений по визовым вопросам, однако их целью не всегда была выработка объединенного подхода в рамках всего СНГ. В итоге в настоящее время Бишкекское соглашение распространяется только на граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Начиная с мая 2005 года, граждане государств-членов Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС) (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) могут перемещаться по этим пяти странам без виз, хотя они все же обязаны иметь международные паспорта.
311 312 Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года Указ Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06.1995 О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан314 регламентирует въезд и выезд из Казахстана, статус временно и постоянно проживающих иностранцев или лиц без гражданства в Казахстане и их основные права, свободы и обязательства, равно как и сокращение их срока пребывания и выдворение из Казахстана. Правила въезда и пребывания иностранных граждан, а также их выезда из Республики Казахстан (2000)315 определяют процедуры для иностранцев и лиц без гражданства относительно въезда и выезда из Казахстана, регистрации, временного или постоянного проживания, перемещений и транзитного проезда, а также относительно продления и сокращения их срока пребывания. Инструкция о процедуре выдачи виз в Республике Казахстан, принятая приказом Государственного секретаря, министра иностранных дел Республики Казахстан, от 24 декабря 2002 года, № 08-1/77 и приказ министра внутренних дел Республики Казахстан от 27 декабря 2002 года № 806 регламентируют выдачу различных категорий виз иностранным гражданам.316 б. Институциональная база Категории и типы выдаваемых виз, а также процедуры, связанные с их выдачей, отменой и продлением, определяют Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и Комитет национальной безопасности Казахстана. Выдачей въездных и выездных визы иностранцам занимаются дипломатические и консульские представительства Министерство иностранных дел Казахстана. После выдачи визы консульство информирует миграционную полицию региона, в который направляется данный иностранный гражданин317.
5.2.3. Управление границей Распад Советского Союза резко изменил статус границ Казахстана, ранее бывших в основном административными (единственной международной границей до 1991 года была граница с Китаем). Решение всех вопросов, связанных с возникновением новых государственных границ, путем установления равновесия между новыми понятиями, такими как управление границей, и старыми проверенными формами, как военная защита рубежей, стало для Казахстана важнейшей задачей. С момента обретения Изменено в соответствии с Законами РК №.134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, №. 164-II от 16.03.2001, №. 255-II от 10.11.01: Эти правила одобрены положением Республики Казахстан от 28 января, 2000, № 136 и разработаны в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан О миграции населения, Указом Президента Республики Казахстан, О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан который вступил в силу 19 июля, 1995, № 2337: 316 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года независимости Казахстаном постепенно вводились изменения в данной области. Был официально завершен процесс делимитации границы страны после получения независимости. Сухопутная граница Казахстана с соседними странами составляет приблизительно 12000 километров, поэтому делимитация рубежей является задачей огромной сложности: 6800 км с Россией, 1500 км с Китаем, 2200 км с Узбекистаном, 1100 км с Кыргызстаном, и 400 км с Туркменистаном. Казахстан также имеет выход к Аральскому и Каспийскому морям. Процесс демаркации государственной границы с Китаем был завершен в 1996 году. По информации на сайте Министерства иностранных дел Казахстана, совместное коммюнике о полном урегулировании пограничных вопросов между Республикой Казахстан и Китайской Народной Республикой было подписано в 1999 году.318 По данным миграционной полиции, на данный момент какой-либо незаконной миграции через границу с Китаем не наблюдается, так как она остается такой же закрытой, как и во времена существования СССР.319 Президенты Казахстана и Кыргызстана подписали Соглашение о делимитации границы, Соглашение о мерах по укреплению доверия в приграничных районах и Соглашение о сотрудничестве в области охраны границы. По имеющимся данным, 16 ноября 2001 года был подписан Договор о делимитации и демаркации казахско-узбекской государственной границы, а также в 2002 году был достигнут компромисс по поводу пограничных споров между Казахстаном и Узбекистаном.320 11 июня 2004 года в Ташкенте было проведено Четвертое заседание Объединенной комиссии по демаркации казахско-узбекской границы с участием правительственных делегаций. К апрелю 2005 года демаркация границы еще не была завершена.321 В охране казахско-узбекской границы часто возникают проблемы, поскольку граница частично проходит через населенные пункты.322 Министерство иностранных дел Казахстана заявляет, что проблема определения границы с Туркменистаном фактически решена. Соглашение о делимитации и начале процесса демаркации границы было подписано 5 июля 2001 года.323 Окончательное соглашение о делимитации границы между Казахстаном и Россией было заключено 18 января 2005 года324. Казахстан создает объединенный пограничный участок с Россией, однако к апрелю 2005 года переговоры еще не были завершены. 318 Миграционная Полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года 320 Комитет национальной безопасности. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года. Там же. 322 323 324 Миграционная Полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Разрабатывается также аналогичный проект о создании объединенных пограничных участков между Казахстаном и Кыргызстаном. Эти границы уже полностью демаркированы. Соглашение между Казахстаном и Кыргызстаном о контрольно-пропускных пограничных пунктах было заключено 25 декабря 2003 года и ратифицировано верхней палатой Парламента Казахстана в феврале 2005 года326. На момент подготовки данного отчета какие-либо подробности этого соглашения известны не были. То же касается и Государственной пограничной программы Казахстана, в соответствии с которой на 2006 год были запланированы дополнительные совместные проекты. Исходя из его природных ресурсов, Каспийское море является стратегическим для Казахстана. В то же время его правовой статус продолжает оставаться неопределенным. Несмотря на заключение нескольких двусторонних соглашений между прибрежными государствами, какого-либо всеобъемлющего соглашения не существует. Одна из главных проблем заключается в следующем: должно ли Каспийское море рассматриваться (и быть соответствующим образом разделенным) в качестве озера, либо в данной ситуации должно применяться морское право. Другие вопросы, требующие обсуждения на переговорах, включают прибрежные и внутренние территории, делимитацию границ, демилитаризацию, зоны рыболовства, создание Каспийского стратегического центра по решению текущих проблем, правоприменение, морское движение и проведение трубопровода по морскому дну.328 Решением Правительства Казахстана от 3 декабря 2001 года был установлен перечень контрольно-пропускных пунктов на границе, в соответствии с которым различаются контрольно-пропускные пункты, используемые для перехода границы гражданами любой страны (многосторонние) и контрольнопропускные пункты, предназначенные исключительно для граждан соседних стран (двусторонние). Контрольно-пропускные пункты на железной дороге предназначены для всех иностранных граждан. а. Правовая база Наиболее важными юридическими документами в данной области являются Закон о государственной границе329 и Закон о пограничной службе Комитета национальной безопасности.330 Закон о государственной границе устанавливает пограничный режим и режим на контрольно-пропускных пунктах, в нем определяются полномочия государственных органов, ответственных за контроль за государственной границей, юридическая защита пограничников и других граждан, которые участвуют в охране государственной границы. Кроме того, в законе Дайджест новостей в области миграции - ТСС, 15-21 февраля 2005 года 328 Закон 1872-XII - 13 января 1993 г. (поправки к Закону от 15 июля 1996 г. №31-1 и от 12 декабря 1998 г. № 327-1, введена с 1 января 1999 г.) 13 января 1993 года и Указ Президента Казахстана, 10 декабря 1999 года оговариваются вопросы использования оружия, военной техники и специального оборудования при охране границы, ответственность за правонарушения на государственной границе и выделение средств на охрану государственной границы. б. Институциональная база Пограничная служба Республики Казахстан была основана в 1992 году после обретения Казахстаном независимости и вывода российских пограничных войск. До 1999 года Пограничная служба находилась в подчинении у Министерства обороны, но после Указа Президента О вопросах, связанных с Пограничной службой Комитета национальной безопасности (10 декабря 1999 года), она была передана в подчинение Комитету национальной безопасности. Задачей пограничной службы является охрана и защита государственной границы, предотвращение и подавление попыток нарушения суверенитета и территориальной целостности Казахстана на суше, на море, на озерах и реках. Обязанности и функции Пограничной службы определены в Законе о пограничной службе Комитета национальной безопасности и дополнительных Указах Президента. Кандидатура начальника Пограничной службы выдвигается Председателем Комитета национальной безопасности, и он назначается Президентом Казахстана. Помимо руководства Пограничной службой, начальник Пограничной службы также является заместителем председателя Комитета национальной безопасности. Вопросы безопасности определяют подход властей к охране государственной границы, поэтому обучение и практическая подготовка личного состава Пограничной службы включают и военную подготовку в значительных объемах. Пограничная служба разделена на четыре главных региональных управления с отдельными инфраструктурами тылового и учебного обеспечения. Оно имеет в своем составе более 20000 военнослужащих, включая призывников на основе всеобщей воинской обязанности, а также лиц, служащих по индивидуальному трудовому договору (Закон о государственной границе, Статья 35). Около 80% личного состава, задействованного в четырех региональных отделах, осуществляют охрану зеленой границы, а 20 % личного состава задействованы на контрольно-пропускных пунктах. К 2004 году было создано 82 контрольно-пропускных пункта и долгосрочная цель состоит в увеличении их числа до 142.331 Для проверки документов на пограничных пропускных пунктах используется база данных ЖАКАРА (лграница). Главные пограничные пункты оборудованы компьютерами, связанными с базой данных БЕРКУТ, которая находится в стадии создания и будет готова к 2006 году. Охрана границы на Каспийском море, будучи частью пограничной системы, первоначально являлась функцией Таможенной службы. В 1998 году была создана специальная пограничная служба быстрого реагирования, подчиненная Вооруженным Силам. Новое подразделение состоит из войск Доклад БОМКА по Казахстану, 2004 год Пограничной службы и Береговой охраны, находилось в стадии реорганизации. в 2004 году оно по-прежнему В Законе о Государственной границе (Статья 24) перечисляются органы государственного управления, участвующие в охране границы и решении связанных с этим вопросов, а именно, Государственный комитет по охране государственной границы, Комитет национальной безопасности, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство обороны, таможенные органы и другие министерства и ведомства. В Статье 24 Закона о государственной границе перечисляются государственные органы, ответственные за охрану границы и сопутствующие вопросы, в частности Государственный комитет по охране государственной границы, Комитет национальной безопасности, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство обороны, таможенные органы, а также другие министерства и организации. Действия всех государственных органов, ответственных за охрану государственной границы, координирует Комитет национальной безопасности, возглавляемый Президентом.
5.2.4. Нерегулярная миграция Считается общепризнанным, что в настоящее время международная миграция в значительной степени принимает форму нелегальной, или нерегулярной миграции. Существующие цифры и данные следует считать лишь относительными показателями, отражающими явление нелегальной миграции. Так как по своей природе нелегальная миграция является скрытой, лица, незаконно перемещающиеся либо находящиеся в какой-либо стране, стараются избегать официального учета данных о них333. Еще одной проблемой, связанной с определением объема нелегальной миграции, является отсутствие общепринятого определения нелегальной или нерегулярной миграции, и термин нелегальный используется в связи с целым рядом явлений, таких, как действия, связанные с контрабандой людьми, самодеятельная нелегальная миграция, пребывание в стране после истечения срока действия визы и все формы нелегальной работы, когда нелегальность возникает уже после первоначально легального въезда в страну.
Поэтому данные по этой проблеме оцениваются как недостаточные, недостоверные, противоречивые или отсутствующие334, что значительно ограничивает возможность проведения тщательной оценки объемов нелегальной миграции. Затруднении нелегальной миграции в Казахстане обусловлены главным образом его геополитическим положением, которое делает Казахстан не только страной назначения, но также способствует интенсивным транзитным передвижениям. Транзитные мигранты прибывают прежде всего из 332 Доклад БОМКА о правовых аспектах базы Программы БОМКА 3, 2004 год Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - Афганистана, Бангладеш (например, прямыми рейсами в Бишкек, Кыргызстан и дальше в Казахстан), Китая, Индии, Пакистана (также через Кыргызстан) и Шри-Ланки, в то время как нелегальные рабочие мигранты - главным образом из Узбекистана и Кыргызстана. Многие транзитные мигранты из вышеупомянутых стран легально въезжают в Казахстан с действительными документами, а затем пробуют незаконно выехать в Россию через зеленую границу.335 Каждый иностранец, который не зарегистрируется в местном бюро по миграции в течение 5 дней, считается нелегальным мигрантом. Лица, считающиеся нелегальными иммигрантами, могут быть взяты под стражу на срок до двух дней, привлечены к суду, оштрафованы на сумму в 120 долларов США и затем депортированы. Будучи депортированным, этот человек может столкнуться с трудностями336 при следующей попытке въезда в Казахстан, поскольку в его паспорте будет стоять печать депортирован.337 Приблизительные оценки количества депортированных лиц значительно различаются. Главное управление пограничного контроля сообщало о 1114 иностранцев, задержанных в 2004 году, но ни один из них не был депортирован, в то время как по данным Департамента миграционной полиции было депортировано приблизительно 1000 граждан третьих стран.338 В неправительственных источниках указываются намного более высокие цифры. Для предотвращения нерегулируемых потоков миграции Казахстан сотрудничает с соседними странами - Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном, а также с УВКБ ООН, ОБСЕ и НАТО. В 2003 году случаев депортации нелегальных мигрантов из России в Казахстан зарегистрировано не было. Более того, существуют свидетельства того, что потоки нелегальной миграции идут в обход Казахстана через Молдову, Украину, Объединенные Арабские Эмираты. Власти считают эти два фактора свидетельствами эффективности принимаемых ими мер по предотвращению нелегальной миграции. Помимо этого, Пограничная служба Казахстана активно работает в рамках проекта БОМКА (Управление границами в Центральной Азии), тесно сотрудничает с МОМ, проводит совместные действия с Региональным центром по вопросам беженцев и миграции в Бишкеке.339 a. Правовая база В рамках Соглашения о сотрудничестве государств-членов Содружества Независимых Государств в борьбе против нелегальной миграции от 6 марта 1998 года, стороны (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина) договорились о проведении совместных действий в области борьбы против нелегальной миграции, в частности, об осуществлении контроля за миграционными Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Законом Республики Казахстан о миграции населения в статье 22/6 определено, что иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть отказано во въезде в Казахстан в тех случаях, если данное лицо ранее было выдворено из Республики Казахстан 337 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики в рамках данного проекта в Казахстане в 2004 году процессами, регистрации нелегальных мигрантов и нежелательных иностранных граждан, обмене данными по указанным вопросам, разработке механизма депортации, гармонизации национального законодательства в этой области, проведении обучения на более высоком уровне сотрудников, работающих в этой сфере, и увеличении объемов обмена информацией относительно национального законодательства, действительности документов и визовых режимов с третьими странами. Однако процесс ратификации соглашения оказался медленным и неполным. Первая организационная встреча Объединенной комиссии, которая должна будет координировать действия, связанные с предотвращением нелегальной миграции в соответствии с соглашением, состоялась в октябре 2004 года. На данной встрече обсуждались меры по улучшению обмена информацией и опытом в области нелегальной миграции в странах СНГ, а также планы по борьбе с нелегальной миграцией на 2006-2008 годы. Второе заседание Объединенной комиссии состоялось в марте 2005 года. Кроме того, Казахстан подписал соглашение о борьбе с незаконной миграцией с Латвией. Статья 26 Указа Президента Республики Казахстан № 2337 от 19 июня 1995 года О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан340 предусматривает ответственность иностранцев за нарушения положений о пребывании в Республике Казахстан и транзите через территорию Республики Казахстан. В соответствии с информацией, полученной в Консульском управлении Министерства иностранных дел во время ознакомительной миссии, сторона, приглашающая иностранца, также несет полную ответственность за соблюдение им соответствующих условий законного пребывания в стране. По мнению Комитета национальной безопасности (КНБ), расходы, связанные с депортацией нелегальных мигрантов, должны быть возмещены организациями, пригласившими их.341 Существуют несколько законодательных документов, относящихся к проблеме нелегальной миграции. Некоторые из соответствующих статей Уголовного кодекса (№ 167 от 16 июля 1997 года) включают положение о преднамеренном незаконном пересечении государственной границы Республики Казахстан (Статья 330342), о невыполнении постановления о выдворении (Статья 3301343), об организации нелегальной миграции (Статья 330-2344) и о многократном нарушении правил приглашения и использования в Республике Казахстан иностранной рабочей силы (Статья 330-3345).
Исправленный в соответствии с законами Республики Казахстан № 134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, № 164-II от 16.03.2001, № 255-II от 10.11.01 w.pdf Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году Исправлена согласно Закону Республики Казахстан № 296 от 22 февраля 2002 года Внесена Законом Республики Казахстан № 164 от 16 марта 2001 года Исправлена согласно Закону Республики Казахстан № 296 от 22 февраля 2002 года Там же.
342 343 344 В настоящее время разрабатывается новое законодательство, которым будет предусматриваться более строгое наказание за организацию незаконной миграции, включая контрабанду людей. Организаторами незаконной миграции, которые уже подвергались уголовному преследованию, являются граждане Казахстана, Кыргызстана, Грузии и Российской Федерации. б. Институциональная база Борьба с незаконной миграцией является одной из обязанностей миграционной полиции при содействии Комитета национальной безопасности. Однако миграционная полиция несет ответственность только за задержание нелегальных мигрантов на территории Казахстана, в то время как борьба с незаконным пересечением границы является функцией Пограничной службы. Миграционная полиция также занимается казахскими гражданами, возвращающимися после незаконного пребывания за границей. Число казахских граждан, задержанных вследствие их незаконного пребывания за границей, было особенно значительным в 1999-2000 годах. Благодаря улучшению экономической ситуации уровень незаконной миграции граждан Казахстана является очень низким. Он значительно ниже, чем незаконная иммиграция иностранцев в Казахстан. Например, в 2004 году за незаконное пребывание в Казахстане были задержаны 15000 граждан Российской Федерации. 5.2.5. Убежище По данным, приведенным в Плане действий УВКБ ООН для Казахстана на 2005 год, в начале 2004 года число беженцев и лиц, ищущих убежища, составляло в Казахстане 15797 человек, из них 13684 чеченца, 657 афганцев, 1454 таджика, 19 китайских уйгуров, и другие. Незащищенное положение 18600 этнических казахов, вернувшихся в страну, также беспокоит УВКБ ООН.348 По данным УВКБ ООН, граждане СНГ в целом и чеченцы и таджики в частности, составляя подавляющее большинство беженцев в Казахстане, равно как и китайские уйгуры, оказываются в трудном положении, поскольку они исключены из государственной процедуры определения статуса беженца. УВКБ ООН оказывает содействие переселению таких лиц в Канаду, США или Австралию.349 В прошлом, Казахстан позволял чеченским беженцам, признанным УВКБ ООН, оставаться в Казахстане, предоставляя им временный законный статус до тех пор, пока они не смогут вернуться домой, но после захвата заложников в московском Театральном центре на Дубровке в октябре 2002 года, ответственность за который была возложена на чеченских боевиков, правительство Казахстана приостановило, по крайней мере временно, выдачу Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году Миграционная полиция МВД. Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год - Казахстан 348 План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год - Казахстан: чеченцам временных видов на жительство. К марту 2003 года власти ввели новые процедуры временной регистрации для чеченцев, однако, по имеющимся сведениям, чеченцы не имели такого же доступа к регистрации, как представители других национальностей350, и приблизительно 300 чеченцев получили постановления о депортации.351 В 2004 году их положение оставалось непредсказуемым, поскольку они были временно зарегистрированы в миграционной полицией сроком на три месяца с возможностью дальнейшего его продления еще на три месяца.352 Временная защита предоставлялась также и афганцам в тех случаях, если они не соответствовали критериям для получения статуса беженца. В 2003 году, Генеральная прокуратура Казахстана и УВКБ ООН создали электронную базу данных о беженцах, мигрантах и этнических казахах, возвратившихся на родину.353 a. Правовая база В 1999 году Казахстан подписал Конвенцию о статусе беженцев 1951 года и дополняющий ее Протокол 1967 года. Однако национальное законодательство, связанное с проблемами беженцев, не в полной мере отражает обязательства страны в соответствии с международным правом. Например, на практике только некоторые категории беженцев имеют возможность доступа к Комиссии по определению статуса беженца.354 По сообщению Консульского управления Министерства иностранных дел, с апреля 2005 года была начата разработка нового Закона о беженцах.355 В настоящее время статус беженца подлежит ежегодному пересмотру, и в случае его продления вид на жительство продлевается еще на один год 356. Действующими юридическими документами в данной области являются Закон о миграции населения, в котором содержится определение термина беженец и предусматривается предоставление политического убежища, и Указ Президента о процедуре предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (1996 год).357 Указом Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06.1995 О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан358, в Статье Доклады стран относительно практики в области прав человека 2004-Казахстан. Бюро по вопросам демократии, прав человека и рабочей силы. 28 февраля 2005 г.
wwww3zmxwwwwwwwGFqmQEYBFqQEMDn5BOafDBnGDwBodDwcaEDD1wca2npdGB5/rsddocview.html План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год - Казахстан: План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год - Казахстан: Консульское управление Министерства иностранных дел. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года 357 Указ Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06. 1995 УО правовом статусе иностранных граждан в Республике КазахстанФ, имеющий силу закона (исправленный в соответствии с законами Республики Казахстан № 134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, №164-II от 16.03.2001, № 255-II of 10.11.01): предусматривается, что Казахстан предоставляет право на убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые стали жертвами нарушения прав человека. б. Институциональная база В 2002 году была создана национальная Комиссия по определению статуса беженца, размещающаяся в Астане с филиалами во всех областях Казахстана.359 Данная Комиссия подчиняется Комитету по миграции Министерства труда и социальных вопросов. Политическое убежище может быть предоставлено исключительно президентом.360 По данным УВКБ ООН, институциональной базы для этой процедуры не существует. Заявление о предоставлении убежища может быть подано в любое из региональных отделений Комитета по миграции (Алматы и Южно - Казахстанской области), или в центральное управление Комитета в Астане. Заявление рассматривается Комиссией по определению статуса беженца (комиссия существует в каждом из трех указанных мест). Однако, согласно сообщениям, на практике ходатайства о предоставлении убежища рассматриваются главным образом в Алматы.361 В состав каждой комиссии входят семь человек;
помимо представителей Комитета по миграции, в нее также входят представители Комитета национальной безопасности, Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел и УВКБ ООН. Комиссия по определению статуса беженца проводит собеседование с лицом, ищущим убежища, и после этого должна вынести решение в течение 30 дней.362 Когда в Комитет по миграции поступает заявление о предоставлении убежища, он информирует об этом Министерство внутренних дел, которое предоставляет лицу, ищущему убежища, вид на жительство на время прохождения процедуры (30 дней). В случае предоставления иностранцу статуса беженца, ему выдается вид на жительство сроком на один год. Статус беженца ежегодно пересматривается, и по истечении пяти лет иностранный гражданин может подавать ходатайство о предоставлении гражданства. В случае если статус беженца не будет продлен, иностранец должен покинуть страну, хотя лица, ищущие убежища, которым отказали в предоставлении убежища, депортации не подлежат. Отрицательное решение комиссии может быть обжаловано в суде.363 УВКБ ООН также проводит собственную процедуру предоставления убежища с теми категориями иностранцев, которые не имеют права ходатайствовать о uPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocvie w.pdf 359 Комитет по миграции Министерства труда и социального обеспечения. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года 361 Комитет по миграции Министерства труда и социального обеспечения. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года получении убежища перед казахскими властями. К этим категориям иностранцев относятся главным образом китайские уйгуры и граждане других стран СНГ. Страны СНГ считаются безопасными третьими странами, и поэтому их гражданам в Казахстане не может быть предоставлен статус беженца.364 Беженцы, признанные УВКБ ООН, не получают вида на жительство, но местные власти относятся к ним терпимо. УВКБ ООН пытается найти долговременные решения проблем этих беженцам путем переселения их в другие страны.365 В конце 2005 года УВКБ ООН начнет осуществление проекта по строительству центра для содержания лиц, ищущих убежища, на средства Европейской Комиссии. Также УВКБ ООН проводит обучение основам законодательства для пограничников, сотрудников миграционной полиции, судей и чиновников Министерства труда и социальной защиты. 5.2.6. Торговля людьми Как и везде в данном регионе, в последние годы проблема торговли людьми стала особенно привлекать к себе внимание правительств. В 2003 году Казахстаном были предприняты важные шаги, направленные на создание организационно-кадрового потенциала для борьбы с торговлей людьми и защиты жертв торговли людьми путем принятия новых юридических норм и особых мер против торговли людьми и незаконной миграции. Казахстан является страной происхождения, транзита и назначения для жертв торговли людьми, как в целях сексуальной эксплуатации, так и для и принудительного труда. Люди вывозились в Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Южную Корею, Турцию, Грецию, Кипр, Чешскую Республику, Румынию, Западную Европу, Израиль, Россию и Сирию. Их странами происхождения являлись Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан.367 Объектами торговцев людьми главным образом были молодые женщины, которые использовались для сексуальной эксплуатации, однако имелись данные и о молодых людях и мужчинах среднего возраста, которые были вывезены из страны как для сексуальной эксплуатации, так и для принудительного труда.368 Существует также и внутренняя торговля людьми из сельской местности в города. Туристические и брачные агентства, а также агентства по трудоустройству часто находят своих жертв, помещая рекламные объявления, обещающие прибыльную работу за границей,369 используя экономическую безысходность, с которой сталкиваются многие граждане Казахстана, в особенности женщины.
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года УВКБ ООН Алматы. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Там же.
366 Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 - Казахстан. Подготовлен Управлением по мониторингу и борьбе с торговлей людьми. 14 июня 2004 года Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь. 2003. стр. 100-101 Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека, и труду, 28 февраля, Торговцами людьми для привлечения потенциальных жертв также используются предложения участвовать в международных конкурсах красоты. Официальных статистических данных о торговле людьми в Казахстане не существует, а в информации, предоставляемой различными неофициальными источниками, имеются значительные расхождения.370 Большинство случаев торговли людьми остаются не выявленными из-за социального неприятия данного явления. По оценке неправительственных организаций, каждый год жертвами торговли людьми становятся несколько тысяч человек, причем, по имеющимся данным, в прошлом году их число возросло.371 а. Правовая база Международная правовая база Казахстан присоединился к некоторым из основных международных правовых документов, которые являются правовой основой для выработки всестороннего международного подхода к борьбе против торговли людьми, защите ее жертв и наказанию лиц, вовлеченных в эту преступную деятельность, в частности:372 Х Х Х Конвенция ООН о правах ребенка, а также Факультативный протокол о продаже детей, детской проституции и детской порнографии;
Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;
Конвенция Международной организации труда об отмене принудительного труда.
Важным событиям на мировом уровне стала разработка в 1999-2000 годах протоколов Палермо. Было принято два отдельных протокола к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности: Протокол о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности женщинами и детьми и наказании за нее объявляет торговлю людьми незаконной с точки зрения международного права и обязывает государства, подписавшие его, преследовать торговцев людьми в уголовном порядке, экстрадировать лиц, подозреваемых в торговле людьми, и обмениваться информацией. Существуют также положения, направленные на защиту жертв торговли людьми и ее предотвращение, однако они оставляют государствам широкую свободу усмотрения. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, по воздуху и по воде объявляет уголовным преступлением контрабанду мигрантов, предусматривает принятие особых мер по борьбе с морской контрабандой мигрантов, способствует международному сотрудничеству в данной сфере и предусматривает уголовное преследование преступников. Данная Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола к ней соответственно 25 декабря Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека, и труду, 28 февраля, 2005 Там же. 371 года и 28 января 2004 года. Эти два протокола являются наиболее важными международными договорами, имеющими юридическую силу, в области борьбы с торговлей людьми и контрабандой мигрантов, которые обеспечивают комплексное решение данных проблем. По некоторым данным, Казахстан также планирует подписать Палермские протоколы. 13 сентября 2000 года Казахстан подписал Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, однако она до сих пор не ратифицирована. 17 ноября 2004 года Казахстан присоединился к Конвенции ООН о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами и к заключительному протоколу к Конвенции (25 июля 1951 года).373 Казахстан имеет соглашения с Объединенными Арабскими Эмиратами и Турцией о юридической помощи жертвам торговли людьми, поскольку эти две страны являются основными странами назначения для казахских женщин, вывезенных в целях сексуальной эксплуатации.374 Национальная правовая база Несмотря на отсутствие каких-либо правовых положений, которые бы конкретно ссылались на торговлю людьми, несколько статей Уголовного кодекса распространяются на некоторые виды торговли людьми. В июле 2003 года Президент Казахстана подписал Закон О поправках к Уголовному кодексу Республики Казахстан, расширяющий правовую основу борьбы с торговлей людьми.375 Этим же законом был расширен закон, запрещающий вербовку любого человека для сексуальной или любой другой эксплуатации, и теперь данный закон охватывает все формы торговли людьми. Торговля людьми в целях эксплуатации наказывается максимальным тюремным заключением на срок два года;
в случае вовлечения в торговлю людьми несовершеннолетнего лица максимальный срок наказания увеличивается до пяти лет лишения свободы, а если жертва эксплуатации вывозится за границу, максимальное наказание увеличивается до восьми лет лишения свободы. Приобретение или продажа несовершеннолетних является преступлением, наказуемым тюремным заключением на срок до десяти лет.376 Многие другие статьи Уголовного кодекса также имеют отношение к данному вопросу;
в них объявляется преступлением и определяется наказание за похищение и торговлю несовершеннолетними, содержание публичного дома, сутенерство, сводничество, и принуждение женщин или несовершеннолетних к занятию проституцией. В Законе о туристической деятельности в Казахстане (2001 год) даны новые квалификационные требования, предъявляемые к деятельности туристических агентств, а также запрещается туристическим агентствам незаконно экспортировать и импортировать рабочую силу.
373 МВД, Департамент по борьбе с организованной преступностью, Отдел по борьбе с экстремизмом, терроризмом и торговле людьми. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года. Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан 375 Уголовное преследование: Для обеспечения правовой санкцией нового законодательства против торговли людьми, принятого в середине 2003 года, Координационный совет правоохранительных органов (под руководством Генерального прокурора) в августе 2003 года выпустил подробные инструкции для правоохранительных органов и прокуроров всей страны, где указывается, как расследовать преступления, оговоренные в особых статьях Уголовного кодекса. Тем не менее, несмотря на активизацию следственно-розыскных мероприятий, вынесение обвинительных приговоров по делам, связанным с уголовном торговлей людьми, бывает крайне редко из-за пробелов в законодательстве;
для того чтобы доказать виновность лиц в деле о торговле людьми в целях сексуальной эксплуатации, прокурор должен показать, что жертва не осознавала того, что она будет работать проституткой.377 Более того, вынесенные приговоры часто не соответствовали тяжести преступлений. По существу, торговцы людьми могут даже избежать серьезного наказания, отделываясь уплатой штрафа, чем и объясняется отсутствие доверия к системе правосудия у многих жертв торговли людьми.378 Министерство юстиции сообщило, что в 2004 году расследовалось 25 дел по факту торговли людьми. Министерство внутренних дел подтвердило, что правоохранительные органы из этих 25 дел в течении года провели двенадцать расследований на основании Закона о торговле людьми в целях эксплуатации, по сравнению с шестью делами в 2003 году. По итогам года расследование трех дел привело к вынесению обвинительных приговоров, три дела были закрыты или приостановлены, одно дело находилось на этапе судебного разбирательства, а пять расследований еще продолжались. В соответствии со статьей Уголовного кодекса о торговле гражданами других стран СНГ, было начато расследование 13 дел, которые закончились 9 судебными разбирательствами и осуждением 6 торговцев людьми.379 Защита: Согласно данным правительства, на территории Казахстана действуют 32 кризисных центра помощи жертвам торговли людьми, которые предоставляют консультации, юридическую и доврачебную помощь, и даже временное жилье.380 Они находятся в ведении неправительственных и международных организаций, а шесть из них полностью финансируются государством. Несколько других центров помощи жертвам также получают бюджетные средства.381 Кроме этих центров, государство только в очень редких случаях предоставляло материальную помощь и физическую защиту женщинам-жертвам торговли людьми, возвратившимся в страну. С другой стороны, жертвы торговли людьми из других стран часто подвергались штрафам и депортации, если они проникали в страну нелегально. В законодательстве не существует специальных положений, в соответствии с которыми к жертвам торговли людьми следует относиться не как к нелегальным мигрантам. 377 Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь 2003 года. стр.100-101 Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год - Казахстан Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан Там же.
379 380 381 В 2003 году Министерство иностранных дел выпустило инструкции для посольств Казахстана за рубежом, в которых предписывалось оказывать помощь жертвам торговли людьми. В течение года, в соответствии с Национальным планом по борьбе с торговлей людьми, консульские работники в посольствах страны за границей получили дальнейшие указания по предоставлению неденежной помощи по репатриации жертв торговли людьми.383 Поскольку торговцы людьми часто обеспечивают женщин из Казахстана поддельными паспортами других стран СНГ, работа консульств и посольств Казахстана, отвечающих за выдачу временных проездных документов, затрудняется тем, что жертвы неспособны доказать свое казахское гражданство384. За первые шесть месяцев этого года посольства страны помогли возвратиться на родину 16 жертвам торговли людьми. Органы внутренних дел и НПО установили и развивают официальные партнерские отношения в целях помощи жертвам торговли людьми, проведения курсов обучения и расследования дел. Правоохранительные органы участвовали в курсах по повышению осведомленности о торговле людьми, финансируемых НПО, однако государственные служащие часто не проводили различия между нелегальными иммигрантами и иностранными жертвами, которые были незаконно ввезены в страну.385 МОМ совместно с 19 НПО с одной стороны, а также с Министерством юстиции с другой стороны по всей стране организованы специальные горячие линии для жертв торговли людьми. Предотвращение торговли людьми: Правительство поддерживает усилия международных организаций (хотя редко материальными средствами) по проведению информационных кампаний и подготовке учебных материалов о торговле людьми. Были организованы учебные курсы по вопросам торговли людьми для сотрудников Министерства внутренних дел при поддержке экспертов Международной организации миграции. Правительство также оказывало поддержку программам обучения судей и прокуроров ведению дел, связанных с торговлей людьми. В эфире, главным образом в государственных СМИ, была проведена трансляция нескольких рекламных роликов социального характера и других правительственных информационных материалов о торговле людьми. 386 б. Институциональная база Все действия государства связанные с борьбой с торговлей людьми координирует министр юстиции. В 2004 году Комиссия по борьбе с торговлей людьми, возглавляемая министром, в которую также входят министр внутренних дел, председатель Комитета национальной безопасности, Генеральный прокурор, министр иностранных дел, министр образования, и 383 Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан Анализ институциональной и правовой основы и обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, ноябрь 2003 года Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год - Казахстан Там же.
Президентская комиссия по делам женщин и семьи387 разработали всеобъемлющий Национальный план борьбы с торговлей людьми. В феврале 2004 года правительство Казахстана утвердило этот план. Также в 2004 году рабочая группа разработала при помощи неправительственных и международных организаций ряд поправок к Уголовному и Административному кодексам для того, чтобы устранить пробелы в законодательстве в целях борьбы против торговли людьми. В конце года, исполнительные структуры одобрили данные поправки, голосование по которым было намечено в парламенте в мае 2005 года.388 В 2003 году в структуре Министерства внутренних дел был организован отдел по борьбе с экстремизмом, терроризмом и торговлей людьми, в задачи которого входит также и защита жертв торговли людьми.389 В декабре 1998 года Президентом было учреждено еще одно правительственное ведомство - Национальная комиссия по делам женщин и семьи. В ее задачи входит защита прав семьи, женщин и детей, борьба с любыми нарушениями прав женщин, включая торговлю женщинами и детьми. Комиссия взаимодействует с правительственными структурами и неправительственными организациями, а также с МОМ и осуществляет информационную деятельность.390 На международном уровне правительство Казахстана стремится к сотрудничеству с властями как стран назначения, куда нелегально переправляются граждане Казахстана, так и с властями стран происхождения жертв торговли людьми, прибывающих в Казахстан.391 В прошлом году правительство осуществляло сотрудничество в расследовании дел о торговле людьми с Объединенными Арабскими Эмиратами, Турцией, Узбекистаном и Таджикистаном. 5.2.7. Возврат Растущее число нелегальных мигрантов из СНГ и по всей территории данного региона вызывает необходимость создания эффективной и устойчивой системы возвращения иностранных граждан, которые нелегально проникли или пребывают на территории страны, и в то же системы приема собственных граждан, прибывающих из-за рубежа. Правовой базой для эффективного возвращения является наличие соглашений о реадмиссии или других форм сотрудничества на практике. Ключевой предпосылкой для создания эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, лиц, ищущих убежища, которым было Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год - Казахстан 388 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года ;
Доклад МОМ, Ноябрь 2003 года, стр. 108 Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год - Казахстан Там же.
390 391 отказано в убежище, и других лиц, не имеющих законного права оставаться на территории другого государства. Однако устойчивость подобной системы должна обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи лицам, подлежащим возвращению, и, в конечном счете, путем ликвидации первопричин эмиграции. а. Правовая база Статья 7 Закона о миграции населения гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства, работающие в Казахстане без соответствующего разрешения, подлежат высылке из Казахстана. Согласно Статье 28 Указа Президента о правовом статусе иностранных граждан393, иностранцы могут быть высланы из Казахстана по разным причинам, в частности, при нарушении ими законодательства о правовом статусе иностранных граждан в Казахстане, а также законов о таможне, валюте, и других законов Казахстана. Правила394 въезда и пребывания иностранных граждан, а так же их выезда из Республики Казахстан (2000 год)395 предусматривают, что иностранцы обязаны подчиняться постановлению о депортации (Статья 36), и включают право иностранца на обжалование (Статья 37). Уголовным кодексом (№ 167 от 16 июля 1997 года) в Статье 330-1 предусматривается, что неисполнение иностранными гражданами и лицами без гражданства решения о выдворении396 Е наказывается штрафом в размере от ста до пятисот ежемесячных базовых величин или в размере заработной платы или другого дохода осужденного лица за период от одного до пяти месяцев, или арестом на срок до шести месяцев, или лишением свободы на срок до одного года. б. Институциональная база Главным учреждением, отвечающим за возвращение лиц, является недавно созданный Комитет по миграции (ранее - Управление по миграции и демографии) Министерства труда и социальной защиты. В его обязанности входят вопросы, связанные с оралманами, миграцией рабочей силы и беженцами.397 Выдворение иностранных граждан с территории Казахстана осуществляется миграционной полицией по решению суда. В ожидании решения суда иностранные граждане, не имеющие документов, помещаются в специальные приемники Министерства внутренних дел. Закон запрещает лицу, Эти правила утверждены постановлением Правительства РК от 28 января 2000 г. № 136 и разработаны в соответствии с Конституцией РК, законом РК "О миграции населения", Указом Президента РК "о правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан", имеющим силу закона, от 19 июня 1995 г. № 2337. 395 1 396 В соответствии с Законом Республики Казахстан от 16 Марта 2001 года Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года депортированному из Казахстана, вновь въезжать в страну в течении одного года. По данным миграционной полиции, лица, ищущие убежища, которым было отказано в убежище, обязаны покинуть страну, но депортации не подлежат398.
5.2.8. Реадмиссия В начале 90-х годов в Европе возникла широкая сеть соглашений о реадмиссии, и, как показывает опыт новых членов Европейского Союза, развитие подобной системы можно считать необходимой составной частью устойчивой политики в области сокращения потока нелегальных мигрантов в страну. Однако страны СНГ не вошли в данную систему, и между ними и другими странами Европы, а также между странами данного региона существует очень мало соглашений о реадмиссии. Как правило, в основе соглашения о реадмиссии лежит договоренность о том, что договаривающиеся стороны обязуются принимать обратно своих граждан, которые нелегально проникли или пребывали на территории другой договаривающейся стороны. Подобное обязательство может также распространяться на лиц без гражданства и граждан третьих стран. Следует учитывать то, что заключение соглашений о реадмиссии дает возможность взаимных уступок, когда соглашения о реадмиссии увязываются с отменой визового режима, что также может быть в интересах стороны, принимающей лиц в порядке реадмиссии. На заседании Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что сотрудничество со странами происхождения и транзита станет ключевым элементом во внешней политике ЕС в области миграции. На заседании в Севилье в июне 2002 года Европейский Совет призвал к тому, чтобы в будущем любое сотрудничество, объединение или равное этому соглашение, заключенное Европейским Союзом или Европейским Сообществом с любой страной, включало в себя пункт о совместном управлении потоками миграции и об обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции."399 Необходимо также добиваться практического исполнения заключенных соглашений о реадмиссии, например, посредством принятия рабочих процедур и назначения координаторов в национальных государственных органах. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией и государствами-членами ЕС и Казахстаном400, которое вступило в силу 1 июля 1999 года, включает в себя пункт о предотвращении нелегальной иммиграции и нахождения физических лиц - их граждан на их соответствующих территориях с учетом принципа и практики реадмиссии. Далее соглашением предусматривается, что другие совместные усилия по предотвращению и борьбе с нелегальной миграцией с учетом принципа и практики реадмиссии будут рассматриваться Советом по сотрудничеству.
Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года. Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года 399 а. Правовая база С января 2005 года Казахстан участвует в процессе переговоров с Турцией о заключении соглашения о реадмиссии.401 Переговоры о подобном соглашении также велись между Казахстаном и Россией. В настоящее время Казахстан ведет переговоры о заключении соглашения о реадмиссии со Швейцарией, Литвой и другими странами.402 Соглашение о реадмиссии было подписано с Польшей, но еще не ратифицировано.403 б. Институциональная база По данным Консульского Управления Министерства иностранных дел, в ближайшем будущем за выполнение соглашений о реадмиссии будет нести ответственность Департамент миграционной полиции Министерства 404 внутренних дел.
401 Консульское управление МИД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года 6. КЫРГЫЗСТАН 6.1. Общая информация Столица: Площадь: Население: Языки:
Президент: Глава Правительства: Форма правления: Этнические группы:
Бишкек Общая: 198,500 кв.км (вода: 7200 кв.км, суша: 191300 кв.км) 5 081 429 человек (по оценкам на июль 2004 года) Кыргызский - государственный язык, русский - официальный язык Примечание: в декабре 2001 г. внесены изменения в Конституция КР и русский язык получил статус официального, который наряду с государственным используется в сфере государственного управления, законодательства и судопроизводства. Курманбек Бакиев (с июля 2005 г.) Премьер-министр Феликс Кулов (с 1 сентября 2005 г.) Республика Кыргызы 64,9%, узбеки 13,8%, русские 12,5%, дунганы 1,1%, украинцы 1%, уйгуры 1%, другие группы 5,7% (по переписи населения 1999 г.) Мусульманство 75%, русское православие 20%, другие 5% Кыргызский сом Паритет покупательной силы - 1600 долларов США (на 2003 г.) Основные религии: Валюта ВВП (на душу населения) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира - 2004-06- Кыргызстан стал независимым государством после распада Советского Союза в 1991 году и вступил в ООН405. Кыргызстан расположен в Центральной Азии, к западу от Китая. Общая протяженность границ страны составляет 3878 км. Кыргызстан граничит с Китаем (858 км), Казахстаном (1051 км), Таджикистаном (870 км) и Узбекистаном (1099 км). Президент избирается народным голосованием на пятилетний срок. Премьерминистр назначается президентом. В феврале-марте 2005 года в результате широкомасштабных демонстраций по всей стране, Президент Аскар Акаев, правивший страной с 1990 года, был смещен со своей должности. Последовавшие в июле 2005 года президентские выборы закончились убедительной победой бывшего премьер-министра Курманбека Бакиева. В первые годы после обретения страной независимости, Президент Акаев был всецело привержен процессу реформ. Однако, несмотря на поддержку крупных западных доноров, в том числе и Международного Валютного Фонда (МВФ), Кыргызстан с самого начала столкнулся с серьезными экономическими трудностями, которые главным образом связывались с распадом прежних торгово-экономических связей на постсоветском пространстве, что значительно затруднило плавный переход республики к рыночной экономике. Новая Конституция была принята Парламентом страны в мае 1993 года. Однако в 1994 году Парламенту не удалось обеспечить кворум на своей последней до завершения срока полномочий (февраль 1995 года) плановой сессии. Многие обвинили бывшего президента Акаева в том, что бойкотирование сессии со стороны большинства депутатов было делом его рук. В октябре 1994 года в стране был проведен референдум, в рамках которого было предложено внести две поправки в Конституцию. Первая поправка предусматривала возможность внесения изменений в Конституцию путем референдума, а вторая - создание двухпалатного парламента - Жогорку-Кенеша. Процесс совершенствования Конституции будет продолжен новым руководством республики. Разрозненная оппозиция, сформировавшаяся в основном на юге страны, выступила с обещаниями создать коалицию и единым фронтом выступить против всех связанных с правительством партий на выборах 2005 года. Таким образом, выборы состоялись в достаточно напряженной обстановке, в особенности, на юге страны. На парламентских выборах 27 февраля 2005 года и 13 марта 2005 года были зафиксированы серьезные нарушения, - хотя и в меньшей степени, чем на выборах 2000 года, что привело к эскалации напряженности на юге Кыргызстана, которая выразилась в недовольстве проводимой А. Акаевым социально-экономической политикой, в результате которой в республики сложился высокий уровень безработицы и бедности, что и явилось основной причиной народных волнений в марте 2005 года. Со сменой власти в марте 2005 года цель, выдвинутая оппозицией, была достигнута. Новым Президентом страны является бывший премьер-министр К. Бакиев, который 10 июля 2005 года одержал победу на президентских выборах. Новым министром иностранных дел стала Роза Отунбаева, которая и ранее занимала этот пост407.
405 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 Там же.
Экономика Кыргызстан - это горная страна, экономика которой преимущественно основывается на сельскохозяйственном производстве. Основными товарами сельскохозяйственного производства являются хлопок, табак, шерсть и мясо, однако на экспорт из них вывозятся лишь табак и хлопок. Основными экспортными промышленными товарами являются золото, ртуть, уран, природный газ и электроэнергия. Кыргызстан добился заметного прогресса в плане осуществления рыночных реформ - в частности, совершенствования системы регулирования и проведения земельной реформы. Кыргызстан стал первым из государств СНГ, принятым во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Уровень инфляции в стране постепенно снизился до 7% в 2001 году, 2,1% в 2002 году и 4% в 2003 году. Многие из государственных предприятий были приватизированы. После распада Советского Союза в декабре 1991 года в стране наблюдался резкий спад производства, что привело к значительному повышению уровня бедности населения. Среди основных задач, стоявших перед страной, следует отметить: приватизацию государственных предприятий, расширение и укрепление демократии и политических свобод, межэтнические отношения и борьбу с терроризмом. С середины 1995 года начался подъем производства и рост экспорта. Кыргызстан осуществляет относительно либеральную экономическую политику. Спад производства на Кумторском золотодобывающем руднике привел к снижению ВВП на 0,5% в 2002, однако уже в 2003 темпы роста ВВП вновь составили 6%. Правительство последовательно осуществляет меры к эффективному контролю значительного бюджетного дефицита и намеревается снизить дефицит до 4,4% от ВВП в 2004 году. Правительство страны и международные финансовые учреждения осуществляют среднесрочную стратегию снижения уровня бедности и достижения экономического роста. Залогом будущего роста является дальнейшая реструктуризация отечественного производства и успех в привлечении иностранных инвестиций. Справочник ЦРУ Страны мира - Кыргызстан - - 2004-06- 6.2. Обзор миграционной системы 6.2.1. Регулярная миграция Трудовая миграция Одной из наиболее сложных проблем для Кыргызстана являются стихийные миграционные потоки в Российскую Федерацию, Казахстан, а также в европейские страны. Отсутствие возможности трудоустройства в республике обусловило возросшие масштабы внешней трудовой миграции. Утечка квалифицированных и опытных кадров представляет собой серьезную проблему. Однако подавляющее большинство трудовых мигрантов составляют трудовые мигранты, а также малоквалифицированные рабочие, работающие на стройках и на сборе хлопка и табака. Кыргызстан, имеющий 300 000 трудящихся-мигрантов за пределами страны, желал бы легализовать статус своих нелегальных трудовых мигрантов в России и обеспечить для них социальные права и помощь. Кыргызстан также постепенно становится страной назначения для нелегальных трудящихся-мигрантов из Узбекистана и Таджикистана, поскольку уровень жизни в этих странах значительно ниже, чем в Кыргызстане.410 В 1996 году Кыргызстан и Россия подписали соглашение о деятельности трудящихся- мигрантов и их социальной защите. Новый Протокол предусматривает внесение ряда поправок и изменений в действующее соглашение, которые должны облегчить процедуру регистрации трудовых мигрантов и будут способствовать их легализации в стране назначения - России. Указанные поправки к соглашению предусматривают возможность государственной регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, которая будет осуществляться независимо от их срока пребывания на территории принимающего государства, освобождение российских работодателей от уплаты страховых сборов на возвращение кыргызских трудовых мигрантов. Каждый работодатель в России обязан был заплатить за каждого нанятого им на работу трудового мигранта гарантийный сбор в размере стоимости авиабилета в страну происхождения данного мигранта. В настоящее время данный Протокол ратифицирован Кыргызстаном и находится на рассмотрении российской стороны411. Официальной статистики относительно числа трудящихся-мигрантов из Кыргызстана, работающих за пределами страны, не имеется, однако согласно некоторым оценкам число трудовых мигрантов - кыргызов в России колеблется от 300 000 до 500 000 человек, в зависимости от сезонных факторов, увеличиваясь в сезон строительных работ и уменьшаясь с наступлением зимы. Россия, говоря образно, играет роль своего рода буфера, обеспечивая работой трудовых мигрантов, которые при отсутствии подобной возможности оказались бы без работы. В случае, если бы этим 300 000 человек пришлось бы вернуться в Кыргызстан, это бы серьезно обострило и 410 Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. так напряженную ситуацию на рынке труда на их родине и привело бы к гуманитарному кризису.412 Основной причиной трудовой миграции из Кыргызстана является отсутствие возможностей трудоустройства в стране. По некоторым оценкам, каждый трудовой мигрант, работающий за пределами страны, обеспечивает в среднем 4-5 человек дома - в Кыргызстане.413 Регистрация Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Кыргызстан на срок более 5-ти дней, в соответствии с Законом О внешней миграции, обязаны зарегистрироваться в Министерстве иностранных дел и его территориальных подразделениях, Министерстве внутренних дел и его территориальных подразделениях, а также в гостинице. Ниже будут указаны страны, для граждан которых предусмотрена упрощенная процедура, либо частично или полностью безвизовый режим въезда и пребывания в Кыргызстане. В случае необходимости, Министерство иностранных дел Кыргызской по просьбе дипломатических миссий и консульских Республики представительств, а также иностранных или иных принимающих организаций, производит регистрацию паспортов государственных и общественных деятелей иностранных государств, а также членов их семей, прибывающих в Кыргызскую Республику.415 Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие действительную въездную визу, имеют право въезда в страну, за исключением случаев, предусмотренных в Статье 7, Закона О внешней миграции, если иное не предусмотрено иностранными договорами Кыргызской Республики. Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в Кыргызскую Республику на постоянное или временное жительство, предоставляется право въезда и пребывания в стране на основании визы и временного либо постоянного вида на жительство, выданного в соответствии с установленными процедурами Кыргызской Республики. Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Кыргызской Республике, могут обратиться с заявлением о продлении срока действия визы, в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел или в Управление паспортно-визовой работы Министерства внутренних дел. Последнее также предоставляет временные и постоянные виды на жительство. Разрешения на трудоустройство выдает Департамент миграционной службы при МИД Кыргызской Республики416. Граждане следующих государств, имеющие национальные паспорта, могут на основании личного ходатайства получить визу на въезд в Кыргызстан на срок до одного месяца в зарубежных миссиях или консульских представительствах 412 413 415 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года Закон Кыргызской Республики о внешней миграции Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. внутри республики и освобождаются от обязанности регистрации в правоохранительных органах страны: Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Израиль, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Кипр, Корейская Республика, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Норвегия, Новая Зеландия, Португалия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция. a. Правовая база Согласно Закону О внешней миграции (принят 17 июля 2000 года), регулирование внешней миграции в Кыргызстане основывается на следующих принципах: Х Обеспечение гарантируемого Конституцией Кыргызской Республики права свободного выбора места жительства, свободы труда, свободы в выборе профессии и свободы передвижения;
Недопустимость какой-либо дискриминации и посягательства на права и свободы по причине этнического происхождения, пола, расовой принадлежности, национальности, языка, вероисповедания, политических или религиозных убеждений или иных причин;
Приведение законодательства Кыргызской Республики в соответствие с международно-правовыми стандартами и международными договорами Кыргызской Республики в области миграции;
Предотвращение спонтанной и нерегулируемой миграции посредством реализации программ прогнозирования потенциальной миграции и регулирования направления миграционных потоков, связанных с изменениями социально-экономической и социально-политической ситуации;
Участие соответствующих государственных структур в регулировании миграции;
Уважение к законодательству Кыргызской Республики и его соблюдение мигрантами. Х Х Х Х Х Правовая база для регулирования миграции включает также ряд, принятых относительно недавно законодательных актов, в частности: Х Указ Президента Кыргызской Республики от 28 апреля 2000 года Об утверждении Концепции государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики;
Указ Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 года Об утверждении Концепции государственной миграционной политики Кыргызской Республики;
Закон Кыргызской Республики О внешней миграции от 17 июля 2000 года;
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции Х Х Х Постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2000 года Об утверждении государственной политики в области мер, направленных на стабилизацию миграционных процессов в Кыргызской Республике;
Постановление Правительства Кыргызской Республики от 12 октября 2001 года Об утверждении Регламента о порядке осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Кыргызской Республики;
Регламент о порядке деятельности физических и юридических лиц в Кыргызской Республике, занимающихся трудоустройством граждан Кыргызской Республики за рубежом, и правил об условиях уплаты и размерах гарантийных взносов для возвращения в страны происхождения иностранных работников и трудовых мигрантов - граждан Кыргызской Республики.418 б. Институциональная база Х Х Государственным органом, ответственным за выработку государственной политики в области миграции, является Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики, который был преобразован по указу Президента Кыргызской Республики 28 декабря 2000 года. В состав Департамента миграционной службы входит четыре отдела: Отдел по делам беженцев, Отдел миграционной политики, Отдел трудовой миграции и Отдел по делам соотечественников и переселенцев, штатной численностью 27 человек, плюс Северное и Южное региональное управление численностью по 10 сотрудников419. На Департамент возложены следующие основные задачи: Х Координация деятельности органов государственного управления Кыргызской Республики в области миграции населения в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
Участие в выработке и осуществлении государственной миграционной политики Кыргызской Республики;
Подготовка предложений по разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции, в том числе предложений по заключению, присоединению, изменению, прекращению и приостановлению международных соглашений в области миграции;
Защита прав беженцев в соответствии с нормами международного права и законодательством Кыргызской Республики;
Х Х Х 418 Департамент миграционной службы МИД КР14. 6. 2005 Там же.
Х Сотрудничество с международными организациями государствами по вопросам миграции и беженцев. и другими Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики421 (Далее - Государственное агентство) было создано Указом Президента Кыргызской Республики О создании Государственного агентства информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики от 21 ноября 2003 года № 377. Данным Указом Президента также утверждена концепция создания и развития базовых автоматизированных государственных информационных ресурсов Кыргызской Республики, которая определила основные стратегические направления, цели и задачи деятельности Государственного агентства. Реализация данной Концепции обеспечит необходимую платформу для перехода Кыргызской Республики к обществу информационного типа и последующей интеграции в мировое сообщество, и позволит создать предпосылки к достижению цели по формированию и обслуживанию единых государственных информационных ресурсов, а также реализации государственной политики по совершенствованию системы оборота документов государственного значения. Основной целью Государственного агентства является обеспечение формирования и обслуживания единых государственных информационных ресурсов, совершенствование системы оборота документов государственного значения, всесторонняя поддержка строительства национальной информационной инфраструктуры. Для достижения указанных целей требуется осуществление следующих действий: Х Х Х Х Формирование и ведение ГРН (Государственный регистр населения);
Формирование и ведение ГРПЕ (Государственный регистр правовых единиц);
Формирование и ведение ГРТ (Государственный регистр транспорта);
Изготовление и выдача персонифицированных документов и документов, удостоверяющих личность.
Указанные действия должны осуществляться путем создания автоматизированной системы формирования и ведения государственных регистров, основанной на использовании современных передовых информационных технологий. Создание указанной системы должно обеспечить автоматизированное ведение всех государственных регистров, являющихся базовыми компонентами Национальной информационной системы Кыргызской Республики, а также автоматизированное управление бизнес-процессами 420 Кыргызстан, Департамент миграционной службы Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики, 14.06. изготовления и выдачи персонифицированных Государственных регистров.
документов на основе Разработка и внедрение информационной системы автоматизации персонифицированных документов (аттестаты о среднем образовании, дипломы, паспорт гражданина Кыргызской Республики и др.), позволит сформировать центральное хранилище данных Государственного регистра населения, которое предоставит доступ министерствам и ведомствам, осуществляющим функции миграционного, пограничного, таможенного контроля, правоохранительным органам и др. к достоверным данным по населению в режиме реального времени. В настоящее время основное внимание сосредоточено на совершенствовании процесса изготовления и выдачи документов, имеющих государственную важность (документов, удостоверяющих личность;
дипломов и свидетельств об окончании учебных заведений;
государственных регистрационных сертификатов и т.д.). Одной из первоочередных задач, поставленных перед Государственным агентством было реформирование паспортной системы Кыргызской Республики и введение паспортов гражданина Кыргызской Республики нового образца. В рамках проводимой модернизации паспортной системы Кыргызской Республики Государственное агентство заключило Контракт сроком на 5 лет с победителем тендера - молдавским Государственным предприятием Регистру на реализацию инвестиционного проекта, по отношению к национальным паспортам, отвечающие мировым стандартам. В перспективе Государственное агентство в ближайшие 5 лет выдаст 2,5 миллионов паспортов граждан Кыргызской Республики (внутренние паспорта), а также 625 000 общегражданских паспортов граждан Кыргызской Республики (заграничные паспорта). Образцы общегражданского паспорта гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года (заграничный паспорт) через Министерство иностранных дел Кыргызской Республики и его дипломатические представительства были направлены в более чем 160 стран мира для легализации, и с 1 декабря 2004 года признаны в качестве официального документа для въезда. На сегодняшний день, ни одна из стран, получивших образцы общегражданского паспорта Кыргызской Республики, не высказала каких-либо претензий, связанных с качеством паспортов граждан Кыргызской Республики нового образца. Начиная с 1 марта 2005 года, некоторые посольства иностранных государств, аккредитованные в стране, например, Посольство Соединенных Штатов Америки, начало для выдачи виз принимать только новые кыргызские паспорта образца 2004 года, которые считаются наиболее защищенными среди всех паспортов стран СНГ с точки зрения фальсификации. В целях реализации паспортного проекта с 31 января 2005 года Государственное агентство начало оформление и выдачу общегражданских паспортов гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года. Обмен паспортов не будет носить обязательного характера, и старые паспорта могут быть заменены на новые. Проверка гражданства в настоящее время осуществляется Министерством внутренних дел, на которое традиционно возлагался контроль за деятельностью паспортных подразделений. Часть из функций МВД в ближайшем будущем также предполагается передать Государственному агентству, что в полной мере будет способствовать претворению вышеназванной политики в жизнь и обеспечит наличие в стране централизованного ведомства по регистрации населения страны. Каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право на получение паспорта, при этом новая система изготовления и выдачи паспорта не допускает незаконного получения паспортов лицами, совершившими какиелибо правонарушения. Заявления граждан на получение паспортов рассматриваются органами внутренних дел и службой национальной безопасности. Кыргызская Республика является одним из первых среди государств СНГ, осуществляющим шаги по модернизации паспортной системы и создания государственных информационных ресурсов.
6.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение О безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ (Бишкекское соглашение).422 Однако, в июле 1999 года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан.423 В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ. В итоге в настоящее время Бишкекское соглашение распространяется только на граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Начиная с мая 2005 года граждане государств-членов ЕврАзЭС (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) могут передвигаться в пределах этих стран без виз, однако при этом они должны иметь при себе заграничные паспорта. Кыргызская Республика проводит либеральную визовую политику и стремится открыть свои границы для привлечения инвестиций и развития туризма. В связи с этим в стране действует упрощенная процедура предоставления виз для граждан большинства развитых государств Запада. Так, например, граждане 15-ти старых государств-членов Европейского Союза, а также Кореи, Лихтенштейна, Норвегии, Новой Зеландии, Австралии, США и ряда других стран могут получить визу на срок до одного месяца на границе, и при этом они освобождены от обязательства зарегистрироваться по прибытии в страну. Такая практика не имеет аналогов в странах СНГ. В отношении Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года Там же.
представителей дипломатического корпуса большинства из указанных стран действует безвизовый режим. Виза для въезда в Кыргызстан может быть получена в дипломатических представительствах Кыргызской Республики за рубежом. В случае отсутствия дипломатического представительства Кыргызской Республики в той или иной конкретной стране, виза в Кыргызскую Республику может быть получена через дипломатическое представительство Республики Казахстан на основании соответствующих двусторонних соглашений. Дипломатическая виза выдается владельцам дипломатических паспортов на основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных государств, международных организаций и иностранных дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы. Служебная виза выдается владельцам служебных паспортов на основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных государств, международных организаций и иностранных дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы. Обычная виза выдается лицам, прибывающим в страну в деловых целях на срок до одного года. Указанная виза может быть продлена на срок, не превышающий 5-ти лет, причем продление визы производится ежегодно. Для получения обычной визы необходимо подать соответствующее заявление, к которому должно быть приложено приглашение от принимающей стороны, а также паспорт или иной проездной документ. Рабочая виза выдается лицам, прибывающим в Кыргызскую Республику на срок до одного года. Для получения указанной визы, необходимо представить письменное приглашение от принимающей стороны, паспорт или иной проездной документ, заявление на получение визы, разрешение от Департамента миграционной службы при Министерстве иностранных дел на осуществление трудовой деятельности на территории Кыргызской Республики. Инвестиционная виза выдается инвесторам, имеющим намерение осуществлять инвестиционную деятельность на территории Кыргызской Республики. Для получения указанной визы необходимо представить паспорт или иной проездной документ, заявление на получение визы, а также письменное представление от Государственного Комитета Кыргызской Республики по управлению государственной собственностью и привлечению иностранных инвестиций. На первоначальном этапе въезд иностранных инвесторов в Кыргызскую Республику может быть обеспечен на основании обычной визы. Инвестиционная виза выдается на срок от 1-го до 5-ти лет, в зависимости от суммы, инвестированной на момент предоставления визы. Туристическая виза выдается на срок до одного месяца, с возможностью ее продления на срок до двух месяцев при наличии веских оснований. Для получения туристической визы необходимо представить личное заявление в письменном виде, паспорт или иной проездной документ, а также заявление на получение визы.
Транзитная виза выдается на срок не более 5-ти дней. Для получения указанной визы необходимо представить личное заявление, к которому должен быть приложен билет для проезда и въездная виза страны назначения, а также заявление на получение визы. В случае, если заявителю, имеющему действительную визу, отказано во въезде в страну, он (она) должны быть письменно уведомлены об отказе уполномоченным государственным органом, принявшим данное решение. Заявитель имеет право обжаловать данное решение в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. При въезде на территорию Кыргызской Республики иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны пройти иммиграционный контроль. Правительство Кыргызской Республики утверждает Положение об иммиграционном контроле. Процедурные требования в отношении пересечения границы Кыргызской Республики регулируются законом Кыргызской Республики О государственной границе, а также международными соглашениями, подписанными Кыргызской Республикой.424 Граждане следующих государств, имеющие выданные этими государствами паспорта любой категории при въезде в Кыргызскую Республику освобождаются от визовых обязательств в течение всего срока пребывания в стране: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Босния-Герцеговина, Грузия, Казахстан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Куба, Македония, Малайзия (на срок до одного месяца, прибывающие в служебных целях или в качестве туристов), Молдова, Монголия (на срок до трех месяцев), Польша, Российская Федерация, Румыния, Словакия, Словения, Вьетнам, Таджикистан, Турция (на срок до одного месяца), Украина, Хорватия, Чешская Республика, Сербия и Черногория, а также Япония. Отмечается, что Кыргызстан рассматривает вопрос о введении визовых обязательств для граждан Польши и Чешской Республики, а также других государств - членов Европейского Союза, поскольку этим странам в свою очередь пришлось изменить собственную визовую политику в отношении стран бывшего Советского Союза перед вступлением в ЕС в 2004 году.425 a. Правовая база Визовый режим Кыргызской Республики определяется Законом Кыргызской Республики "О внешней миграции", принятым 17 июля 2000 года. В Статье 6 указанного закона содержатся требования, касающиеся разрешения на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызскую Республику, их пребывания в Кыргызской Республике и выезда из Кыргызской Республики. б. Институциональная база Заявления на получение визы подаются в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел. На Министерство иностранных дел возложена общая ответственность за выдачу въездных виз в Кыргызскую Республику.
424 Закон Кыргызской Республики о внешней миграции Экспертная миссия МЦРМП в Кыргызстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 1417 марта 2005 г.
В настоящее время в странах, где нет официальных дипломатических представительств Кыргызской Республики, используются услуги почетных консулов. В настоящее время компетентные органы Кыргызстана ведут переговоры с соответствующими структурами Российской Федерации о возможности выполнения российскими официальными представительствами консульских функций в тех странах, где у Кыргызстана нет своих представительств.
6.2.3. Управление границей Граница с Китаем (1084 км) является единственной внешней границей Кыргызстана, существовавшей в советский период и после распада Советского Союза. После 1991 года на всем пространстве СНГ идет медленный и сложный процесс демаркации и делимитации старых внутренних административных границ и их преобразования в государственные границы. Для решения указанного вопроса с Таджикистаном было заключено соответствующее соглашение. Что же касается Узбекистана, то переговоры по этому вопросу еще не завершены. В последние годы проблемы управления границ и пограничного контроля усугубились в связи с угрозой проникновения боевиков из Афганистана, а также в связи с напряженностью на узбекско-кыргызской границе, некоторые участки которой Узбекистан лукрепил в 1999 году посредством мин. a. Правовая база Правовую основу деятельности Пограничной службы Кыргызстана и функционирования системы управления границами в стране составляет целый ряд законодательных и подзаконных актов и положений, начиная с Конституции и Декрета о провозглашении независимости Кыргызской Республики. Основными правовыми актами являются закон О государственной границе Кыргызской Республики от 1999 года;
закон Об обороне от 1994 года;
а также закон О внутренних войсках Министерства внутренних дел Кыргызской Республики от 1994 года. Согласно Закону О государственной границе, охрана государственных границ является составной частью обороны границ. Охрана границ представляет собой элемент системы безопасности и предусматривает преодоление возникающих на государственной границе проблем, таких как пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконного перемещения экстремистов, международного терроризма, торговли людьми. Кроме того, охрана границ предусматривает эффективное сотрудничество с таможенными службами. б. Институциональная база Пограничная служба Кыргызстана была создана в 2002 году (Указом Президента от 31 августа 2002 г.). Пограничная служба может комплектовать личный состав из числа персонала ряда структур (Министерство внутренних дел, Служба национальной безопасности). До июня 2005 г. она находилась в непосредственном подчинении Правительства Кыргызской Республики и поэтому была независимой от Министерства обороны и Министерства внутренних дел. Указом Президента Кыргызской Республики К. Бакиева Пограничная служба передана в состав Службы национальной безопасности Кыргызской Республики426. Охрана границ обеспечивается целым рядом компетентных органов, которые имеют соответствующие функции и полномочия в этой области. Помимо Президента (который является главнокомандующим вооруженными силами страны) и Правительства, соответствующие полномочия предоставлены Министерству иностранных дел (МИД), Службе национальной безопасности (СНБ), Министерству обороны, Министерству внутренних дел (МВД), Министерству транспорта и коммуникаций, Министерству сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности, Департаменту таможенной службы и Агентству по борьбе с наркотиками, которые осуществляют контроль на государственной границе. Задачи и обязанности различных структур, принимающих участие в управлении границами, пока четко не разграничены. Координация деятельности является существенным фактором, помогающим избежать дублирования усилий и параллелизма в обязанностях. Данный подход должен основываться на принципе эффективной реализации мероприятий в существующих правовых рамках. Для адекватного реагирования на вызовы современного преступного мира, целесообразным представляется выработка общей концепции управления границами в Центральной Азии. Данная концепция послужит обеспечению большей степени соответствия деятельности государств Центральной Азии существующим международным стандартам в области безопасности, сотрудничества и расширению взаимодействия для активизации механизмов регионального сотрудничества. Для обеспечения механизмов эффективного обмена информацией в настоящее время Пограничная служба подключена к Единой межведомственной информационной сети по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике (ЕМИС), также планируется её подключение к базе данных Государственного Агентства информационных ресурсов и технологий.
6.2.4. Нерегулярная миграция В настоящее время в силу ряда обстоятельств, принято считать, что в международной миграции значительны объемы незаконной или нелегальной миграции. Достоверные данные о её масштабах отсутствуют, поэтому приводимые в некоторых источниках данные и цифры следует рассматривать лишь как относительные показатели феномена нелегальной миграции. Поскольку нелегальная миграция - явление скрытого характера, это означает, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических учетах.427 Другая проблема относительно численного 426 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. определения нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой дефиниции нелегальной или нерегулируемой миграции. Термин нелегальный по отношению к миграционным движениям используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей, самостийные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной работы, где нелегальность проявляется уже после вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как лотсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные428, что достаточно ограничивает точную оценку численных параметров нелегальной миграции. В рамках Соглашения о сотрудничестве государств - членов Содружества Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции от 6 марта 1998 года, страны - участницы договорились осуществлять совместные усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих национальных законодательств, более активной подготовки сотрудников, работающих в данной сфере, обмена информацией относительно национальных законодательств, законности и действительности документов, визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное совещание Совместной комиссии, которая будет координировать мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре 2004 года. Кыргызстан является транзитной страной для нелегальных мигрантов из Афганистана, Индии, Китая, Бангладеш, Пакистана, Шри-Ланки и, в некоторой степени, африканских государств на их пути в Европу.429 Геополитическое местоположение Кыргызстана между Европой и Азией, нестабильность в регионе, вооруженные конфликты, имевшие место в Афганистане и Таджикистане - все это способствовало концентрации нелегальных мигрантов в Кыргызстане. Нелегальные мигранты используют территорию Кыргызстана в качестве транзитного коридора на пути в Россию и далее - в Европу. Либеральная визовая политика, недостаточный контроль над въездом и пребыванием иностранных граждан на территории страны, а также безвизовый режим со странами СНГ являются факторами, стимулирующими нелегальные миграционные потоки через территорию Кыргызской Республики. На китайском участке государственной границы Кыргызской Республики только в течение первой половины 2003 года границу пересекли приблизительно 200 000 человек. В общей сложности было задержано 48 нарушителей границы. Было выявлено 345 человек, не имевших надлежащим образом В 2003 году кыргызские пограничники начали оформленных документов.
Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - 110 Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года сотрудничать с пограничными службами Синьдзянь-Уйгурской Автономной Области Китая. Миграционная ситуация на границе с Таджикистаном осложнена наличием двух таджикских анклавов на кыргызской территории. Жители данных районов давно жалуются на неудобства, связанные с необходимостью проходить проверку на многочисленных пограничных контрольно-пропускных пунктах, и стремятся изыскать альтернативные коридоры, которые свяжут их с Таджикистаном. По данным местных органов власти, ежегодно в южные районы Кыргызстана прибывает от 4 до 5 тысяч нелегальных трудовых мигрантов из Узбекистана, занятых на сезонных работах. 430 За 2004 г. за грубое нарушение паспортно-визового режима и незаконного пребывания на территории республики всего было задержано 249 иностранных граждан. На основании решения судебных органов были депортированы 192 иностранных граждан, по отношению остальных были приняты меры административного характера. А за 1 квартал 2005 г. всего было задержано 23 иностранных граждан, из них: 3 граждан КНР, 16 - Бангладеш, 1 - Турции, 1 - Иордании и 2 - Республики Узбекистан. Часть указанных иностранных граждан, на основании решения судебных органов были депортированы за пределы Кыргызской Республики, а именно: 2 - в Республику Узбекистан, 3 - КНР, 10 - Бангладеш, 1 - Иорданию, 1 - Турцию, всего 17 иностранных гражданина. В отношении оставшихся 6 граждан Бангладеш принимаются меры по установлению личности. В настоящее время совместно с правоохранительными органами Таджикистана и России проводится работа по разоблачению международного канала переправки граждан из стран Юго-Восточной Азии в страны Европы через территорию Таджикистана, Кыргызстана, Казахстана и России. Решение проблемы нелегалов в Кыргызской Республике, которая оказывает заметное влияние на имидж республики (дополнительная нагрузка на социальную инфраструктуру, межэтническая напряженность и т.д.) возможно только в условиях тесной координации и взаимодействия министерств и ведомств, создания законодательной, материальной и технической базы их деятельности. На сегодняшний день в республике отсутствуют места содержания для нелегальных мигрантов, подлежащих административному выдворению и возникают проблемы их содержания до момента выдворения. Существует проблема создания сетей контрольно-пропускных пунктов, осуществляющих миграционный контроль при пересечение государственной границы с сопредельными государствами, необходимость улучшения их обеспечения техническими средствами, соответствующего финансового обеспечения для проведения оперативных мероприятий, создания МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
оперативной и информационной системы, отсутствия необходимой компьютерной техники (сканер, копировальный аппарат, подключение к сети Интернет и т.д.). Исходя из анализа административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также учитывая ужесточение штрафных санкций в отношении иностранцев государствами СНГ, есть необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс об административной ответственности в части ужесточения штрафных санкций за нарушение законодательства о порядке пребывания на территории республики.431 После изъятия у экстремистов нескольких фальшивых кыргызских паспортов, США ужесточили правила въезда для граждан Кыргызстана. Граждане Кыргызстана, отправляющиеся за границу, должны будут получить новые заграничные паспорта, заявления на получение которых принимаются с начала 2005 года. Часты случаи фальсификации именно кыргызских паспортов образца 1994 года, что свидетельствуют о недостаточной степени их защиты. В связи со сложностями изготовления новых паспортов и обеспечения ими населения срок действия нынешних кыргызских паспортов продлен до 1 июля 2007 года, и их замена на паспорта нового образца будет производиться постепенно. Как указывается в специальном докладе МОМ со ссылкой на кыргызские службы безопасности, фальшивые кыргызские паспорта часто изымаются у уйгурских сепаратистов, боевиков Исламского движения Узбекистана и торговцев наркотиками. В последнее время страна стала транзитным коридором для преступников из зон вооруженных конфликтов, а также т.н. третьих стран. Представители правоохранительных органов страны ежегодно задерживают десятки граждан Китая, Турции, Афганистана, Пакистана, Ирана, Вьетнама, Нигерии, Северной Кореи, Таджикистана, Узбекистана, Шри-Ланки, и даже африканских государств.432 a. Правовая база См. раздел Правовая база в главе Регулярная миграция. б. Институциональная база Начиная с 2000 года, регулярно проводятся консультативные встречи и рабочие совещания между представителями пограничных служб, консульских учреждений, иммиграционной полиции и миграционных служб Кыргызской Республики, Казахстана и Таджикистана. Итогом трех совещаний, прошедших в 2003 году, стал проект Программы мероприятий по борьбе с нелегальной миграцией и обеспечению прав мигрантов.
Как указывалось выше, данные по нелегальной миграции являются не всегда достоверными. Некоторое представление о масштабах данного явления дает статистика о числе задержаний на границе и внутри страны. Можно, в частности, привести данные, собранные МЦРМП в публикации Ежегодник по вопросам незаконной миграции, торговли и контрабанды людей в Центральной и Восточной Европе, 2003 г. 431 Управление по связям с общественными формированиями МВД Кыргызской Республики, 14. 6. 2005 Таблица.9 Число нарушителей границы по странам происхождения, в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана Граждане следующих стран в 2003 году Кыргызстан Узбекистан Казахстан Российская Федерация Ирак Турция Иран Таджикистан Китай Пакистан Число нарушителей границы в 2003 году 52 8 6 5 4 3 2 1 1 Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Таблица.10 Число задержаний нелегальных мигрантов, в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана, на пограничных пропускных пунктах Число задержаний в 2003 году На автодорожных пропускных 13 пунктах На железнодорожных 45 пропускных пунктах На зеленой границе На морской границе В аэропортах 78 Внутри страны В других местах Всего Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Место задержания Таблица.11 Число связанных с миграцией нарушений границ, в том числе со стороны иностранцев и граждан Кыргызстана, по участкам границы в 2003 году Участок границы: ВЪЕЗД: ВЫЕЗД: Название соседней Число задержаний Число задержаний страны, на границе с людей, людей, которой произошло ВЪЕЗЖАЮЩИХ в ВЫЕЗЖАЮЩИХ из задержание Кыргызстан, на Кыргызстана, на границе с этой границе с этой страной, страной, 2003 год 2003 год 1. Аэропорт Манас (Бишкек) и Аэропорт Ош 2. Железнодорожный пропускной пункт на границе с Казахстаном 3. Автодорожный пропускной пункт на границе с Казахстаном 4. Автодорожный пропускной пункт на границе с Китаем 49 7 18 Общее число задержаний на границе с этой страной 2003 год 67 Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Таблица.12 Число нелегальных мигрантов, проживающих в Кыргызстане Конец 2002 года 1079 Конец 2003 года Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
6.2.5. Убежище Кыргызстан присоединился к Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 года и прилагаемому к ней Протоколу 1967 года в 1996 году. В целом, Кыргызстан нельзя считать страной назначения мигрантов;
страна является транзитной для нелегальных мигрантов, которых привлекает сюда достаточно либеральная визовая политика. Имеющаяся в настоящее время в Кыргызстане система предоставления убежища была создана при активной поддержке и помощи со стороны УВКБ ООН. Процедуры, связанные с предоставлением убежища, осуществляются Департаментом миграционной службы при Министерстве иностранных дел. Штат сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежища, составляет 6 человек. В 2001 году в Кыргызстане находилось 9700 беженцев, в числе которых главным образом были этнические кыргызы из Таджикистана (8400 человек) и афганцы (850 человек). К концу года еще 400 ищущих убежища лиц разных национальностей ожидали рассмотрения своих прошений о предоставлении убежища. Этнические кыргызы - беженцы из Таджикистана - составили приблизительно 95% всех беженцев, покинувших страну после начала гражданской войны в 1992 году. По состоянию на 1 апреля 2005 года число беженцев на территории Кыргызской Республики составляет 5542 чел., в том числе, из Республики Таджикистан - 201 чел., Афганистана - 326 чел., Ирака - 4 чел., Ирана - 5 чел., Сирии - 6 чел.433 Количество беженцев уменьшается вследствие осуществляемого процесса натурализации. 434 После трагических событий 11 сентября 2001 года отношение кыргызов к лицам афганского происхождения, ищущим убежища, изменилось. Сотрудники милиции неоднократно задерживали их, подозревая в причастности к исламским экстремистам, даже несмотря на то, что некоторые из задержанных имели статус беженцев. Таким образом, в 2002 году ищущие убежища афганцы столкнулись с целым рядом серьезных препятствий к получению политического убежища в Кыргызстане. Согласно данным УВКБ ООН, ищущие убежища афганцы, не имеющие при себе документов, до 2002 года не имели возможности обжаловать решения по поданным ими прошениям о предоставлении убежища, поскольку кыргызские суды не принимали ходатайств об обжаловании от лиц, не имеющих документов. В силу правовой неопределенности своего статуса эти лица оказались в весьма уязвимом положении, испытывая произвол со стороны полицейских. Это связано с тем, что до принятия Закона КР О беженцах от 25 марта 2002 г. прием ходатайств о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики со стороны ДМС осуществлялся при наличии документов, удостоверяющих личность, что исключало возможность обжалования в судебных органах решения ДМС по данной категории лиц, поскольку ходатайства лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, ДМС не принимались и, соответственно, какие-либо решения по ним не выносились. После принятия вышеуказанного Закона ДМС начал принимать ходатайства о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики у лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, что означает выдачу данным лицам соответствующих документов, удостоверяющих личность лица, подавшего ходатайство о признании беженцем. Данные документы, в случае обжалования отрицательного решения ДМС, принимались судебными органами как документы, удостоверяющие личность. Ситуация изменилась с 2002 года и ходатайствующим, которым ранее было отказано в предоставлении статуса беженцам, была предоставлена возможность обжаловать данные решения в судах различной инстанции, вплоть до Верховного Суда435. Постепенно ситуация так или иначе разрядилась, и в настоящее время УВКБ ООН занимается организаций переселения. В 2004 году УВКБ ООН оказало содействие в переселении 425 афганцев, главным образом в Канаду. По данным УВКБ ООН, к концу 433 434 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 В 2004 году 1063 таджикских беженцев получили кыргызское гражданство, УВКБ ООН, годовой отчет по КР за 2004 год Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. года на территории Кыргызстана находилось лишь 258 афганских граждан, ищущих убежища/беженцев.436 Чеченцы впервые оказались в Кыргызстане в 1940-е годы, когда по приказу Сталина практически все чеченцы были депортированы в Центральную Азию, главным образом в Казахстан. В 1980-е годы большинство из них вернулись в Чечню, а когда в 1996 году началась война, некоторые из них вернулись в Кыргызстан. То же произошло и в 1999 году. Поскольку вторая кампания не была квалифицирована как ситуация войны и рассматривалась как кампания по борьбе с терроризмом, чеченцы, бежавшие из зоны военных операций, проводимых российскими военными, не были квалифицированы российским правительством как лица, перемещенные внутри государства. Соответственно и правительство Кыргызстана, руководствуясь намерением сохранить хорошие отношения с Россией, не стало рассматривать дела по принципу безопасной третьей страны и предоставлять статус беженцев чеченцам. Правительство имеет негласное соглашение с УВКБ ООН: политическое убежище чеченцам не предоставляется, однако УВКБ ООН разрешено заниматься организацией переселения лиц, которых оно берет под свою защиту. Хотя прошения о предоставлении убежища в Кыргызстане были поданы небольшим числом этнических уйгуров из Китая, их положение остается для УВКБ ООН предметом озабоченности. Учитывая двусторонние соглашения, заключенные с Китаем, кыргызские власти не предоставляют статуса беженцев уйгурам из Китая. По этой причине, УВКБ ООН рассматривает отдельно заявления о предоставлении убежища, поданные уйгурами, и старается обеспечить переселение за пределы региона для тех из заявителей, которых организация признает беженцами. В 2004 году им зарегистрированы 4 человека как беженцы, а 8 человек - как лица, ищущие убежища. Известны единичные случаи депортации.437 Лица, прошение которых о предоставлении убежища отклоняются, должны быть выдворены, однако правительство не располагает финансовыми средствами для осуществления выдворения. Осуществляются мероприятия по организации добровольного возвращения, которое финансируется со стороны МОМ и/или УВКБ ООН. Перспектива получить денежную компенсацию является фактором, стимулирующим чеченцев добровольно возвращаться в Чечню. В ночь с 13 по 14 мая текущего года, вследствие происшедших в Андижане (Узбекистан) событий, на участке Тешик - Таш перешли границу Кыргызстана более 500 узбекских граждан. В середине мая 2005 г. численность узбекских беженцев составляло 469 человек и все они были регистрырованны как искатели убежижа.438 a. Правовая база Закон Кыргызской Республики О беженцах, принятый 25 марта 2002 года, определяет процедуру подачи прошения о предоставлении убежища, а также права, предоставляемые лицам, получающим статус беженца. Положения 436 437 Годовой отчет УВКБ ООН, 2004 год, Бишкек Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 Там же.
закона соответствуют требованиям Конвенции 1951 года о статусе беженцев и прилагаемому к ней Протоколу (ратифицированы в 1999 году). б. Институциональная база Органом, ответственным за рассмотрение прошений и определение статуса беженца, является Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики. Основными функциями департамента в данной сфере является: Х Рассмотрение прошений и принятие решений о предоставлении или приостановлении статуса беженца в Кыргызской Республике в соответствии с порядком, установленным законодательством Кыргызской Республики, а также международными договорами и соглашениями Кыргызской Республики;
Добровольная репатриация беженцев в страны их происхождения или гражданства;
Сбор и хранение данных о количестве беженцев и их составе;
Подготовка и подача, согласно установленному порядку, предложений по разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции и беженцев;
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 9 | Книги, научные публикации